Uitspraak
15/2464 AW, 15/5695 AW, 15/8299 AW-VV
Datum uitspraak: 25 februari 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
4 maart 2015, 14/2659 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (appellant)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. J.J. Faber een verweerschrift ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant op 5 juni 2015 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
Betrokkene heeft zijn zienswijze op deze nieuwe beslissing op bezwaar gegeven.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 januari 2016. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. de Wit, M.A. Dol en E.C. Stokking. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Faber.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene was vanaf 1 februari 2012 in vaste dienst werkzaam bij de gemeente Amsterdam in de functie van [functie] waaronder ook de afdeling [afdeling] ( [afdeling] ) viel. Nadat uit onderzoek naar (gedrags)problematiek onder de chauffeurs en portiers van [afdeling] , het gedrag van de leiding en de context van de organisatie van het werk naar voren was gekomen dat bij [afdeling] sprake was van een verwaarloosde organisatie, is een interventieplan opgesteld met het doel om het dagelijkse organisatiefunctioneren van [afdeling] te normaliseren. Met de uitvoering van dat plan is op 1 oktober 2012 gestart. Om betrokkene in staat te stellen zijn rol als leidinggevende in de moeilijke situatie bij de afdeling [afdeling] gestalte te geven, is hij met ingang van
26 september 2012 overgeplaatst in de functie van hoofd [afdeling] . Blijkens de beschrijving van die functie behoorde het tot zijn taak om leiding te geven aan de gewenste veranderingen van de bedrijfscultuur. Betrokkene werd bij de uitoefening van die taak gecoacht.
1.2.
Naar aanleiding van een bij Bureau Integriteit van de gemeente Amsterdam (Bureau Integriteit) op 11 april 2013 binnengekomen melding van een chauffeur van [afdeling] , K, dat betrokkene op 11 januari 2013 zonder toestemming een dienstauto naar huis had genomen en daarmee op 12 en 13 januari 2013 een paar honderd kilometer zou hebben gereden en dat betrokkene misbruik zou hebben gemaakt van zakelijk ter beschikking gestelde internetfaciliteiten door veelvuldig datingsites te bezoeken, heeft appellant Bureau Integriteit op 24 april 2013 opdracht gegeven te onderzoeken of hier sprake is van een integriteitsschending. Bij brief van 26 april 2013 heeft appellant betrokkene daarover ingelicht en hem meegedeeld dat is besloten hem met ingang van 29 april 2013 te schorsen. Die brief is betrokkene in de ochtend van 29 april 2013 uitgereikt door de directeur [onderdeel] . Toen is betrokkene ook gesommeerd een hem ter beschikking gestelde dienstlaptop (laptop) direct in te leveren, wat betrokkene op
30 april 2013 heeft gedaan. In het kader van het onderzoek zijn betrokkene en enkele van zijn collega’s gehoord. Verder heeft Bureau Integriteit deze laptop en het vaste werkstation van betrokkene door een extern onderzoeksbureau digitaal laten onderzoeken. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapportage van 10 juli 2013. In een brief van 16 juli 2013 heeft Bureau Integriteit op basis van de bevindingen geconcludeerd dat sprake is van plichtsverzuim en bij brief van 31 juli 2013 op verzoek van appellant een advies gegeven over de op te leggen disciplinaire maatregel.
1.3.
De onderzoeksresultaten zijn voor appellant aanleiding geweest om, na een voornemen daartoe te hebben kenbaar gemaakt waarop betrokkene zijn zienswijze heeft gegeven, bij besluit van 27 augustus 2013 betrokkene wegens ernstig plichtsverzuim met onmiddellijke ingang strafontslag te verlenen. Appellant heeft betrokkene verweten:
a. dat hij op 11 januari 2013 een dienstauto mee naar huis heeft genomen en in de periode van 11 tot 13 januari 2013 daarvan privé gebruik heeft gemaakt, zonder zijn leidinggevende daarvoor toestemming te vragen of hem daarover achteraf te informeren;
b. dat hij tijdens werktijd regelmatig websites heeft bezocht waarvoor geen zakelijke noodzaak bestond en wat storend is geweest voor de dagelijkse werkzaamheden; en
c. dat hij het onderzoek van Bureau Integriteit heeft belemmerd door de laptop niet direct op verzoek van zijn leidinggevende in te leveren en op 29 april 2013 tussen 18.38 uur en 19.20 uur opzettelijk 2158 bestanden van die laptop heeft verwijderd of laten verwijderen.
1.4.
Bij besluit van 21 maart 2014 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 27 augustus 2013 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak. De rechtbank heeft geoordeeld dat als plichtsverzuim niet meer is komen vast te staan dan dat betrokkene gedurende één weekeinde de dienstauto zonder toestemming voor privédoeleinden heeft gebruikt en onder diensttijd op twee data, namelijk 25 januari 2013 en 12 maart 2013, op Facebook heeft rondgesurfd. De rechtbank heeft de straf van onvoorwaardelijk ontslag niet evenredig geacht aan het plichtsverzuim dat is komen vast te staan.
3.1.
Appellant heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Volgens appellant is, gelet op de verklaringen van collega’s van betrokkene, de impact die het internetgedrag van betrokkene en zijn bagatelliseren daarvan op zijn collega’s heeft gehad door de rechtbank miskend en heeft betrokkene wel degelijk het onderzoek van Bureau Integriteit belemmerd. Maar ook al zou de rechtbank moeten worden gevolgd in zijn oordeel over het plichtverzuim dat is komen vast te staan, dan nog is volgens appellant de straf van onvoorwaardelijk ontslag daaraan evenredig.
3.2.
Betrokkene heeft zich op het standpunt gesteld dat hij geen enkele verwijtbare gedraging heeft gepleegd die als plichtsverzuim is aan te merken. Hij verzoekt de Raad de aangevallen uitspraak te bevestigen met verbetering van gronden. Tevens heeft hij de Raad verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Ter zitting heeft betrokkene te kennen gegeven dat daarmee is beoogd de Raad te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen met toepassing van artikel 8:80b, derde lid, of artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.1.
Bij besluit van 5 juni 2015 (nader besluit) heeft appellant ter uitvoering van de aangevallen uitspraak het bezwaar tegen het besluit van 27 augustus 2013 gegrond verklaard en besloten betrokkene te ontslaan met ingang van 29 oktober 2013 op grond van artikel 12.12, aanhef en onder b, van de Nieuwe Rechtspositieregeling Gemeente Amsterdam (NRGA) wegens een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding. Daaraan heeft appellant de garantie verbonden van een uitkering die gelijk is aan het voor betrokkene geldende totaal van uitkeringen berekend op basis van de Werkloosheidswet (WW) en de regeling(en) inzake bovenwettelijke uitkeringen als ware als gevolg van het ontslag geen sprake van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in artikel 24 van de WW. Subsidiair wordt ontslag verleend met toepassing van artikel 12.12, aanhef en onder a, van de NRGA wegens ongeschiktheid voor de verdere vervulling van zijn functie met de daarbij op grond van artikel 12.1 van de NRGA in acht te nemen aanzegtermijn van vier maanden.
4.2.
Het nader besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, mede in de beoordeling betrokken.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Privégebruik dienstauto
5.1.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkene op 11 januari 2013 de dienstauto mee naar huis heeft genomen en daarvan in de periode van 11 tot 13 januari 2013 privé gebruik heeft gemaakt, zonder zijn leidinggevende daarvoor om toestemming te vragen. Betrokkene heeft hiermee in strijd gehandeld met de gedragscode van de gemeente Amsterdam waarin is vermeld dat ambtenaren nooit zonder uitdrukkelijke toestemming van hun leidinggevende gemeentelijke eigendommen voor privédoeleinden mogen gebruiken. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat sprake is van plichtsverzuim.
5.1.2.
Betrokkene heeft betoogd dat zich een noodsituatie heeft voorgedaan omdat zijn eigen auto niet functioneerde toen hij voor zijn werk naar een cursus moest gaan. Bovendien had hij de dienstauto nodig omdat hij de betreffende dagen bij een eventuele calamiteit snel op het stadhuis aanwezig moest zijn en een reis per openbaar vervoer van zijn woonplaats naar zijn werkplek te lang zou duren. Betrokkene heeft gepoogd met zijn leidinggevende in contact te komen, maar dat is niet gelukt. Vervolgens heeft hij overleg gevoerd met de
assistent-manager [afdeling] . Achteraf heeft hij zijn leidinggevende geïnformeerd. Betrokkene benadrukt dat er geen geschreven richtlijnen zijn voor het gebruik van dienstauto’s door of vanwege het management.
5.1.3.
Dit betoog slaagt niet. Van belang is in dit verband allereerst dat appellant betrokkene niet verwijt dat hij zonder toestemming van zijn leidinggevende met de dienstauto naar de betreffende cursus is gegaan, maar slechts dat hij zonder toestemming van zijn leidinggevende met de dienstauto naar huis is gereden en daarvan privé gebruik heeft gemaakt. Dat betrokkene bij calamiteiten snel op het stadhuis aanwezig moest kunnen zijn, rechtvaardigt niet de dienstauto mee naar huis te nemen en deze het weekend privé te gebruiken. Betrokkene had in geval van calamiteiten een taxi kunnen nemen. Dat betrokkene, zoals hij stelt, heeft gepoogd met zijn leidinggevende in contact te komen, dat hij over het mee naar huis nemen van de dienstauto overleg heeft gevoerd met een ondergeschikte en achteraf zijn leidinggevende heeft geïnformeerd baat hem niet, omdat vooraf toestemming van de leidinggevende moet worden gevraagd en gekregen. Overigens heeft de leidinggevende van betrokkene verklaard dat betrokkene het gebruik van de dienstauto niet heeft gemeld en hebben betrokkene en de assistent-manager [afdeling] verschillend verklaard over het door hen gevoerde overleg. Dat er destijds nog geen expliciet voor het gebruik van dienstvoertuigen geschreven regeling bestond - zo’n regeling is pas op 7 februari 2013 van kracht geworden - kan betrokkene evenmin baten, omdat het privégebruik van gemeentelijke eigendommen in strijd is met de gedragscode van de gemeente Amsterdam.
Niet-zakelijk gebruik van internet tijdens diensttijd
5.2.1.
Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat uit het digitale onderzoek van de laptop en het vaste werkstation van betrokkene naar voren is gekomen dat op het vaste werkstation van betrokkene niet, maar op de laptop wel sprake was van niet-zakelijk gebruik van internet tijdens diensttijd, te weten op 25 januari 2013 van 17.31 uur tot 19.05 uur en op 12 maart 2013 van 12.38 uur tot 16.30 uur. Daarbij ging het om een bezoek aan de site van Facebook.com. De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat meer zakelijk internetgebruik niet is komen vast te staan en dat het niet-zakelijk internetgebruik onder diensttijd op twee data plichtsverzuim oplevert.
5.2.2.
Betrokkene heeft betoogd dat de bevindingen van het digitale onderzoek van de laptop onrechtmatig zijn verkregen omdat voor dat onderzoek geen enkele aanleiding bestond. Dit betoog wordt niet gevolgd. In rechtsoverweging 1.2 is al naar voren gekomen dat op
11 april 2013 bij Bureau Integriteit een melding van K binnen was gekomen onder meer over het misbruik door betrokkene van zakelijk ter beschikking gestelde internetfaciliteiten. Bureau Integriteit heeft de directeur van de [onderdeel] op 17 april 2013 over deze melding geïnformeerd. Verder heeft de directeur van DFM verklaard dat de vertrouwenspersoon van [onderdeel] hem op 22 april 2013 heeft geïnformeerd dat zeven medewerkers over het gedrag van betrokkene hadden geklaagd. Betrokkene zou betreffende medewerkers hebben geconfronteerd met zijn bezoek aan dating sites wat niet op prijs werd gesteld. Er bestaat geen aanleiding de verklaring van de directeur op dit punt in twijfel te trekken. Gelet daarop had appellant voldoende aanleiding de laptop digitaal te laten onderzoeken. Dat K op 26 april 2013 heeft verklaard dat betrokkene vaak tijdens werktijd op zijn vaste werkstation en dus niet op zijn laptop aan het chatten was met allerlei
Oost-Europese dames betekent, gelet op de bij de vertrouwenspersoon van [onderdeel] binnengekomen klachten, niet dat voor een digitaal onderzoek van de laptop geen aanleiding meer bestond.
5.2.3.
De stelling van appellant dat, gelet op verklaringen van collega’s van betrokkene, de impact van het internetgedrag van betrokkene is onderschat wordt niet gevolgd. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 19 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2093) moet een bestuursorgaan in het kader van een tegen een ambtenaar gericht disciplinair onderzoek voorzichtig omgaan met verklaringen van collega’s. Zij kunnen slechts op waarde worden geschat tegen de achtergrond van de bestaande verhoudingen in de desbetreffende groep medewerkers. In beginsel zal het daarom nodig zijn de inhoud van zulke verklaringen in een nader onderzoek te verifiëren en na te gaan of op grond van meer objectieve gegevens kan worden vastgesteld dat de betrokken ambtenaar zich schuldig heeft gemaakt aan wat hem wordt verweten. In dit geval speelt een rol dat bij [afdeling] sprake was van een verwaarloosde organisatie en dat betrokkene de taak had om leiding te geven aan de gewenste veranderingen van de bedrijfscultuur en dat volgens het adviesbureau dat dit veranderingstraject heeft begeleid verzet van de medewerkers tegen nieuw gedrag van de leidinggevende was te verwachten. Verder is van belang dat de verklaringen van de collega’s die in het kader van het onderzoek zijn afgelegd, vaag zijn over de data en tijdstippen waarop het niet zakelijke internetgebruik onder werktijd zou hebben plaatsgevonden. Voorts zijn die verklaringen niet eensluidend. Zo verklaart K dat betrokkene een keer in bijzijn van collega B tijdens een chatsessie een dame gevraagd heeft haar truitje op te tillen, terwijl B verklaart zich van dit voorval niets te kunnen herinneren.
Belemmeren van het onderzoek
5.3.1.
De beroepsgrond van appellant dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voldoende feitelijke grondslag bestaat voor het standpunt dat betrokkene het onderzoek door Bureau Integriteit heeft belemmerd, slaagt. Op 29 april 2013 heeft de directeur [onderdeel] betrokkene gesommeerd de laptop direct in te leveren, wat hij pas op 30 april 2013 heeft gedaan. Uit de bevindingen van het digitale onderzoek van de laptop is naar voren gekomen dat op 29 april 2013 tussen 18.38 uur en 19.20 uur lokale tijd met het gebruikersaccount van betrokkene 2158 bestanden van de laptop zijn verwijderd. Betrokkene heeft tegenover Bureau Integriteit verklaard dat hij de laptop de avond van 29 april 2013 in zijn bezit heeft gekregen, dat hij de laptop heeft aangezet en dat hij die avond niemand anders toegang tot zijn laptop heeft verleend. Uit die gegevens volgt dat betrokkene zelf de betreffende bestanden heeft verwijderd. Betrokkene heeft niets naar voren gebracht op grond waarvan aan de juistheid van die conclusie moet worden getwijfeld.
5.3.2.
Betrokkene wordt niet gevolgd in zijn standpunt dat het hem vrijstond gegevens te wissen. Aangezien het betrokkene op dat moment duidelijk was dat appellant het Bureau Integriteit de opdracht had gegeven te onderzoeken of sprake was van niet-zakelijk internetgebruik tijdens werktijd, had het hem redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat hij in het belang van dat onderzoek die bestanden niet zonder overleg met zijn leidinggevende had mogen verwijderen. Nu gerechtvaardigde twijfel bestond aan de integriteit van betrokkene, mocht overeenkomstig vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 25 april 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ8813) van betrokkene worden verlangd dat hij die twijfel wegnam en volledig aan het onderzoek meewerkte. Het welbewust belemmeren van het onderzoek waaraan betrokkene had moeten meewerken, levert plichtsverzuim op.
Evenredigheid
5.4.
De disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag is, gezien de ernst en de aard van de gedragingen, met name het welbewust belemmeren van het integriteitsonderzoek, de betekenis hiervan voor het functioneren van betrokkene binnen de dienst en de terecht gestelde eisen van integriteit, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid van medewerkers van die dienst, niet onevenredig aan het plichtsverzuim dat is komen vast te staan. Van betekenis is in dit verband dat betrokkene als hoofd van [afdeling] met name ten overstaan van zijn medewerkers een voorbeeldfunctie had. Terecht heeft appellant daarbij zwaar laten wegen dat betrokkene tot taak had leiding te geven aan gewenste veranderingen van de bedrijfscultuur bij [afdeling] en dat hij bij de uitoefening van die taak werd gecoacht.
Conclusie
5.5.1.
Uit wat is overwogen onder 5.3.1 tot en met 5.4 volgt dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren.
5.5.2.
Nu de aangevallen uitspraak wordt vernietigd, is de grondslag aan het ter uitvoering daarvan genomen nadere besluit komen te ontvallen, zodat dit besluit moet worden vernietigd.
5.5.3.
Op grond van wat onder 5.5.1 en 5.5.2 is overwogen bestaat geen aanleiding om, zoals betrokkene heeft verzocht, met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 21 maart 2014 ongegrond;
- vernietigt het besluit van 5 juni 2015.
Deze uitspraak ie gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en J.J.A. Kooijman en M. Kraefft als leden, in tegenwoordigheid van S.W. Munneke als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2016.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) S.W. Munneke