Uitspraak
15/6568 AW
Datum uitspraak: 22 september 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
17 augustus 2015, 15/1458 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de erven van [Betrokkene] (appellanten)
de Minister van Defensie (minister)
PROCESVERLOOP
Appellanten hebben hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 juli 2016. Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door [Naam A] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. den Hollander.
OVERWEGINGEN
1.1.
Wijlen [Betrokkene] (betrokkene), geboren [in] 1936 en overleden op 9 januari 2015, was van november 1954 tot oktober 1967 werkzaam als [naam functie] bij de Koninklijke Luchtmacht. Zijn dagelijkse werkzaamheden bestonden uit het voorbereiden en uitvoeren van oefenvluchten, met name met het toestel [naam toestel] . Later in zijn carrière heeft betrokkene ook testvluchten, zijnde vluchten na het uitvoeren van een onderhoudsbeurt aan het toestel, uitgevoerd. In april 2012 is bij hem de diagnose maligne mesothelioom (mesothelioom) gesteld
.
.
1.2.
In juli 2012 heeft betrokkene het Instituut Asbestslachtoffers (IAS) gevraagd om te bemiddelen tussen hem en zijn voormalige werkgever.
1.3.
Bij brief van 30 juli 2012 heeft betrokkene de minister aansprakelijk gesteld voor de door hem als gevolg van de ziekte geleden en te lijden materiële en immateriële schade. Daarbij heeft betrokkene gesteld dat hij tijdens zijn werkzaamheden regelmatig heeft blootgestaan aan asbest. Bij besluit van 28 oktober 2013 heeft de minister het verzoek tot erkenning van aansprakelijkheid en vergoeding van schade afgewezen.
1.4.
Door het IAS is aan dr.ir. R. Houba van het Nederlands Kenniscentrum Arbeid en Longaandoeningen (Nkal) de vraag voorgelegd of bij betrokkene gesproken kan worden van een aanzienlijke en langdurige blootstelling aan asbest. Houba heeft op 29 november 2013 een rapport uitgebracht en daarin als volgt geconcludeerd: “zoals gezegd kan er niet worden uitgesloten dat er via de motor asbestvezels in de cockpit zijn gekomen. De kans dat er tijdens alle vluchten relevante hoeveelheden asbest via de motor in de cockpit belanden acht ik echter klein. Op basis van expert judgement schat ik de hoogte van de blootstelling als laag in (maar niet nul).” Houba heeft voorts bericht dat “indien blootstelling inderdaad relevant is geweest dit omgerekend heeft plaats gevonden gedurende bijna 2 jaar”.
1.5.
De minister heeft medisch adviseur drs. L.G. Koenen, arts, van het EMN verzocht om advies. In zijn rapport van 27 oktober 2014 onderschrijft Koenen de conclusie van Houba. Koenen geeft aan dat in de literatuur en op de asbestkaart van het IAS geen informatie is terug te vinden over blootstelling bij piloten. Dat is op zich al een teken dat de mate van blootstelling als zeer laag kan worden ingeschat. Hooguit is sprake van een zeer minimale blootstelling over een beperkte periode van nog geen twee jaar. Met betrekking tot asbestose kan met zekerheid worden aangegeven dat de mate van blootstelling te gering is om asbestose tot gevolg te hebben. De Gezondheidsraad heeft aangegeven dat er voor asbestose een ondergrens is van vijf vezeljaren. Met betrekking tot het risico op longkanker geeft de Gezondheidsraad aan dat geen duidelijke ondergrens kan worden aangegeven op basis van de huidige inzichten. Men neemt aan dat het risico op longkanker stijgt met 1% per vezeljaar. Dat zou dan betekenen dat op basis van de blootstelling er bij betrokkene een zeer marginaal, te verwaarlozen, verhoogd risico zou zijn op longkanker. Op basis van deze inzichten in de periode tussen 1949 en 1969, waarbij bekend was dat bij een intensieve en langdurige blootstelling aan asbest gezondheidsschade kan optreden, komt het Koenen voor dat het beroep van piloot niet als risicovol werd gezien.
1.6.
Bij besluit van 14 januari 2015 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard en zijn standpunt gehandhaafd dat hij niet aansprakelijk is voor de gezondheidsschade die betrokkene stelt te hebben opgelopen als gevolg van veronderstelde asbestblootstelling tijdens zijn diensttijd bij de Koninklijke Luchtmacht in de periode van 1954 tot en met 1967. Een causaal verband tussen de gezondheidsschade en de uitoefening van de werkzaamheden ontbreekt. Indien een daadwerkelijke blootstelling wel aannemelijk zou moeten worden geacht, is betrokkene als [naam functie] uitsluitend indirect en daarnaast niet langdurig en intensief blootgesteld aan asbeststoffen. De minister heeft zich daarom voorts op het standpunt gesteld dat, aangezien de werkzaamheden van betrokkene geen asbestose en longkanker tot gevolg konden hebben gehad en het specifieke gevaar van mesothelioom destijds niet bekend was, het achterwege laten van het nemen van veiligheids- en/of beschermingsmaatregelen (veiligheidsmaatregelen) niet tot de conclusie kan leiden dat de minister jegens betrokkene de zorgplicht heeft geschonden.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank geoordeeld dat de enige bekende oorzaak van mesothelioom is gelegen in de blootstelling aan asbestvezels. De rechtbank acht een oorzakelijk verband aanwezig tussen de werkzaamheden en de gezondheidsschade die betrokkene heeft geleden. De rechtbank is evenwel van oordeel dat de minister niet aansprakelijk is voor deze schade, nu hij niet is tekortgeschoten in zijn zorgplicht als werkgever. Vanaf 1949 was het gevaar van blootstelling aan asbest kenbaar voor asbestgerelateerde ziekten, te weten asbestose en asbestgerelateerde kanker. Voor mesothelioom was dit kenbaar vanaf 1969. In de rechtspraak is aangenomen dat de veiligheidsmaatregelen die vanaf 1949 dienden te worden getroffen ook golden voor mesothelioom. De minister heeft erkend dat destijds geen veiligheidsmaatregelen zijn getroffen. Indien de blootstelling aan asbest dusdanig is dat zij geen asbestose tot gevolg kon hebben, zal de aansprakelijkheid voor het ontstaan van mesothelioom tussen 1949 en 1969 niet kunnen worden gebaseerd op het achterwege laten van veiligheidsmaartregelen die nodig waren met het oog op de voorkoming van asbestose. Algemeen bekend was dat asbestose wordt veroorzaakt door een langdurige en intensieve blootstelling aan asbeststof. Van een dergelijke blootstelling ten aanzien van betrokkene is op grond van de rapportages van Houba en Koenen niet gebleken. De minister heeft op goede gronden geweigerd aansprakelijkheid te erkennen voor de door betrokkene geleden gezondheidsschade.
3.1.
Appellanten hebben in hoger beroep aangevoerd dat de minister onnodig lang heeft gewacht met het nemen van de beslissing op bezwaar. Het argument van de minister dat zorgvuldig onderzoek tijd kost, is geenszins overtuigend. De rechtbank is ten onrechte voorbijgegaan aan het standpunt van appellanten dat het gelet op de aard van de onderhavige problematiek op de weg van de minister had gelegen, naast dan wel in plaats van een medisch adviseur, een onafhankelijk technisch deskundige in te schakelen. Bij gebrek aan een dergelijk onderzoek door zo’n deskundige zijn de uitspraken van Koenen omtrent de mate van blootstelling aan asbest van jachtvliegers niet verantwoord onderbouwd. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte het jaartal 1969 aangehouden voor wat betreft de kenbaarheid van het gevaar van asbestblootstelling voor de ziekte mesothelioom, aangezien dit verband reeds eerder dan 1969 was aangetoond.
3.2.
De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd en zich op standpunt gesteld dat hij, voor zover sprake zou zijn van een causaal verband tussen de gezondheidsschade en uitgeoefende werkzaamheden, niet aansprakelijk is voor de schade, omdat de door betrokkene gestelde mate en periode van asbestblootstelling te gering zijn om asbestose en longkanker tot gevolg te hebben, zodat de aansprakelijkheid voor het ontstaan van de ziekte niet kan worden gebaseerd op het achterwege laten van veiligheidsmaatregelen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 21 juni 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA8436) heeft de ambtenaar, voor zover zulks niet reeds voortvloeit uit de op hem van toepassing zijnde rechtspositionele voorschriften, recht op vergoeding van de schade die hij lijdt in de uitoefening van zijn werkzaamheden, tenzij het betrokken bestuursorgaan aantoont dat het zijn verplichtingen is nagekomen de werkzaamheden van de ambtenaar op zodanige wijze in te richten, alsmede voor het verrichten van die werkzaamheden zodanige maatregelen te treffen en aanwijzingen te verstrekken als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt, of aantoont dat de schade in belangrijke mate een gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar.
4.2.
Nog daargelaten of de Raad zich kan verenigen met het oordeel van de rechtbank dat een causaal verband bestaat tussen de gezondheidsschade en de werkzaamheden van betrokkene, is de Raad met de rechtbank van oordeel dat de minister zich onder verwijzing naar de stand van de wetenschap en de kenbaarheid van de risico’s van blootstelling aan asbest in het tijdvak 1954-1967 terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij zijn zorgplicht niet heeft geschonden door het achterwege laten van veiligheidsmaatregelen jegens betrokkene in zijn werkzaamheden als [naam functie] . Weliswaar was in het desbetreffende tijdvak bekend dat langdurige en intensieve blootstelling aan asbest(vezels) de ziekte asbestose en longkanker tot gevolg kon hebben, maar was de stand van de wetenschap in het tijdvak 1954-1967 niet zodanig dat voor de minister kenbaar diende te zijn dat blootstelling aan asbest, waarbij blootstelling uitsluitend indirect heeft plaatsgevonden, tevens kon leiden tot de ziekte mesothelioom. Nu niet gebleken is dat bij betrokkene sprake is geweest van een langdurige en intensieve blootstelling, die asbestose en longkanker tot gevolg kan hebben, heeft de minister zijn zorgplicht niet geschonden door veiligheidsmaatregelen achterwege te laten.
4.3.
De minister heeft zijn standpunt dat bij betrokkene in het tijdvak 1954-1967 geen sprake was van langdurige en intensieve blootstelling mogen baseren op de rapporten van Houba en Koenen en de verklaring van de Koninklijke Militaire School Luchtvaart (KMSL). Houba schat de hoogte van de blootstelling van betrokkene in als laag. Koenen schat de hoogte van de blootstelling in als zeer laag. Beide deskundigen komen tot een mogelijke blootstelling van bijna twee vezeljaren en concluderen dat blootstelling in ieder geval uitsluitend indirect heeft plaatsgevonden. De vliegtuigtechnicus van de KMSL heeft, op basis van beschikbare informatie en kennis over de inrichting en werking van straaljagers, te kennen gegeven dat de stelling dat asbestvezels via de motor en de leidingen in de cockpit en daarmee in de inademingslucht terecht kunnen zijn gekomen bijzonder theoretisch van aard is. Naar het oordeel van de Raad verschillen de conclusies van de beide deskundigen en de door de vliegtuigtechnicus gegeven verklaring in de kern niet. De enkele stelling van appellanten dat de blootstelling langdurig en intensief moet zijn geweest vanwege de werkzaamheden van betrokkene als testpiloot en de invloed van Gravity-krachten op de inademingslucht, hebben de minister niet hoeven nopen tot het, naast of in plaats van Koenen, benoemen van een onafhankelijk technisch deskundige. Van belang in dit verband is dat Houba als deskundige met een technische achtergrond op verzoek van het IAS reeds advies heeft uitgebracht. Voorts is relevant dat het door de minister verrichte interne onderzoek, waarbij onder meer navraag is gedaan bij de Duitse luchtmacht, geen onderzoeksrapporten, boeken of andere bronnen heeft opgeleverd die vermelden dat losse asbestdeeltjes via de motorruimte in de cockpit en in het zuurstofmasker van een piloot terecht zijn gekomen. De minister heeft voldaan aan de op hem rustende onderzoeksplicht. Het betoog van appellanten dat de minister nader onderzoek had moeten laten verrichten door een onafhankelijk technisch deskundige, slaagt niet.
4.4.
Dit betekent dat op de minister in het tijdvak 1954-1967 geen verplichting rustte om veiligheidsmaatregelen te nemen, nu betrokkene in dat tijdvak niet langdurig en intensief is blootgesteld aan asbest en gelet daarop in die periode ervan uit mocht worden gegaan dat de blootstelling aan asbest geen risico voor asbestose of longkanker opleverde. Voor de kenbaarheid van het specifieke gevaar van mesothelioom als gevolg van blootstelling aan asbest heeft de minister met inachtneming van het rapport van Koenen, mogen aanknopen bij de dissertatie van J. Stumphius “Asbest in een bedrijfsbevolking” uit 1969.
4.5.
Appellanten hebben daartegen aangevoerd dat reeds voor 1967 een verband tussen asbest en mesothelioom was aangetoond en hebben ter onderbouwing van hun betoog verwezen naar het artikel “Asbestos Exposure and Neoplasia” in 1964 gepubliceerd in The Journal of the American Medical Association en het artikel ‘Relation between Exposure to Asbestos and Mesothelioma’ in 1965 gepubliceerd in The New England Journal of Medicine.
4.6.
De Raad volgt appellanten niet in hun betoog dat, zodra in de medische wetenschap wordt gewezen op een mogelijk verband tussen blootstelling aan een bepaalde stof en het gevaar van het ontstaan van een bepaalde (letale) ziekte, in dit geval mesothelioom, voor een werkgever zonder meer de verplichting ontstaat tot het nemen van veiligheidsmaatregelen gericht op het voorkomen of beschermen tegen die ziekte. Dit hangt af van de omstandigheden van het geval. In het licht van vorenstaande heeft de minister relevant mogen achten dat betrokkene niet werkte met asbesthoudende materialen en het beroep van [naam functie] niet is vermeld op de IAS-lijst van risicovolle groepen en niet op de beroepenlijst van de Gezondheidsraad. Ook anderszins zijn geen gegevens bekend over mogelijke blootstelling aan asbest in de uitoefening van werkzaamheden als [naam functie] . De minister was daarom niet gehouden in het tijdvak 1954-1967 veiligheidsmaatregelen jegens betrokkene te treffen ter voorkoming of bescherming van de ziekte mesothelioom door blootstelling aan asbest.
4.7.
De verwijzing van appellanten naar het arrest van het Gerechtshof Amsterdam van
16 juni 2015 (ECLI:NL:GHAMS:2015:2299) leidt niet tot een ander oordeel nu de Raad zich gegeven de verschillen in stel- en bewijsplicht van partijen in het burgerlijk procesrecht en het bestuursprocesrecht, aan de uitspraak van de burgerlijke rechter niet gebonden acht.
4.8.
Uit het hiervoor onder 4.1 tot en met 4.7 overwogene volgt dat het hoger beroep van appellanten niet slaagt.
4.9.
Dat de minister relatief lang heeft gedaan over zijn beslissing op bezwaar, waarbij hij niet heeft stilgezeten doch met inachtneming van de gezondheidssituatie van betrokkene wellicht voortvarender te werk had kunnen gaan, kan niet leiden tot een ander oordeel. Van overschrijding van de redelijke termijn die aanleiding moet geven tot een vergoeding van immateriële schade is geen sprake nu de procedure in drie instanties, vanaf de indiening tot het bezwaarschrift van 3 december 2013 tot de uitspraak van de Raad niet meer dan twee jaar en tien maanden heeft geduurd en daarmee de termijn van vier jaar niet is overschreden (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009).
4.10.
De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de Raad geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door H.C.P. Venema als voorzitter en M.T. Boerlage en
M.C.D. Embregts als leden, in tegenwoordigheid van A. Stuut als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 september 2016.
(getekend) H.C.P. Venema
(getekend) A. Stuut