ECLI:NL:CRVB:2016:4454

Uitspraak

15/1303 WIA

Datum uitspraak: 23 november 2016

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van

12 januari 2015, 14/1419 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade

Partijen:

[appellante] te [woonplaats 1] (appellante)

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)

[werknemer] te [woonplaats 2] (werknemer)

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. E.A.C. van de Wiel, advocaat, hoger beroep ingesteld en verzocht het Uwv te veroordelen tot vergoeding van schade.

Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.

Werknemer heeft een zienswijze ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2016. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van de Wiel en door E.E.G. Neuman, K.E. Woldering en drs. A.M. van den Bosch. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door

mr. A.I. Damsma. Werknemer is verschenen, bijgestaan door drs. A.T.M. Blom.

OVERWEGINGEN

1.1.

Werknemer heeft vanaf 1991 gewerkt bij ambulancebedrijven in de regio [regio] , vanaf 2010 in dienst van appellante met een voltijds dienstverband. Tot 2007 heeft werknemer alleen gewerkt als ambulanceverpleegkundige en vanaf 2007 in de combinatiefunctie ambulanceverpleegkundige en centralist op de meldkamer. Deze combinatiefunctie heeft werknemer uitgeoefend tot 1 september 2011. Vanaf die datum werkte hij volledig als centralist op de meldkamer in [gemeente] . Vanuit deze functie is werknemer op
23 november 2011 uitgevallen als gevolg van psychische klachten. In verband daarmee is hij op verzoek van zijn huisarts onderzocht door een psycholoog en een psychiater van GGZ Buitenpost, die daarvan verslag hebben gedaan in een rapport van 25 januari 2012, waarin is vermeld dat de persoonlijkheidskenmerken van werknemer een rol kunnen hebben gespeeld bij het ontstaan van zijn klachten. De bedrijfsarts van appellante heeft van werknemer een afschrift van dit rapport ontvangen.

1.2.

In maart 2012 is geprobeerd werknemer te re-integreren in zijn functie op de meldkamer in [gemeente] . Dit bleek echter gelet op de klachten van werknemer geen begaanbare weg, waarna in mei 2012 in overleg tussen werknemer, appellante en de bedrijfsarts is besloten om de re-integratie te richten op de functie van ambulanceverpleegkundige. Dit is vastgelegd in een Plan van Aanpak van 1 juli 2012. In de periode daarna hebben appellante, werknemer en de bedrijfsarts met elkaar in de praktijk bezien op welke wijze werknemer het beste kan functioneren in de genoemde functie. Ten tijde van de (verlate) eerstejaarsevaluatie op
15 mei 2013 had werknemer voor 70% hervat, via een rooster met afwisselend een
24-uursdienst en enkele dagen geen dienst. Dit heeft geresulteerd in een op 27 juni 2013 gemaakte afspraak dat werknemer voor 70% daadwerkelijk in de functie van ambulanceverpleegkundige zal worden ingezet. Appellante, werknemer en de bedrijfsarts waren tevreden met deze inzet en de wijze waarop werknemer de functie vervulde. Om meer zekerheid te krijgen over de vraag of deze re-integratiekoers de juiste was, heeft appellante op 8 juli 2013 een deskundigenoordeel gevraagd en daarbij een Functionele Mogelijkhedenlijst gevoegd en een actueel oordeel over de re-integratie, beide opgesteld door de bedrijfsarts. Omdat werknemer spoedig een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) zou aanvragen en dan een beoordeling van de re-integratie inspanningen zou plaatsvinden, heeft appellante op advies van het Uwv de aanvraag van een deskundigenoordeel weer ingetrokken.

1.3.

Werknemer heeft op 9 augustus 2013 een uitkering ingevolge de Wet WIA aangevraagd. Kort daarvoor, op maandag 5 augustus 2013, heeft zich een incident voorgedaan, waardoor werknemer is uitgevallen voor zijn werk. Dit incident, door appellante in haar bezwaarschrift gekwalificeerd als een emotionele en onacceptabele uitbarsting van werknemer die buiten het kader valt wat van een werknemer verwacht mag worden, is voor appellante aanleiding geweest om werknemer op non-actief te stellen en te laten onderzoeken door een psycholoog, verbonden aan het Medisch Expertise & Advies Centrum B.V. (MEAC). Naar aanleiding van de conclusies van de psycholoog van MEAC in een rapport van 18 september 2013 en het daarna uitgebrachte advies op 24 oktober 2013 door een onafhankelijk arbeidsdeskundige, heeft appellante geconcludeerd dat de functie van ambulanceverpleegkundige helaas toch niet geschikt is voor werknemer.

1.4.

Een arbeidsdeskundige van het Uwv heeft het bij de WIA-aanvraag gevoegde verslag van de re-integratie-inspanningen beoordeeld, gesproken met werknemer en een medewerker van appellante, overleg gevoerd met een verzekeringsarts en van zijn bevindingen verslag gedaan in een rapport van 24 september 2013. De arbeidsdeskundige heeft vastgesteld dat werknemer niet werkt, maar wel mogelijkheden heeft en dat daarom het re-integratieresultaat onvoldoende is. De inspanningen van appellante om werknemer te re-integreren zijn volgens de arbeidsdeskundige onvoldoende geweest omdat alleen gekoerst is op hervatting in het eigen werk, geen alternatief is overwogen in het zogenoemde eerste spoor en het tweede spoor niet is ingezet. Blijkens het rapport van de arbeidsdeskundige heeft de verzekeringsarts geconcludeerd dat het na de uitval van werknemer op 5 augustus 2013 opgestelde
MEAC-rapport een bevestiging is van het rapport van 25 januari 2012 van GGZ Buitenpost. Gelet ook op de omschrijving van de functie ambulanceverpleegkundige hebben de arbeidsdeskundige en de verzekeringsarts geconcludeerd dat die functie niet de meest voor de hand liggende keuze was om op te koersen bij de re-integratie. Appellante had daarom geen deugdelijke grond om zich bij de re-integratie te beperken tot het werk van ambulanceverpleegkundige.

1.5.

Bij besluit van 26 september 2013 heeft het Uwv het tijdvak waarin appellante als werkgeefster het loon van werknemer tijdens ziekte moet doorbetalen, met 52 weken verlengd tot 18 november 2014, omdat appellante volgens het Uwv niet aan haar
re-integratieverplichtingen heeft voldaan. Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit en daarbij onder meer aangevoerd dat er gelet op alle omstandigheden geen reden was om te veronderstellen dat werknemer de werkzaamheden als ambulanceverpleegkundige, die hij gedurende 27 jaar met succes had verricht, niet opnieuw zou kunnen uitvoeren. Met de feiten en omstandigheden die zich vanaf 5 augustus 2013 hebben voorgedaan heeft appellante bij de keuzes rond de re-integratie van werknemer daaraan voorafgaand geen rekening gehouden en geen rekening hoeven houden.

1.6.

Bij besluit van 27 februari 2014 (bestreden besluit) heeft het Uwv de bezwaren van appellante tegen het besluit van 26 september 2013 ongegrond verklaard, onder verwijzing naar een rapport van de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep. In dit rapport van

13 februari 2014 heeft de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep geconcludeerd dat er geen aanleiding is anders te oordelen dan de arbeidsdeskundige heeft gedaan. De functie van ambulanceverpleegkundige was niet passend, gelet op het rapport van GGZ Buitenpost, zodat de latere mislukte re-integratie in die functie ook voor appellante te verwachten was. Op het zogenoemde opschudmoment tijdens de eerstejaars evaluatie, die enkele maanden te laat heeft plaatsgehad, was al duidelijk dat werknemer na een 24-uursdienst drie tot vier recuperatiedagen nodig had. Dat had een signaal voor appellante moeten zijn en de vraag moeten oproepen of re-integratie in de functie van ambulanceverpleegkundige wel een haalbare kaart was.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het besluit van 27 februari 2014 ongegrond verklaard. Het Uwv heeft volgens de rechtbank voldoende onderbouwd dat appellante te lang een verkeerd re-integratiespoor heeft gevolgd. Appellante had op basis van het rapport van GGZ Buitenpost van 25 januari 2012 in redelijkheid kunnen weten dat werknemer niet in voldoende mate voldeed aan een aantal noodzakelijke

functie-eisen.

3.1.

Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat de zogenoemde loonsanctie ten onrechte is opgelegd en herhaald dat de uitval van werknemer op 5 augustus 2013 en de daaruit getrokken conclusie dat de functie van ambulanceverpleegkundige voor hem niet geschikt was, onverwacht en onvoorspelbaar was. Het rapport van GGZ Buitenpost vormde geen reden om ongeschiktheid van werknemer voor de functie aan te nemen, wel om die functie wat betreft roostering aan te passen. De re-integratie in die functie verliep met ups en downs maar gaandeweg ging het beter, tot het incident.

3.2.

Het Uwv heeft gevraagd de aangevallen uitspraak te bevestigen.

4. De Raad oordeelt als volgt.

4.1.1.

Op grond van artikel 7:658a, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) bevordert de werkgever ten aanzien van de werknemer die in verband met ongeschiktheid ten gevolge van ziekte verhinderd is de bedongen arbeid te verrichten, de inschakeling in de arbeid in zijn bedrijf. Indien vaststaat dat de eigen arbeid niet meer kan worden verricht en in het bedrijf van de werkgever geen andere passende arbeid voorhanden is, bevordert de werkgever, gedurende het tijdvak waarin de werknemer jegens hem recht op loon heeft op grond van artikel 7:629 van het BW de inschakeling van de werknemer in voor hem passende arbeid in het bedrijf van een andere werkgever.

4.1.2.

Op grond van artikel 65 van de Wet WIA gaat de aanvraag voor een WIA-uitkering als bedoeld in artikel 64 van die wet vergezeld van een re-integratieverslag als bedoeld in artikel 25, derde lid, van de Wet WIA en beoordeelt het Uwv of de werkgever en de verzekerde in redelijkheid hebben kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen, die zijn verricht.

4.1.3.

Indien bij de behandeling van de aanvraag, bedoeld in artikel 64 van de Wet WIA en de beoordeling, bedoeld in artikel 65 van de Wet WIA blijkt dat de werkgever zonder deugdelijke grond onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, verlengt het Uwv op grond van artikel 25, negende lid, van de Wet WIA het tijdvak gedurende welke de verzekerde jegens die werkgever recht heeft op loon op grond van artikel 7:629 van het BW, opdat de werkgever zijn tekortkoming ten aanzien van de bedoelde re-integratie-inspanningen kan herstellen. De verlenging is ten hoogste 52 weken.

4.1.4.

In de Beleidsregels beoordelingskader poortwachter (Besluit van 3 december 2002, Stcrt. 2002, 236, gewijzigd bij Besluit van 17 oktober 2006, Stcrt. 2006, 224) (Beleidsregels) heeft het Uwv een inhoudelijk kader neergelegd voor de beoordeling van de vraag of werkgever en werknemer in redelijkheid konden komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht. Blijkens de Beleidsregels staat bij de beoordeling het bereikte resultaat voorop. Als een bevredigend resultaat is bereikt, is volgens het beoordelingskader voldaan aan de wettelijke eis dat werkgever en werknemer in redelijkheid konden komen tot de

re-integratie-inspanningen die zijn verricht. Van een bevredigend resultaat is sprake als gekomen is tot een (gedeeltelijke) werkhervatting, die aansluit bij de resterende functionele mogelijkheden van de werknemer. Indien het Uwv het resultaat niet bevredigend acht, zal volgens de Beleidsregels bij de beoordeling worden ingezoomd op wat door werkgever en werknemer daadwerkelijk ondernomen is. Bij de beoordeling van de inspanningen let het Uwv op onder meer de opgestelde probleemanalyse en het opgestelde plan van aanpak. Volgens het beoordelingskader ligt het voor de hand dat werkgever en werknemer zich in eerste instantie inspannen om de werknemer zijn eigen functie weer te laten oppakken. Mocht dat niet mogelijk zijn, dan wordt gekeken naar ander passend werk binnen het bedrijf. Hervattingsmogelijkheden bij een andere werkgever komen aan de orde als hervatting in eigen of passend werk binnen het bedrijf niet meer mogelijk is. Met name tijdens de zogenoemde eerstejaarsevaluatie moeten volgens het beoordelingskader wat betreft de

re-integratie eventueel keuzes worden gemaakt voor re-integratie-inspanningen in het eigen bedrijf of bij een andere werkgever.

4.2.

Het besluit tot oplegging van de in geding zijnde loonsanctie is een door het Uwv ambtshalve genomen besluit met een voor appellante belastend karakter. Op grond van bestendige rechtspraak, bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 11 maart 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:861), dient het Uwv aannemelijk te maken dat de werkgever onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht en daarbij te beoordelen of dit zonder deugdelijke grond is geschied. Het Uwv dient zijn besluit in dit verband deugdelijk te motiveren. Op grond van artikel 25, negende lid, van de Wet WIA dient de door het Uwv bij het besluit tot oplegging van de loonsanctie gegeven motivering zodanig concreet te zijn, dat het de werkgever op basis daarvan voldoende duidelijk kan zijn waaruit zijn tekortkoming ten aanzien van de re-integratie-inspanningen bestaat. Immers, alleen dan zal de werkgever overeenkomstig artikel 25, negende lid, van de Wet WIA in de gelegenheid zijn om die tekortkoming te herstellen.

4.3.

Vaststaat dat werknemer tijdens de beoordeling van de re-integratie-inspanningen van appellante niet werkzaam was en dat er dus geen sprake is van een bevredigend resultaat van de re-integratie. Tussen partijen is in geschil of de verrichte re-integratie-inspanningen in de periode voorafgaande aan de beoordeling als voldoende kunnen worden gekwalificeerd. Anders dan de rechtbank wordt geoordeeld dat de inspanningen van appellante wel voldoende zijn geweest en dat het Uwv ten onrechte een loonsanctie heeft opgelegd. Daartoe wordt het volgende overwogen.

4.4.

In de systematiek van de re-integratie zoals die in de regelgeving vorm heeft gekregen, is uitgangspunt dat een werkgever allereerst verkent of en in hoeverre een werknemer kan worden gere-integreerd in de functie die hij vervulde voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid. Als dat niet mogelijk blijkt, moet worden gekeken naar passend werk bij de werkgever en pas daarna naar werk bij een andere werkgever. In het eerste jaar van de re-integratie ligt het voor de hand dat de inspanningen worden gericht op hervatting bij de eigen werkgever. In dit geval is re-integratie in de eigen functie van centralist op de meldkamer in [gemeente] maar kort in beeld geweest en hebben appellante, werknemer en de bedrijfsarts zich al snel gericht op re-integratie in ander werk bij appellante, in de (eerder tot 2007 uitgeoefende) functie van ambulanceverpleegkundige. De conclusie van de arbeidsdeskundige in het rapport van 24 september 2013 dat alleen is gekoerst op hervatting in het eigen werk was dus niet juist en is door arbeidsdeskundige bezwaar en beroep terecht gecorrigeerd in het rapport van 13 februari 2014.

4.5.

Partijen verschillen van mening over de vraag of te lang is gekoerst op re-integratie in de functie van ambulanceverpleegkundige. Zoals blijkt uit de gedingstukken heeft appellante na de uitval van werknemer in november 2011, mede op basis van het rapport van GGZ Buitenpost, eerst in overleg met werknemer ervoor gekozen om re-integratie in zijn functie op de meldkamer te beproeven vanaf 11 maart 2012. Na een week is door betrokkenen in onderling overleg vastgesteld dat het niet gaat lukken door de prikkels die werknemer ervaart op de meldkamer en het verschil in opvatting over hoe het werk moet worden uitgevoerd. In overleg hebben betrokkenen eind mei 2012 ervoor gekozen om re-integratie te beproeven in de functie van ambulanceverpleegkundige. Vervolgens is appellante in de functie gestart, zijn zijn werkuren geleidelijk uitgebreid en is bezien welke werktijden het beste bij hem passen, gelet op zijn mogelijkheden en beperkingen. Uit de diverse verslagen blijkt dat werknemer en appellante tevreden waren over de vorderingen. Dit heeft erin geresulteerd dat in juli 2013 een goede balans was bereikt, waarbij werknemer een 24-uursdienst afwisselde met een aantal dagen niet-werken en op die manier een loonwaarde had bereikt van 70%. Werknemer en appellante hebben vervolgens besproken dat beiden tevreden waren met de situatie die als werkbaar en toekomstbestendig werd beschouwd, dat dat betekende dat de re-integratie geslaagd was, dat werknemer dan geen recht zou hebben op een WIA-uitkering omdat zijn mate van arbeidsongeschiktheid minder dan 35% zou bedragen en dat zou worden ingezet op ontslag voor de resterende 30%. Op het moment dat de eerstejaarsevaluatie in november 2012 had moeten plaatsvinden en ten tijde van de feitelijk verrichte evaluatie in mei 2013 verliep de

re-integratie in de functie van ambulanceverpleegkundige naar de mening van werknemer, appellante en de bedrijfsarts voorspoedig en was er voor de betrokkenen terecht geen reden om dit spoor te verlaten en bijvoorbeeld in te zetten op het tweede spoor. Werknemer was werkzaam in werk waar hij van houdt en was daar ook volgens appellante goed in.

4.6.

Het Uwv wordt evenmin gevolgd in de opvatting dat appellante op grond van het rapport van GGZ Buitenpost het arbeidsverleden van werknemer en de wijze waarop de re-integratie in de functie van ambulanceverpleegkundige is verlopen, had moeten beseffen dat die
re-integratie niet zou slagen en dat eerder had moeten worden gekozen voor ander werk bij appellante en/of het zogenoemde tweede spoor. De arbeidsdeskundige die na de uitval van werknemer in augustus 2013 appellante heeft geadviseerd, heeft achteraf ook geconstateerd dat in de genoemde functie de belastbaarheid van werknemer op een aantal punten wordt overschreden, maar dat werknemer wel in die functie duurzaam, met een aangepast rooster en inzetbaar op “rustige” posten heeft gefunctioneerd tegen een loonwaarde van 70% en dat appellante aldus heeft ingezet op passend werk. Appellante en haar bedrijfsarts hebben, gelet op de persoonlijkheid van werknemer en zijn daaruit voortvloeiende beperkingen, zorgvuldig geprobeerd de functie van ambulanceverpleegkundige voor werknemer zodanig vorm te geven, dat de kans groot was dat hij die met succes duurzaam zou kunnen vervullen. Tot begin augustus 2013 leek dat ook te gaan lukken, maar tot teleurstelling van alle betrokkenen heeft appellante daarna moeten concluderen dat het risico van werknemer in die functie toch te groot was.

4.7.

Het Uwv heeft in het incident, dat zich begin augustus 2013 heeft voorgedaan vlak voordat de WIA-aanvraag werd ingediend, ten onrechte een bevestiging gezien van zijn standpunt dat appellante geen juiste koers heeft gevaren bij de re-integratie omdat werknemer niet geschikt bleek te zijn voor de functie van ambulanceverpleegkundige. Niet uitgesloten kan worden geacht dat zich situaties kunnen voordoen waarin feiten en omstandigheden die, zoals in dit geval, opkomen nadat re-integratieverslag is opgemaakt een rol kunnen spelen bij de beoordeling van de re-integratie-inspanningen, bijvoorbeeld wanneer in die feiten en omstandigheden een bevestiging wordt gevonden van het al dan niet voldoende zijn van de verrichte re-integratie-inspanningen. Zoals in 4.5 en 4.6 is overwogen heeft appellante door de wijze waarop daaraan is vorm gegeven kunnen en mogen volharden in de re-integratie van werknemer in de functie van ambulanceverpleegkundige. Als het incident zich niet had voorgedaan zou die naar verwachting van alle betrokkenen ook succesvol zijn geweest. Weliswaar kon nooit volledig worden uitgesloten, gelet op de beperkingen van werknemer, dat de re-integratie uiteindelijk toch niet succesvol zou zijn, maar gelet op alle omstandigheden mocht dat risico, gelet op de van appellante te verwachten

re-integratie-inspanningen, worden genomen. Dat het toch niet is gelukt, betekent daarom niet dat de verrichte re-integratie-inspanningen als onvoldoende moeten worden gekwalificeerd.

5. Wat in 4.2 tot en met 4.7 is overwogen leidt tot de conclusie dat het besluit tot opleggen van de loonsanctie niet wordt gedragen door een deugdelijke motivering. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak en het bestreden besluit moeten worden vernietigd. De Raad ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 26 september 2013, waarbij de loondoorbetalingsverplichting van werkgever is verlengd, herroepen.

6.1.

Appellante heeft verzocht om het Uwv te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij heeft geleden als gevolg van de aan haar opgelegde loonsanctie. Gegeven het oordeel over de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit kan de Raad met toepassing van artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op dit verzoek beslissen. Voor verwijzing van het verzoek naar de rechtbank is geen reden.

6.2.

Nu vaststaat dat de loonsanctie ten onrechte is opgelegd, zal ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de schadevergoeding het onderzoek worden heropend. Appellante zal in de gelegenheid worden gesteld om de gestelde schade nader te specificeren en te onderbouwen. Vervolgens zal aan het Uwv een termijn worden gegeven om op het gedane verzoek om schadevergoeding te reageren.

7. Er is aanleiding het Uwv te veroordelen in de kosten van de aan appellante verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 992,- in bezwaar, € 992,- in beroep en op

€ 992,- in hoger beroep. De totale kostenveroordeling is € 2.976,-.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 27 februari 2014;
herroept het besluit van 26 september 2013 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 27 februari 2014;
veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.976,-;
bepaalt dat het Uwv het door appellante betaalde griffierecht in beroep en in hoger beroep van totaal € 825,- vergoedt;
bepaalt dat het onderzoek wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de door appellante gevraagde schadevergoeding.

Deze uitspraak is gedaan door M. Greebe als voorzitter en J.S. van der Kolk en

A.T. de Kwaasteniet als leden, in tegenwoordigheid van I.G.A.H. Toma als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 november 2016.

(getekend) M. Greebe

(getekend) I.G.A.H. Toma