Uitspraak
14/5680 WWB, 16/645 WWB, 16/4116 WWB
Datum uitspraak: 13 september 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van
28 augustus 2014, 14/1207 (aangevallen uitspraak 1) en 14 december 2015, 15/3098 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. H. Beekelaar, advocaat, hoger beroepen ingesteld en nadere stukken overgelegd.
Het college heeft een verweerschrift ingediend met betrekking tot het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1.
Het college heeft een nader besluit toegezonden.
Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft gevoegd plaatsgevonden op 21 juni 2016. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Beekelaar. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. H. van Golberdinge.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving vanaf 22 juli 2006 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder op het [uitkeringsadres] te [woonplaats] (uitkeringsadres). Zij stond op dat adres ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA, thans: Basisregistratie personen). Appellante had vanaf 2008 een relatie met [M.] (M), die in de GBA stond ingeschreven op het adres [adres 2] te [woonplaats].
1.2.
Naar aanleiding van een anonieme schriftelijke melding op 25 maart 2013 dat appellante al een aantal jaren samenwoonde heeft de afdeling Handhaving van de Dienst Werk en Inkomen van de gemeente Amsterdam (DWI) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader is onder meer dossieronderzoek verricht en zijn diverse openbare registers geraadpleegd. Appellante heeft op 26 augustus 2013 tegenover een handhavingsspecialist van de DWI een verklaring afgelegd. Aansluitend heeft deze, tezamen met een collega, een huisbezoek afgelegd aan het uitkeringsadres, waarbij appellante een verklaring heeft afgelegd over de aangetroffen situatie. Naar aanleiding van de verklaringen van appellante is op 27 augustus 2013 [Z.] (Z), hoofdbewoner van het adres waarop M stond ingeschreven, als getuige gehoord. Appellante is op
29 augustus 2013 opnieuw gehoord, waarbij zij met de verklaring van Z is geconfronteerd. Zij heeft op die dag een tweede verklaring tegenover de handhavingsspecialist afgelegd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 1 oktober 2013.
1.3.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om - voor zover hier van belang - bij besluit van 1 oktober 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 20 januari 2014 (bestreden besluit 1), de bijstand van appellante met ingang van 29 augustus 2010 in te trekken. Tevens heeft het college bij afzonderlijk besluit van 20 januari 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 4 juni 2014, de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 29 augustus 2010 tot en met 31 augustus 2013 van appellante teruggevorderd tot een bedrag van € 53.115,83. Laatst vermeld besluit is in rechte onaantastbaar geworden. De besluitvorming, voor zover hier van belang, berust op de overweging dat appellante in strijd met de op haar rustende inlichtingenverplichting niet aan het college heeft gemeld dat zij vanaf 29 augustus 2010 een gezamenlijke huishouding voerde met M. Doordat appellante niet aan haar inlichtingenverplichting heeft voldaan heeft het college ten onrechte aan haar als zelfstandig subject bijstand verleend.
2. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd voor zover het de intrekking van de bijstand over de periode van 30 juli 2013 tot 1 oktober 2013 betreft en dat besluit voor het overige in stand gelaten. Hierbij heeft de rechtbank overwogen dat het college er op goede gronden vanuit is gegaan dat appellante vanaf 29 augustus 2010 met M een gezamenlijke huishouding voerde. Tevens heeft de rechtbank overwogen dat aan die gezamenlijke huishouding een einde is gekomen door het vertrek van M naar het buitenland op 30 juli 2013.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 gekeerd voor zover daarbij de intrekking van de bijstand over de periode van 29 augustus 2010 tot 30 juli 2013 in stand is gelaten. Zij heeft aangevoerd dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij met M een gezamenlijke huishouding voerde. Zij betwist dat M bij haar op het uitkeringsadres zijn hoofdverblijf had.
4. Bij besluit van 21 oktober 2014 heeft het college aan appellante een bestuurlijke boete opgelegd tot een bedrag van € 38.577,54. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat zij in de periode van 29 augustus 2010 tot 30 juli 2013 een gezamenlijke huishouding voerde met M, zodat aan haar ten onrechte bijstand is verleend. Hierdoor is het college benadeeld tot het hiervoor vermelde bedrag.
5. Bij besluit van 8 april 2015 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar van appellante tegen het besluit van 21 oktober 2014 gegrond verklaard en de hoogte van de boete nader vastgesteld op € 8.100,-.
6. Appellante heeft tegen bestreden besluit 2 beroep ingesteld. Tijdens de beroepsprocedure heeft het college bij nader besluit van 12 november 2015 (nader besluit 1) bestreden besluit 2 aangepast en de boete nader vastgesteld op € 6.873,87. Het college heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat het niet melden van de gezamenlijke huishouding een ernstig verwijtbare overtreding van de inlichtingenverplichting inhoudt en dat sprake is van grove schuld. Bij de bepaling van de hoogte van de boete heeft het college voorts rekening gehouden met de financiële omstandigheden van appellante.
7. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen bestreden besluit 2 niet-ontvankelijk verklaard en met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het beroep tegen nader besluit 1 ongegrond verklaard, met veroordeling van het college in de proceskosten.
8. Appellante heeft zich tegen aangevallen uitspraak 2 gekeerd voor zover het de ongegrondverklaring van het beroep tegen nader besluit 1 betreft. Zij heeft aangevoerd dat ten onrechte is aangenomen dat zij in de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd. Subsidiair heeft zij aangevoerd dat de hoogte van de boete verder had moeten worden gematigd.
9. Bij besluit van 10 juni 2016 (nader besluit 2) heeft het college nader besluit 1 aangepast en de boete nader vastgesteld op € 2.380,-.
10. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking
10.1.
Het college heeft de intrekking niet beperkt tot een bepaalde periode. In een dergelijk geval bestrijkt de beoordeling door de bestuursrechter de periode vanaf de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken tot en met de datum van het intrekkingsbesluit. Gelet op aangevallen uitspraak 1 ligt hier echter de periode van 29 augustus 2010 tot 30 juli 2013 ter beoordeling voor.
10.2.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de WWB - voor zover hier van belang - wordt als gehuwd of als echtgenoot mede aangemerkt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert. Ingevolge artikel 3, derde lid, van de WWB is van een gezamenlijke huishouding sprake, indien twee personen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins. Een persoon heeft zijn hoofdverblijf daar, waar het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven zich bevindt.
10.3.
De vraag of in een bepaald geval sprake is van een gezamenlijke huishouding dient te worden beantwoord aan de hand van objectieve criteria. Daarbij zijn omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid, de motieven van de betrokkenen en de aard van hun onderlinge relatie niet van belang.
10.4.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de onderzoeksbevindingen een toereikende grondslag bieden voor het standpunt van het college dat M in de te beoordelen periode zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. De volgende overwegingen liggen aan dit oordeel ten grondslag.
10.4.1.
Appellante heeft aangevoerd dat bij de beantwoording van de vraag waar M in de te beoordelen periode zijn hoofdverblijf had de door haar op 29 augustus 2013 afgelegde verklaring buiten beschouwing had moeten blijven. De rechtbank heeft echter terecht betekenis toegekend aan alle door appellante afgelegde verklaringen. Geen grond is aanwezig om de door haar op 29 augustus 2013 afgelegde verklaring buiten beschouwing te laten. Daartoe dienen de volgende overwegingen.
10.4.2.
Appellante heeft de verklaring van 29 augustus 2013 afgelegd tegenover een handhavingsspecialist, die de schriftelijke weergave van die verklaring heeft ondertekend. Appellante zelf heeft de schriftelijke weergave van haar verklaring eveneens, zonder voorbehoud, ondertekend. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij de verklaring onder ontoelaatbare druk heeft afgelegd. Zij heeft betoogd dat hier niet kan worden gesproken van een eigen, authentieke verklaring, omdat zij slechts bevestigend heeft geantwoord op vragen van de handhavingsspecialist. Dit betoog treft geen doel. Geen aanknopingspunten zijn aanwezig voor de veronderstelling dat appellante niet in staat was om de door de handhavingsspecialist gestelde vragen ontkennend te beantwoorden.
10.4.3.
De omstandigheid dat appellante in haar eerdere verklaring, afgelegd op 26 augustus 2013 tegenover eveneens een handhavingsspecialist, een andere opgave heeft gedaan van het gemiddeld aantal nachten waarin M bij haar verbleef dan in haar verklaring van 29 augustus 2013 vormt, anders dan appellante heeft betoogd, geen grond om laatstbedoelde verklaring buiten beschouwing te laten. Appellante heeft in die verklaring toegelicht waarom zij in haar verklaring van 26 augustus 2013 een foutieve opgave had gedaan van het aantal nachten waarin M bij haar verbleef: zij vreesde voor problemen met haar bijstand. Voorts is van betekenis dat appellante op haar eerdere opgave is teruggekomen nadat zij was geconfronteerd met de verklaring van 27 augustus 2013 van Z. Verder weegt in dit verband mee dat appellante in haar verklaring van 29 augustus 2013 heeft meegedeeld: ‘misschien had ik tijdens mijn eerste verklaring eerlijk moeten zeggen hoe de feitelijke situatie is’. Nadat haar vervolgens te kennen was gegeven dat ook haar nadere verklaring niet geloofwaardig was heeft zij ten slotte verklaard: ‘Ik herstel mijn verklaring weer.’. Uit het voorgaande volgt dat appellante welbewust en gemotiveerd op haar eerste verklaring is teruggekomen. Anders dan zij heeft betoogd is daarom, mede gelet op het overige wat hiervoor is overwogen, geen grond aanwezig om slechts uit te gaan van haar eerste verklaring.
10.4.4.
Uit de verklaring van appellante van 26 augustus 2013 volgt dat M na zijn werk vrijwel altijd naar het uitkeringsadres kwam, daar at en de avond doorbracht. Voorts heeft appellante op 29 augustus 2013 de vraag van de handhavingsspecialist of de feitelijke situatie niet zo was dat M het grootste deel van de week na zijn werk naar haar toekwam en bij haar overnachtte bevestigend beantwoord en daarbij verklaard: ’Hij slaapt gemiddeld inderdaad vier nachten in de week op mijn adres. Op donderdag en vrijdag moet hij tot diep in de nacht werken en op die nachten slaapt hij niet bij mij.’. Appellante heeft in beide verklaringen vermeld dat de door haar beschreven situatie bestond sinds ongeveer drie jaar. Tijdens het huisbezoek heeft appellante verklaard dat M beschikte over de sleutel van haar voordeur. Voorts is tijdens het huisbezoek op 26 augustus 2013 een aantal persoonlijke zaken van M, waaronder kleding en persoonlijke verzorgingsproducten, aangetroffen. Op grond van deze gegevens, in onderlinge samenhang bezien, is de conclusie gerechtvaardigd dat het zwaartepunt van het persoonlijk leven van M op het uitkeringsadres lag. Het college heeft dan ook op goede gronden aangenomen dat hij daar zijn hoofdverblijf had. Voor zover appellante heeft gesteld dat M zijn hoofdverblijf had op het adres van Z, wordt die stelling weersproken door de verklaring van Z. Hij heeft verklaard dat M in zijn woning geen eigen kamer had en daar in het afgelopen jaar slechts twee of drie keer had overnacht.
10.4.5.
De in beroep door appellante in het geding gebrachte verklaringen van derden doen aan het voorgaande niet af. Deze verklaringen zijn achteraf opgemaakt, terwijl zij geen steun vinden in objectieve en verifieerbare gegevens. Die verklaringen kunnen er niet toe leiden dat zou moeten worden geconcludeerd dat M in de te beoordelen periode, in afwijking van de verklaringen van appellante tegenover de handhavingsspecialist, zijn hoofdverblijf niet op het uitkeringsadres had. De omstandigheid dat de verklaringen afkomstig zijn van personen uit de nabije omgeving van appellante leidt, anders dan appellante heeft betoogd, niet tot een ander oordeel.
10.5.
Met betrekking tot het tweede, in 10.2 vermelde, criterium voor een gezamenlijke huishouding dat ziet op wederzijdse zorg, heeft appellante geen beroepsgronden aangevoerd.
10.6.
Uit 10.1 tot en met 10.5 volgt dat het college op goede gronden aannemelijk heeft geacht dat appellante in de te beoordelen periode met M een gezamenlijke huishouding voerde in de zin van de WWB, zodat zij als gehuwd moest worden aangemerkt. De omstandigheid dat appellante, zoals zij heeft aangevoerd, niet de intentie had om met M samen te wonen als in een huwelijk is, gelet op wat in 10.3 is overwogen, in dit verband niet van betekenis.
10.7.
Vaststaat dat appellante in strijd met de ingevolge artikel 17, eerste lid, eerste volzin, van de WWB op haar rustende inlichtingenverplichting het college niet heeft geïnformeerd over de gezamenlijke huishouding, waardoor het college ten onrechte aan haar als zelfstandig subject bijstand heeft verleend. Het college was dan ook ingevolge artikel 54, derde lid, van de WWB, zoals dat luidde ten tijde hier van belang, gehouden om de aan appellante verleende bijstand in te trekken.
10.8.
Uit 10.7 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet slaagt. Deze uitspraak zal daarom, voor zover aangevochten, worden bevestigd.
Boete
10.9.
Appellante heeft meegedeeld dat met nader besluit 2 niet volledig is tegemoetgekomen aan haar bezwaren. Het geding in hoger beroep strekt zich daarom, gelet op de artikelen 6:19, eerste lid en 6:24 van de Awb, mede uit tot dit besluit.
10.10.
Aangezien het college zijn standpunt over de hoogte van de opgelegde boete in hoger beroep heeft verlaten en bij nader besluit 2 de boete verder heeft verlaagd, dient aangevallen uitspraak 2, voor zover daarbij het beroep tegen nader besluit 1 ongegrond is verklaard, reeds om die reden te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen nader besluit 1 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
10.11.
Ter beantwoording van de vraag of nader besluit 2 in rechte in stand kan blijven overweegt de Raad het volgende.
10.12.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, eerste volzin, van de WWB doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
10.13.
In artikel 18a, eerste lid, van de WWB is bepaald dat het college een bestuurlijke boete oplegt van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens een niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de in artikel 17, eerste lid, van de WWB bedoelde verplichting.
10.14.
Appellante heeft tegen nader besluit 2 aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van het college dat zij de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden heeft onderschreven. Appellante heeft in dit verband betoogd dat zij geen gezamenlijke huishouding met M heeft gevoerd. Zij heeft ter toelichting op deze beroepsgrond verwezen naar de gronden die zij heeft aangevoerd tegen de intrekking van de bijstand zoals in 10.4 tot en met 10.6 besproken. De beroepsgrond slaagt niet. Het volgende ligt aan dit oordeel ten grondslag.
10.14.1.
Wat in 10.8 is overwogen brengt mee dat het gedeelte van bestreden besluit 1 dat is gebaseerd op het standpunt van het college dat appellante in de hier te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding voerde in rechte standhoudt. Niet in geschil is dat zij die gezamenlijke huishouding, in strijd met de op haar rustende inlichtingenverplichting, niet bij het college heeft gemeld, hoewel haar redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat zij hiertoe gehouden was. Appellante valt van de schending van de inlichtingenverplichting dan ook subjectief een verwijt te maken. Daarmee staat de verwijtbaarheid aan de schending van de inlichtingenverplichting vast.
10.14.2.
Vaststaat tevens dat het college als gevolg hiervan haar ten onrechte over die periode bijstand heeft verleend tot het in 1.3 vermelde bedrag.
10.15.
Uit 10.14.1 en 10.14.2 volgt dat het college ingevolge artikel 18a, eerste lid, van de WWB gehouden was appellante een boete op te leggen. Tegen de hoogte van de bij nader besluit 2 opgelegde boete heeft appellante geen gronden gericht. Deze behoeft hier daarom geen bespreking.
10.16.
Uit 10.12 tot en met 10.15 volgt dat het beroep tegen nader besluit 2 ongegrond is.
11. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat aanleiding, nu het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 slaagt. Deze kosten worden begroot op € 992,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak van 28 augustus 2014 voor zover aangevochten;
- vernietigt de aangevallen uitspraak van 14 december 2015, voor zover daarbij het beroep
tegen het besluit van 12 november 2015 ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 12 november 2015 gegrond;
- vernietigt het besluit van 12 november 2015;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 10 juni 2016 ongegrond;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 992,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van
€ 124,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en Y.J. Klik en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van M.S. Boomhouwer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 september 2016.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) M.S. Boomhouwer
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding.