ECLI:NL:CRVB:2016:739

Uitspraak

15/215 WWB

Datum uitspraak: 1 maart 2016

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 november 2014, 14/457 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

het college van burgemeester en wethouders van Lelystad (appellant)

de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)

PROCESVERLOOP

Appellant heeft hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.

De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2016. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door J. Korf, drs. H.J.C.A. Looymans, mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat, en mr. K.A.H. Molog. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door

drs. J.A.M. Helderman en mr. L.E. Sipos.

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Appellant is een gemeente met meer dan 40.000 inwoners. Appellant heeft op 27 juli 2012 over het jaar 2011 een verzoek ingediend tot een incidentele aanvullende uitkering (IAU) als bedoeld in artikel 74 van de Wet werk en bijstand (WWB). Het gaat hierbij om een bedrag van € 2.613.483,-.

1.2.

Naar aanleiding van de aanvraag heeft in oktober 2012 overleg plaatsgevonden tussen de Inspectie SZW en appellant. De Inspectie SZW heeft op 16 november 2012 een concept rapport naar aanleiding van de aanvraag opgesteld. Appellant heeft commentaar gegeven op dit concept-rapport, waarna de Inspectie SZW een definitief rapport (rapport) heeft opgesteld.

1.3.

Bij besluit van 28 december 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 20 december 2013 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het verzoek afgewezen, onder verwijzing naar het advies van de Toetsingscommissie WWB (TC) van 20 december 2012 (advies).

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de WWB kan de minister op verzoek van het college een IAU toekennen indien de door het college gemaakte kosten als bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de WWB hoger zijn dan de daarvoor verstrekte uitkering. Ingevolge artikel 73 van de WWB geeft de TC een oordeel over dat verzoek.

4.2.

Op grond van artikel 74, vierde lid, van de WWB, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgesteld onder welke voorwaarden een verzoek kan worden ingediend en op grond waarvan de TC een verzoek beoordeelt.

4.3.

Op grond van artikel 10, eerste lid, van het Besluit WWB 2007 (Besluit), zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt een IAU slechts toegekend voor zover:

a. voldaan is aan bij ministeriële regeling te stellen vormvoorschriften;

b. de gemaakte kosten, bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de WWB de verstrekte uitkering met minimaal tien procent overstijgen;

c. de uitkomst van de beoordeling van het effect van de arbeidsmarkt en van het gevoerde gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan alsmede de rechtmatige uitvoering van de wet daartoe aanleiding geeft.

De TC beoordeelt blijkens het tweede lid van datzelfde artikel of een verzoek tot een IAU voldoet aan de in het eerste lid genoemde voorwaarden en adviseert Onze Minister.

4.4.

De in artikel 10 van het Besluit bedoelde ministeriële regeling was ten tijde hier van belang de Regeling WWB. Ingevolge artikel 15, vierde lid, van de Regeling kan een verzoek tot een IAU slechts voor inwilliging in aanmerking komen indien naar het oordeel van de TC sprake is van:

a. een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt, en

b. de overstijging, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit, niet het gevolg is van:

1˚. nrechtmatige uitvoering van de wet, de WIJ, de IOAW, de IOAZ of de WWIK, of

2˚. de beleidskeuzen van, dan wel handelen door het college of de gemeenteraad van de tekortgemeente.

4.5.

Artikel 15, vijfde lid, van de Regeling geeft statistische criteria voor de instroom en de uitstroom. Wordt aan die criteria voldaan, dan is in ieder geval sprake van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt.

4.6.

Wordt niet voldaan aan de statistische criteria van artikel 15, vijfde lid, van de Regeling, dan is het aan de TC overgelaten om te beoordelen of sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. De TC heeft in verband met die beoordeling twee criteria ontwikkeld. Het ene criterium ziet op de ontwikkeling van de werkloze beroepsbevolking, het andere op de ontwikkeling van het aantal niet werkende werkzoekenden. Wordt aan één van deze criteria voldaan, dan is naar het oordeel van de TC sprake van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. Wordt aan geen van deze criteria voldaan, dan betrekt de TC de door het college bij de aanvraag gegeven analyse van de situatie op de arbeidsmarkt in haar overweging.

4.7.

Niet in geschil is dat niet aan de statistische criteria als bedoeld in 4.5 is voldaan. Volgens de TC is echter wel voldaan aan de criteria als bedoeld in 4.6 en was daarom in 2011 in de gemeente Lelystad sprake van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. Gelet op de aangevallen uitspraak en het verhandelde ter zitting van de Raad is in geschil of de overschrijding van de risicodrempel van 110% (de overstijging, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit), het gevolg is van de beleidskeuzen van, dan wel handelen door het college of de gemeenteraad van Lelystad.

4.8.

Op basis van het rapport van de Inspectie SZW heeft de TC in zijn advies geconcludeerd dat sprake was van vermijdbare kosten als gevolg van beleidskeuzen van, dan wel handelen door het college of de gemeenteraad. De TC heeft de staatssecretaris geadviseerd het verzoek af te wijzen, welk advies de staatssecretaris heeft overgenomen. De TC heeft haar oordeel gebaseerd op de volgende bevindingen, waarbij de Raad in navolging van de rechtbank de aanduiding a tot en met e hanteert:
a) de gemeente Lelystad heeft in 2011 nieuw beleid geïmplementeerd en een aantal extra maatregelen genomen. Dit heeft niet voorkomen dat het tekort opliep van 15 naar 22%. De gemeente is er vervolgens niet toe overgegaan extra maatregelen te nemen toen het tekort opliep of om bestaande maatregelen aan te passen;
b) de gemeente heeft onvoldoende zicht gehad op de wijze van uitkeringsverstrekking, wat op zijn beurt heeft geleid tot onterechte instroom;
c) het inzicht in de samenstelling van het bestand en de kenmerken van de instroom is voor verbetering vatbaar;
d) de gemeente kan de uitstroombevordering verbeteren door een goed inzicht in de samenstelling van het bestand;
e) de gemeente kan zich verbeteren door meer actief te sturen op risico’s en door de inrichting van het risicomanagement te versterken.

4.9.

In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de onder a, b en e genoemde afwijzingsgronden geen stand houden. De onder c en d genoemde gronden houden wel stand en zijn volgens de rechtbank voldoende om de conclusie te dragen dat het tekort in 2011 het gevolg is van beleidskeuzen of handelen van appellant.

4.10.

In geschil is of de onder c en d genoemde afwijzingsgronden een voldoende grondslag opleveren voor het bestreden besluit.

4.11.

Grondslag c betreft de instroom. In het rapport van de Inspectie SZW, waarnaar de TC verwijst, is over grondslag c vermeld dat de gemeente het beleid gericht op de instroom van jongeren heeft aangescherpt en dat de gemeente met de genomen maatregelen heeft aangetoond dat zij probeert de poort dicht te houden en zoveel mogelijk uitstroom probeert te realiseren. “Wel is I-SZW van mening dat de gemeente het inzicht van de samenstelling van de instroom kan verbeteren. Van een groot deel van de instroom is de oorzaak onbekend. Dit bemoeilijkt de sturing op de instroom.”

4.12.

Appellant heeft aangevoerd dat de redenen van instroom wel bekend zijn. Hij heeft aangevoerd en ter zitting van de Raad toegelicht dat bij het eerste gesprek met een cliënt al wordt geïnformeerd naar de reden voor het aanvragen van de bijstand en dat deze reden in het klantgegevenssysteem wordt opgenomen. Hiervoor worden verschillende categorieën gehanteerd, waarbij altijd een restcategorie overblijft die niet onder de vaste categorieën kunnen worden gebracht. Bij die cliënten wordt in het systeem “oorzaak onbekend” vermeld. Hierachter wordt in het systeem per individu wel de precieze reden vermeld, maar deze redenen komen bij bevraging naar totale aantallen niet uit het systeem naar voren. Via andere systemen is wel op meta-niveau te achterhalen wat de redenen voor instroom zijn geweest voor die groep, zodat ook op die groep gestuurd kan worden.

4.13.

De Raad stelt vast dat in het verslag van het overleg dat heeft plaatsgevonden tussen de Inspectie SZW en appellant is vermeld dat appellant op een vraag van de inspectie waarom een groot deel van de instroom als instroomreden onbekend heeft, heeft aangegeven dat hij vermoedt dat dat te maken heeft met een slechte registratie van data in tijden van grote drukte. Het standpunt zoals vermeld onder 4.12 heeft appellant in hoger beroep naar voren gebracht, maar niet met verifieerbare stukken onderbouwd, zodat de Raad hieraan voorbijgaat.

Appellant heeft derhalve niet aannemelijk gemaakt dat de conclusie van de Inspectie SZW dat de gemeente het inzicht van de samenstelling van de instroom kan verbeteren en een groot deel van de instroom onbekend is, niet juist is.

4.14.

Grondslag d betreft de uitstroom. In het rapport van de Inspectie SZW, waarnaar de TC verwijst, is over grondslag d vermeld dat de gemeente halverwege 2010 de opdracht heeft gegeven tot de implementatie van de Werk en competentie Module (WCM) van Matchcare, die tot doel heeft om de persoonlijke- en sociale situatie van de cliënt in beeld te brengen. De cliënt vult met de werkcoach of participatiecoach een uitgebreide vragenlijst in met als resultaat een advies over het te volgen re-integratietraject, een eventuele passende opleiding, ondersteuning vanuit de sociale kaart en mogelijke baankansen. De diagnoses die daaruit naar voren komen geven een beeld van de situatie van iedere cliënt afzonderlijk maar ook van het cliëntenbestand als geheel. Eind 2012 is circa 75% van alle cliënten ingevoerd in dit systeem. De klanten die niet zijn ingevoerd zijn de WIJ-klanten. Dit is ongeveer 10% van het bestand. De klanten die niet zijn ingevoerd hebben wel persoonlijke re-integratieplannen. De kenmerken van de overige 15% die niet is ingevoerd in Matchcare zijn bij appellant onbekend. “I-SZW is van mening dat de gemeente lang heeft gewacht met het in kaart brengen van het bestand. In 2010 heeft zij de invoering van de participatieladder niet voltooid en eind 2012 zijn nog niet alle klanten ingevoerd in Matchcare. I-SZW vraagt zich hierdoor af of de gemeente in 2011 wel voldoende inzicht had in het bestand om een goede afweging te maken voor de inzet van instrumenten.”

4.15.

Appellant heeft aangevoerd dat Matchcare een goed instrument is. Appellant is begonnen met het invoeren van uitkeringsgerechtigden voor wie een reëel zicht op uitstroming bestond. De WIJ-jongeren (10%) zijn niet opgenomen omdat daarvoor al voorzieningen bestonden om de uitstroom te bevorderen. De overige 15% zijn uitkeringsgerechtigden die tot het “houten” bestand behoren, dat wil zeggen uitkeringsgerechtigden voor wie geen reëel zicht op uitstroom bestaat, omdat de afstand tot de arbeidsmarkt te groot is. Om die reden is er bewust voor gekozen die uitkeringsgerechtigden niet in Matchcare op te nemen.

4.16.

Niet ter discussie staat dat de staatssecretaris zich in beginsel mag verlaten op het advies van de TC. Dit is anders als het advies van de TC op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, feitelijke onjuistheden bevat of ondeugdelijk is gemotiveerd. Niet is gebleken dat het advies op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of feitelijke onjuistheden bevat. De motivering van het advies laat echter te wensen over omdat niet inzichtelijk is gemaakt hoe de TC tot de conslusie komt dat de uitstroombevordering kan worden verbeterd door een goed inzicht in de samenstelling van het bestand. De deelconclusie van de Inspectie SZW op dit punt was veel terughoudender. De Inspectie SZW vraagt zich af of wel voldoende inzicht bestond in het bestand om een goede afweging te maken voor de inzet van instrumenten. Zonder nadere toelichting - die ontbreekt - rechtvaardigt dat niet de conclusie van de TC dat dit inzicht ontbreekt. Dat is te meer het geval nu appellant voldoende duidelijkheid heeft gegeven over de samenstelling van de 25% niet in Matchcare ingevoerde uitkeringsgerechtigden. De staatssecretaris heeft niet betwist dat die 25% is opgebouwd uit WIJ-jongeren en uitkeringsgerechtigden die tot het houten bestand behoren, die geen reëel zicht op uitstroom hebben. Nu de keuze om bepaalde groepen niet op te nemen in Matchcare inzicht vergt in de samenstelling van het bestand, Matchcare gericht is op uitstroom, voor de WIJ-cliënten al voorzieningen voor uitstroom bestonden en niet in geschil is dat het houten bestand geen reëel zicht heeft op uitstroom, heeft de TC - met de enkele verwijzing naar het rapport van de Inspectie SZW - niet deugdelijk gemotiveerd dat appellant de uitstroombevordering kon verbeteren door meer inzicht in de samenstelling van het bestand.

4.17.

Uit 4.13 en 4.16 volgt dat van de in het advies van de TC genoemde afwijzingsgronden alleen de onder c genoemde grond stand houdt. Het oordeel van de rechtbank in de aangevallen uitspraak dat elk van de gronden (a tot en met e) op zichzelf al voldoende zijn om het bestreden besluit te kunnen dragen, vindt geen steun in het rapport van de Inspectie SZW of het advies van de TC. In het rapport van de Inspectie SZW (waarnaar de TC verwijst) is niet inzichtelijk gemaakt hoe de afzonderlijke gronden zijn gewogen en hebben bijgedragen aan de conclusie dat de overstijging van de risicodrempel van 110% het gevolg is van beleidskeuzen van, dan wel handelen door het college of de gemeenteraad van de gemeente Lelystad.

4.18.

Uit 4.17 volgt dat het besluit van 20 december 2013 niet in stand kan blijven. De rechtbank heeft dat niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het besluit van 20 december 2013 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen. De Raad zal de staatssecretaris opdragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van

28 december 2012. De Raad zal bepalen dat de staatssecretaris bij dat besluit in acht zal nemen wat in deze uitspraak is overwogen. De staatssecretaris zal opnieuw advies moeten inwinnen bij de TC en via de TC bij de Inspectie SZW, met betrekking tot de vraag of de onder c genoemde grondslag - gelet ook op de terughoudend geformuleerde deelconslusie van de Inspectie SZW - op zichzelf de conclusie kan dragen dat de overstijging van de risicodrempel van 110% het gevolg is van beleidskeuzen van, dan wel handelen door het college of de gemeenteraad van de gemeente Lelystad.

4.19.

Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de staatssecretaris te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

5. Aanleiding bestaat de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 992,- in beroep en € 992,- in hoger beroep.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- vernietigt de aangevallen uitspraak;

- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 december 2013 gegrond;

- vernietigt het besluit van 20 december 2013;

- bepaalt dat de staatssecretaris binnen twee maanden na 8 maart 2016 een nieuwe beslissing

op bezwaar neemt met in achtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit

besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;

- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.984,-;

Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en P.W. van Straalen en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van C.A.W. Zijlstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2016.

(getekend) A.B.J. van der Ham

(getekend) C.A.W. Zijlstra