Uitspraak
13/4114 ZVW, 13/4600 ZVW
Datum uitspraak: 10 februari 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraken op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van
13 juni 2013, 12/1120 en 1 augustus 2013 13/1052 (aangevallen uitspraken)
Partijen:
Zorginstituut Nederland (Zorginstituut), als rechtsopvolger van het College voor zorgverzekeringen (Cvz)
[betrokkene] , zonder bekende woon- of verblijfplaats (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet van 11 december 2013 tot wijziging van de Wet cliëntenrechten zorg en andere wetten in verband met de taken en bevoegdheden op het gebied van de kwaliteit van de zorg (Stb. 2013, 578) oefent het Zorginstituut per 1 april 2014 de bevoegdheden uit die voorheen door het College voor zorgverzekeringen (Cvz) werden uitgeoefend. In deze uitspraak wordt onder het Zorginstituut mede verstaan Cvz.
Het Zorginstituut heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft geen verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2015. Omdat de
woon- of verblijfplaats van betrokkene onbekend is, heeft de uitnodiging voor de zitting ook plaatsgevonden door publicatie in de Staatscourant (Stcrt. 2015, nr. 35829). Betrokkene is niet verschenen. Het Zorginstituut heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.M. Nijman.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Aan betrokkene is per 16 september 2010 een verblijfsvergunning verleend als bedoeld in de Vreemdelingenwet 2000. Zijn verblijf in een opvanglocatie van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) is destijds voortgezet. Betrokkene ontving een wekelijkse financiële toelage van ruim € 43,- op grond van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen (Rva 2005) voor voedsel, kleding en andere persoonlijke uitgaven. Daarnaast voorziet de Rva 2005 in de dekking van de kosten van medische verstrekkingen overeenkomstig een daartoe te treffen ziektekostenregeling. Op 8 januari 2013 heeft betrokkene de opvanglocatie verlaten.
1.2.1.
Bij brief van 29 november 2011 heeft het Zorginstituut betrokkene aangemaand om binnen drie maanden een zorgverzekering in de zin van de Zorgverzekeringswet (Zvw) af te sluiten. Het Zorginstituut heeft in die brief verwoord dat het aan betrokkene een boete zou opleggen van ongeveer € 350,- als hij zich niet tijdig zou verzekeren.
1.2.2.
Bij besluit van 15 maart 2012 heeft het Zorginstituut betrokkene een boete van € 356,49 opgelegd, omdat hij niet binnen de termijn van drie maanden na 29 november 2011 (dus uiterlijk 29 februari 2012) een zorgverzekering als bedoeld in de Zvw had afgesloten.
1.2.3.
In bezwaar heeft betrokkene zich onder verwijzing naar een verklaring van Menzis COA Administratie van 17 april 2012 op het standpunt gesteld dat hij sinds 11 maart 2010 verzekerd is op basis van de Regeling Zorg Asielzoekers (RZA). In het kader van de behandeling van dit bezwaar heeft de Sociale Verzekeringsbank bij besluit van 29 juni 2012 vastgesteld dat betrokkene vanaf 16 september 2010 verzekerd is voor de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ).
1.2.4.
Bij besluit van 8 augustus 2012 (bestreden besluit 1) heeft het Zorginstituut het bezwaar tegen het besluit van 15 maart 2012 ongegrond verklaard. Daarbij heeft het Zorginstituut erop gewezen dat betrokkene als ingezetene van Nederland verzekerd is op grond van de AWBZ en verplicht is een zorgverzekering af te sluiten. De ziektekostenregeling van de RZA is geen zorgverzekering in de zin van de Zvw.
1.3.1.
Bij besluit van 1 oktober 2012 heeft het Zorginstituut betrokkene nogmaals een boete van € 356,49 opgelegd en hem daarbij de last opgelegd alsnog binnen drie maanden een zorgverzekering als bedoeld in de Zvw af te sluiten.
1.3.2.
In bezwaar heeft betrokkene zich op het standpunt gesteld dat voor mensen als hij een uitzondering gemaakt moet worden betreffende de verzekeringsplicht.
1.3.3.
Bij besluit van 21 januari 2013 (bestreden besluit 2) heeft het Zorginstituut het bezwaar tegen het besluit van 1 oktober 2012 ongegrond verklaard met de motivering als weergegeven onder 1.2.4.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak van 13 juni 2013 (12/1120) heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en bepaald dat het Zorginstituut een nieuw besluit dient te nemen en het boetebesluit geschorst.
2.2.
Bij de aangevallen uitspraak van 1 augustus 2013 (13/1052) heeft de rechtbank verwezen naar de overwegingen als in de uitspraak van 13 juni 2013 en wat betreft de op deze procedure betrekking hebbende besluiten dezelfde beslissingen genomen.
3.1.
Het Zorginstituut heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraken gekeerd. Het Zorginstituut heeft gesteld dat verblijf in een opvanglocatie van het COA niet afdoet aan het verzekerd zijn op grond van de AWBZ en daarmee aan de verzekeringsplicht op grond van de Zvw en dat de RZA geen ziektekostenverzekering is als bedoeld in de Zvw. Daarnaast heeft het Zorginstituut gesteld dat het als uitvoeringsinstantie niet bevoegd is een uitzondering te maken op het bepaalde in de artikelen 9a en volgende van de Zvw.
3.2.
Ter zitting heeft het Zorginstituut verwezen naar het antwoord van de Staatsecretaris van Veiligheid en Justitie, mede namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, op vragen van een lid van de Tweede Kamer van 18 april 2014. Uit dit antwoord blijkt dat voor gevallen als de onderhavige de praktische benadering geldt dat het COA de boete voldoet. Daarnaast onderzoekt het COA op dit moment of vergunninghouders in aanmerking kunnen komen voor de collectieve verzekering voor bijstandsgerechtigden met vergoeding van de premie (Aanhangsel Handelingen II 2013/14, nr. 2039).
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Artikel 2 van de Zvw (tekst 2012) bepaalde dat degene die ingevolge de AWBZ en de daarop gebaseerde regelgeving van rechtswege verzekerd is, verplicht is zich krachtens een zorgverzekering te verzekeren of te laten verzekeren tegen het in artikel 10 bedoelde risico.
4.1.2.
Artikel 5 van de AWBZ (tekst 2012) bepaalde dat overeenkomstig de bepalingen van deze wet verzekerd is degene die ingezetene is dan wel valt onder een categorie van personen die in het bijzonder als verzekerde is aangewezen in het bepaalde bij of krachtens die wet.
4.1.3.
Artikel 9a van de Zvw luidt als volgt:
“1. Het Zorginstituut gaat op basis van vergelijking van bij ministeriële regeling aan te wijzen bestanden na welke verzekeringsplichtigen in weerwil van hun verzekeringsplicht niet krachtens een zorgverzekering verzekerd zijn.
2. Het Zorginstituut zendt een verzekeringsplichtige als bedoeld in het eerste lid een schriftelijke aanmaning om zich binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de datum van verzending van de aanmaning, alsnog op grond van zo'n verzekering te verzekeren of te laten verzekeren.
3. De aanmaning bevat een overzicht van de gevolgen indien betrokkene niet binnen de in het tweede lid genoemde termijn verzekerd zal zijn.”
4.1.4.
Artikel 9b van de Zvw luidt voor zover thans van belang als volgt:
“1. Indien een verzekeringsplichtige aan wie een aanmaning als bedoeld in artikel 9a is verzonden, niet binnen drie maanden na verzending daarvan verzekerd is, legt het Zorginstituut hem dan wel, indien de verzekeringsplichtige minderjarig is, degene die het gezag over hem uitoefent, een bestuurlijke boete op.
2. De hoogte van de boete is gelijk aan driemaal de tot een maandbedrag herleide standaardpremie, bedoeld in de Wet op de zorgtoeslag.
3. Artikel 5:53, tweede en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht geldt niet voor de oplegging van de boete, bedoeld in het eerste lid. (…)”
4.1.5.
Artikel 9c van de Zvw luidt:
“1. Indien een verzekeringsplichtige aan wie de boete, bedoeld in artikel 9b is opgelegd, niet binnen de termijn, bedoeld in artikel 9b, vijfde lid, alsnog verzekerd is, legt het Zorginstituut hem dan wel, indien hij minderjarig is, degene die het gezag over hem uitoefent nogmaals een bestuurlijke boete op.
2. Artikel 9b, tweede tot en met vierde lid, zijn van toepassing.
3. De boetebeschikking, bedoeld in het eerste lid, gaat vergezeld van een last, inhoudende dat de verzekeringsplichtige binnen drie maanden na de verzending van de last alsnog krachtens een zorgverzekering verzekerd dient te zijn, bij gebreke waarvan het Zorginstituut artikel 9d zal toepassen.”
4.1.6.
Artikel 24, eerste lid, van de Zvw luidt:
“De rechten en plichten uit de zorgverzekering zijn van rechtswege opgeschort gedurende de periode waarover Onze Minister van Justitie in het kader van de uitvoering van een rechterlijke uitspraak verantwoordelijk is voor de verstrekking van geneeskundige zorg aan een verzekerde.”
4.2.
De artikelen 9a en volgende van de Zvw regelen het handhaven van de in die wet opgelegde verzekeringsplicht en het sanctioneren van het niet nakomen ervan. Zij zijn in werking getreden op 15 maart 2011 door het van kracht worden van de Wet opsporing en verzekering onverzekerden zorgverzekering (Stb. 2011, 111). De regeling houdt in dat een boete moet worden opgelegd indien een verzekeringsplichtige geen zorgverzekering heeft afgesloten. In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2009/10, 32 150, nr. 3, blz. 5, 6 en 7) staat daarover het volgende te lezen:
“(…) De regering is van mening dat het ongewenst is dat er een situatie bestaat waarbij een aanzienlijk deel van de verzekeringsplichtigen zich kan onttrekken aan de verzekeringsplicht.
In de eerste plaats gaat het natuurlijk om de onverzekerden zelf. Ook de onverzekerde die denkt dat hij geen verzekering nodig heeft, kan geconfronteerd worden met een ernstige ziekte of een ongeval. En meestal zal ook deze onverzekerde niet in staat zijn de kosten van die zorg zelf te betalen. Het is juist de door de sociale zekerheid geboden bescherming die bewerkstelligt dat de negatieve, financiële gevolgen van dergelijke gebeurtenissen, beperkt blijven.
Ten tweede speelt hierbij niet alleen het persoonlijk belang van de onverzekerden, maar ook het belang van het sociale verzekeringssysteem. Gezien vanuit het verzekeringsstelsel is het ongewenst dat er inbreuk wordt gemaakt op de daaraan ten grondslag liggende solidariteit. Daarin is meedoen, ook wanneer je het niet nodig hebt, de leidende gedachte.
Onverzekerden betalen alleen de procentuele, inkomensafhankelijke bijdrage en dragen dus niet bij aan de solidariteit. Met een aantal van 153 000 onverzekerden is een bedrag gemoeid van circa € 140 miljoen per jaar aan gederfde premiesolidariteit. Dit bedrag betreft de nominale premie van circa 136 000 onverzekerden van 18 jaar of ouder. (…) Daar komt nog bij dat voor onverzekerden nauwelijks zorgkosten worden uitgespaard. Zodra zij namelijk zorg nodig hebben, sluiten zij alsnog een zorgverzekering waarvoor zij als verzekeringsplichtigen moeten worden geaccepteerd. Deze groep onttrekt zich aan de kern van de sociale zorgverzekering; geruime tijd premie betalen, zonder dat daar per definitie geconsumeerde zorg tegenover staat.
Ten slotte geldt dat onverzekerd zijn mogelijk gevolgen heeft voor de volksgezondheid omdat onverzekerden daardoor zorg zouden kunnen mijden. (…)
Deze wijze van actief beboeten vormt, meer dan die van het bestaande boeteregiem, een prikkel voor de onverzekerde om alsnog zijn verantwoordelijkheid te nemen en over te gaan tot het sluiten van een zorgverzekering. De regering acht deze prikkel effectief, ondanks het feit dat een tamelijk groot gedeelte (40%) van de onverzekerden aangeeft niet verzekerd te zijn vanwege hun financiële situatie, zoals Stichting de Ombudsman heeft gerapporteerd. De regelgeving in Nederland is namelijk zodanig, dat in beginsel iedereen in staat zou moeten zijn de nominale premie voor zijn zorgverzekering te betalen. Het sociaal minimum is daarop afgestemd. Aangezien de hoogte van de boete vergelijkbaar is met de hoogte van de standaardpremie, zal het voor betrokkene onmiddellijk duidelijk zijn dat het verstandiger is om voor hetzelfde bedrag een verzekering te sluiten. Het dreigen met een boete zal daarom naar verwachting in belangrijke mate preventief werken. De regering acht deze boetefase tussen de aanmaning en de ambtshalve verzekering van belang om een uiterste poging te doen betrokkenen binnen de private sfeer van de Zvw te halen, door ze er zelf toe te brengen een zorgverzekering te sluiten. (…)”
4.3.
De Rva 2005 voorziet in een regeling waarbij personen in een opvanglocatie onder verantwoordelijkheid van het COA, een wekelijkse toelage ontvangen van ongeveer € 43,- voor voedsel, kleding en andere persoonlijke uitgaven. De RZA voorziet onder deze verantwoordelijkheid verder in een aanspraak op medische zorg en verstrekkingen. De Rva 2005 voorziet niet in een toelage voor het kunnen betalen van de premie voor een ziektekostenverzekering als bedoeld in de Zvw.
4.4.
Uit artikel 24 van de Zvw vloeit voort dat de rechten en plichten uit de zorgverzekering van rechtswege worden opgeschort gedurende de periode waarin de Minister van Veiligheid en Justitie in het kader van de tenuitvoerlegging van een rechterlijke uitspraak verantwoordelijk is voor de verstrekking van geneeskundige zorg.
4.5.
Noch de Zvw, noch de Wet opsporing en verzekering onverzekerden zorgverzekering voorziet in de situatie dat een vreemdeling aan wie een verblijfsvergunning als bedoeld in de Vreemdelingenwet 2000 is verleend, verblijf blijft houden en voorzieningen blijft ontvangen op grond van de Rva 2005 en de RZA. Anders dan voor gedetineerden in artikel 24 van de Zvw is voor deze categorie van vreemdelingen geen vergelijkbare uitzondering voorzien in de Zvw of de Wet opsporing en verzekering onverzekerden zorgverzekering. Uit de onder 4.2 weergegeven wetsgeschiedenis blijkt niet dat de wetgever met deze wetten het oog heeft gehad op deze categorie vreemdelingen nu de aangehaalde beweegredenen daarvoor niet opgaan. Dit blijkt eens te meer nu de Staatssecretaris heeft verklaard als in 3.2 weergegeven. Onder deze omstandigheden kan niet worden volgehouden dat het opleggen van een boete wegens het niet afsluiten van een zorgverzekering als bedoeld in de Zvw in overeenstemming is met een redelijke uitleg van de artikelen 9a, 9b en 9c van de Zvw.
4.6.
Gelet op het voorgaande zal de Raad de aangevallen uitspraken bevestigen behoudens voor zover deze betrekking hebben op de schorsing van de beslissingen met betrekking tot de boetebesluiten van 15 maart 2012 en 1 oktober 2012. De Raad zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door de besluiten van 15 maart 2012 en 1 oktober 2012 te herroepen.
5. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep is geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraken voor zover deze betrekking hebben op de schorsing van de boetebesluiten van 15 maart 2012 en 1 oktober 2012;
- herroept de besluiten van 15 maart 2012 en 1 oktober 2012;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
- bepaalt dat van het Zorginstituut een griffierecht van € 956,- wordt geheven en
- bevestigt de aangevallen uitspraken voor het overige.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en J.P.A. Boersma en L.M. Tobé als leden, in tegenwoordigheid van M.S.E.S. Umans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2016.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) M.S.E.S. Umans