Uitspraak
15/4315 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van
19 mei 2015, 14/2809 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Staatssecretaris van Financiën (appellant)
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 11 augustus 2016
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. M.B. Tol een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juni 2016. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.A. Raydt, mr. J.M. Huisman, F.J. Elberse en T.P Kuipers. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Tol.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene, woonachtig in [woonplaats], was sinds 1980 werkzaam bij de [werkgever], laatstelijk in de functie van [functie a], sinds 1 mei 2011 bij het team [naam team] ([team]) in [plaatsnaam].
1.2.
Op 9 mei 2011 hebben betrokkene en zijn teamleider, H, werkafspraken gemaakt en schriftelijk vastgelegd. Sinds 1 oktober 2011 is de [werkgever] voor de behandeling van onder meer declaraties overgestapt op P-direct. Daarbij is het controleren van bonnen overgedragen aan de leidinggevenden. Bij het bekijken van de parkeerbonnen van betrokkene van eind augustus 2011 tot en met eind december 2011 heeft H een verschil geconstateerd van bijna 80 uur tussen de parkeertijden en de door betrokkene in het tijdregistratiesysteem SAP geboekte werktijden. H heeft betrokkene in de gelegenheid gesteld om daarop te reageren.
1.3.
Bij (aanvullende) tenlasteleggingen van 9 juli 2012, 29 januari 2013 en 25 juni 2013 heeft appellant het vermoeden van plichtsverzuim aan betrokkene kenbaar gemaakt. Bij besluit van 23 mei 2013 is hem de toegang tot de dienstgebouwen en het werk ontzegd en met ingang van 27 augustus 2013 is betrokkene geschorst.
1.4.
Nadat betrokkene zijn zienswijze over het voornemen daartoe had gegeven, heeft appellant hem bij besluit van 26 februari 2014 met toepassing van de artikelen 80
en 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) met ingang van 28 februari 2014 strafontslag verleend.
1.5.
Bij besluit van 26 september 2014 (bestreden besluit) heeft appellant het tegen het besluit van 26 februari 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Betrokkene is verweten dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim, bestaande uit het:
ten onrechte declareren van dagvergoeding en parkeergeld;
onjuist invullen van de SAP-tijdregistratie;
zich niet houden aan de regels voor ziekteverzuim;
gebruikmaken van de diensttelefoon tijdens een vakantie in het buitenland;
in strijd met een dienstopdracht gebruik maken van de voor het verrichten van zijn werkzaamheden ter beschikking gestelde laptop voor het schrijven van een verweer;
voor niet zakelijke doeleinden gebruiken van Lotus Notes;
gebruiken van gegevens uit niet-openbare bronnen voor privédoeleinden;
aanzetten van een collega tot niet-integer gedrag;
I. eigengereid handelen;
niet consistent / onjuist verklaren tegenover de werkgever.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en appellant opgedragen om binnen zes weken na verzending van de uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen. De rechtbank heeft de onder A, D en G vermelde gedragingen aangemerkt als plichtsverzuim en de straf van ontslag niet evenredig geacht aan de ernst van dit plichtsverzuim. Daarbij heeft de rechtbank als verzachtende omstandigheden aangemerkt dat de onjuiste declaraties hebben plaatsgevonden binnen de context van de wijziging van de standplaats van betrokkene van Apeldoorn naar [plaatsnaam] en dat er binnen de organisatie onduidelijkheid bestond over de vraag wat wel en wat niet gedeclareerd kon worden, dat het niet openbare SAP-bestand is gebruikt voor een legitiem doel (onderbouwing van het bezwaar van betrokkene tegen zijn standplaatswijziging) en geen schade aan derden heeft berokkend en dat betrokkene de kosten van zijn diensttelefoon tijdens zijn vakantie nadien aan appellant heeft vergoed.
3.1.
Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover de rechtbank de andere verweten gedragingen dan A, D en G niet als plichtsverzuim heeft aangemerkt en verzachtende omstandigheden heeft aangenomen. Het plichtsverzuim rechtvaardigt volgens appellant de disciplinaire maatregel van ontslag.
3.2.
Appellant heeft een verzoek om voorlopige voorziening gedaan. Bij uitspraak van 20 juli 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:2488) heeft de voorzieningenrechter van de Raad dit verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht toegewezen en de werking van de aangevallen uitspraak geschorst totdat op het hoger beroep is beslist.
3.3.
In het kader van de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening heeft appellant stukken ingebracht over nadere ontwikkelingen, die volgens hem een voorbeeld zijn van het eigengereid handelen van betrokkene. De Raad zal deze ontwikkelingen buiten beschouwing laten, omdat deze niet aan het hier ter beoordeling staande ontslagbesluit ten grondslag liggen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Nu geen van beide partijen het oordeel van de rechtbank over de gedragingen A, D en G heeft bestreden, staat vast dat deze gedragingen plichtsverzuim opleveren. Hiermee staat ook vast dat appellant de reis van zijn woonplaats [woonplaats] naar [plaatsnaam] ten onrechte als dienstreis declareerde.
Gedraging B, SAP-tijdregistratie
4.2.1.
Betrokkene is verweten dat hij de SAP-tijdregistratie onjuist heeft ingevuld. Zo heeft hij in de onder 1.2 vermelde periode de reistijd tussen zijn woning en zijn werk ten onrechte geregistreerd als werktijd. Daarmee is een deel van het in die periode geconstateerde verschil van bijna 80 uur tussen de parkeerbonnen en de geboekte werktijd verklaard. Voor de dagen waarop het verschil groter was dan de opgegeven reistijd van drie uur heeft betrokkene geen inzicht gegeven in de vraag waar en wanneer hij heeft gewerkt en welke werkzaamheden hij heeft verricht. In de periode van 16 juli 2012 tot en met 15 augustus 2012 is op een groot aantal dagen verschil geconstateerd tussen de tourniquetgegevens en de opgegeven werktijd; op zes dagen was dat verschil zes en een half tot acht uur per dag.
4.2.2.
Betrokkene heeft naar voren gebracht dat hij niet moedwillig reistijd als werktijd heeft opgegeven en dat appellant de hierdoor ten onrechte geboekte werktijd bijvoorbeeld als vakantiedagen had kunnen afboeken. Voor de verder ten onrechte geboekte werktijd heeft betrokkene erop gewezen dat hij op basis van in het verleden gemaakte informele afspraken met toenmalige leidinggevenden standaard per week vijf keer acht uur werktijd in SAP registreerde, ook als hij langer dan acht uur per dag werkte. Hij werkte vaak tegelijkertijd aan meerdere omvangrijke projecten, op verschillende plaatsen en verplaatste zich vaak met een trolley met daarop zijn koffers. De portier deed dan voor hem de deur open, zodat zijn pasje niet bij het tourniquet geregistreerd werd. Verder begon hij zijn werkdag voorafgaand aan de files vaak rond 7:00 uur op de locatie van de [werkgever] in [woonplaats]. Deze werkwijze paste in het plaats- en tijdonafhankelijke werken en kan hem dan ook niet worden tegengeworpen. Ter onderbouwing heeft betrokkene een verklaring overgelegd van J. Hovestad.
4.2.3.
De rechtbank heeft wel geconcludeerd dat het betrokkene niet was toegestaan om in werktijd tussen [woonplaats] en [plaatsnaam] te reizen, maar heeft daar geen conclusie aan verbonden. Verder heeft de rechtbank het niet uitgesloten geacht dat niet alle tijdstippen van binnenkomst van betrokkene in het tijdregistratiesysteem verwerkt zijn.
4.2.4.
Naar het oordeel van de Raad vormen de onder 4.2.1 beschreven gedragingen plichtsverzuim. De niet onderbouwde stellingen van betrokkene over in het verleden gemaakte afspraken over zijn tijdregistratie zijn wellicht een verklaring voor zijn handelwijze, maar vormen daarvoor geen legitimatie. Juist gelet op de “ongrijpbaarheid” van betrokkene in het verleden had zijn leidinggevende H immers op 9 mei 2011 met hem werkafspraken gemaakt over zijn bereikbaarheid en controleerbaarheid. Dat het, zoals betrokkene heeft aangevoerd, na een jaar niet meer mogelijk is om aan te tonen waar hij op welke dag was, is een gevolg van de onvolledige registratie en dient dan ook voor zijn rekening en risico te blijven. De verklaring van betrokkene dat hij om 7:00 uur al in [woonplaats] aan het werk zou zijn snijdt geen hout, nu de “gaten” in de registratie van zijn werktijd juist de middag betroffen. Verder was in de periode waar het hier om gaat van plaats- en tijdonafhankelijk werken nog geen sprake. Dat de portier betrokkene mogelijk heeft binnengelaten is ook geen toereikende verklaring, nu appellant aannemelijk heeft gemaakt dat betrokkene ook in andere delen van de gebouwen waar hij werkte zijn toegangspasje diende te gebruiken terwijl ook uit andere gegevens niet blijkt dat hij op de door hem in de SAP tijdregistratie vermelde uren en dagen daadwerkelijk heeft gewerkt.
Gedraging C, zich niet houden aan regels voor ziekteverzuim
4.3.1.
Betrokkene is verweten dat hij zich van 26 april 2011 tot en met 4 mei 2011, van
2 januari 2012 tot en met 4 januari 2012 en op 11 juli 2012 niet heeft gehouden aan de regels over ziekteverzuim doordat hij zich een aantal maal niet bij zijn leidinggevende heeft ziek gemeld en een aantal malen onbereikbaar was.
4.3.2.
De hiervoor door betrokkenen gegeven verklaringen, inhoudende dat H pas op 1 juni 2011 formeel zijn leidinggevende was, dat hij op 4 januari 2012 ziek op bed lag en dat zijn zoontje van één jaar oud de ingesproken berichten op zijn diensttelefoon die dag zou hebben gewist en dat hij op 11 juli 2012 op het toilet was toen er werd gebeld, vormen geen excuus voor het handelen in strijd met de bij de [werkgever] geldende regels bij verzuim. Anders dan de rechtbank heeft overwogen was het niet zo dat betrokkene eenmalig, op 4 januari 2012, niet bereikbaar was tijdens ziekte. Van betrokkene had meer actie mogen worden verwacht om zijn leidinggevende te bereiken en om, zo nodig door tussenkomst van een andere persoon, voor zijn leidinggevende bereikbaar te zijn. Ook de onder 4.3.1 beschreven gedragingen moeten daarom worden aangemerkt als plichtsverzuim.
Gedraging E, negeren van een dienstopdracht
4.4.
Omdat bij appellant op zijn minst het vermoeden bestond dat betrokkene diverse geschriften die niet direct in verband stonden met de hem opgedragen werkzaamheden had vervaardigd tijdens diensttijd met gebruik van bedrijfsmiddelen, was hem in de tenlastelegging van 9 juli 2012 opgedragen om bij gebruik van de geboden gelegenheid tot verantwoording deze op te stellen buiten werktijd en zonder gebruikmaking van de hem ter beschikking staande bedrijfsmiddelen. Betrokkene heeft gesteld zijn verweer van 22 augustus 2012 nagenoeg geheel in privétijd te hebben geschreven, soms weliswaar in een kantoor van de [werkgever], maar in tijd bestemd voor ouderschapsverlof. Hij heeft erkend dat hij daarvoor de laptop van de dienst heeft gebruikt, maar dat is volgens hem geen excessief gebruik geweest voor privédoeleinden. Nog daargelaten dat de Raad niet inziet dat, zoals betrokkene heeft gesteld, sprake zou zijn van belemmering in zijn mogelijkheden tot verweer of dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, het schrijven van het verweer zodanig is verweven met de hoedanigheid van betrokkene van ambtenaar dat geen sprake was van gebruik van dienstmiddelen voor privédoeleinden, staat vast dat betrokkene de hem gegeven dienstopdracht heeft genegeerd. Dit levert in de gegeven omstandigheden plichtsverzuim op.
Gedraging F, gebruik van Lotus Notes voor niet zakelijke doelen
4.5.
Mede gelet op de omvang van de gegevens die betrokkene voor het opstellen van een bezwaarschrift tegen wijziging van zijn standplaats heeft geraadpleegd in de zakelijke agenda Lotus Notes, namelijk niet alleen die van zijn team maar van 300 medewerkers van de [werkgever], is de Raad met appellant van oordeel dat dit plichtsverzuim oplevert. Lotus Notes is weliswaar binnen de [werkgever] een openbare bron, maar wel bestemd voor zakelijk gebruik. Betrokkene was dan ook niet geautoriseerd om deze digitale agenda, waarin ook persoonlijke gegevens van medewerkers zijn opgenomen, te gebruiken voor privédoeleinden, zeker niet op deze grote schaal. Anders dan de rechtbank heeft aangenomen, heeft betrokkene deze gegevens overigens niet verzameld voor het voeren van verweer tegen het hem ten laste gelegde plichtsverzuim. Verder is niet gesteld of gebleken dat hij heeft getracht om de gegevens die hij voor zijn bezwaarschrift noodzakelijk achtte in overleg met appellant op een andere wijze te verkrijgen.
Gedraging H, het aanzetten tot niet-integer gedrag
4.6.
De rechtbank heeft vastgesteld dat betrokkene de ambtelijk secretaris van de Tijdelijke Ondernemingsraad, B, heeft benaderd om hem een SAP-bestand, dat diende als basis voor het verkiezingsregister, ter hand te stellen ten behoeve van meergenoemd bezwaarschrift tegen de wijziging van zijn standplaats. Het zonder voorafgaande toestemming gebruiken van deze gegevens uit niet openbare bron heeft de rechtbank aangemerkt als plichtsverzuim, maar niet het aanzetten van B tot het verstrekken van dit bestand, omdat B hiervoor zelf verantwoordelijk was. Zoals appellant heeft betoogd, moet echter ook het aanzetten van B tot het verstrekken van dit bestand en zijn poging om B in te lichten over de te volgen procedure als plichtsverzuim worden aangemerkt. Voor de ter zitting van de Raad naar voren gebrachte stelling van betrokkene dat B het initiatief had genomen tot het verstrekken van het bestand zijn geen aanknopingspunten te vinden.
Gedraging I, eigengereid handelen
4.7.
Appellant heeft zijn standpunt dat het eigengereid handelen van betrokkene plichtsverzuim oplevert voornamelijk onderbouwd met gedragingen die hij hem al als plichtsverzuim heeft verweten. Ook de Raad is van oordeel dat betrokkene eigengereid heeft gehandeld, maar met de rechtbank is hij van oordeel dat dit veeleer een kwalificatie is van het gedrag van betrokkene en geen zelfstandig plichtsverzuim oplevert.
Gedraging J, niet consistent / onjuist verklaren
4.8.1.
Appellant heeft betrokkene verweten dat hij niet consistent, dan wel aantoonbaar onjuist, heeft verklaard over de herkomst en het gebruik van het SAP-bestand, over de bejegening van zijn leidinggevende, het aanmerken van zijn reistijd als werktijd en over het gebruik van dienstmiddelen voor zijn verantwoording. De rechtbank heeft zich beperkt tot het geven van een oordeel over de onjuiste verklaring van betrokkene over de herkomst en het gebruik van het SAP-bestand. Dit plichtsverzuim acht zij zozeer verweven met het onder G bedoelde plichtsverzuim, dat het te ver gaat om dit ook zelfstandig als plichtsverzuim aan te merken.
4.8.2.
Vast staat dat betrokkene, gevraagd naar de herkomst van het SAP-bestand, in eerste instantie aantoonbaar onjuist heeft verklaard. Naar het oordeel van de Raad heeft hij zich daarmee schuldig gemaakt aan plichtsverzuim. Voor zover betrokkene inconsistent heeft verklaard over andere gedragingen is sprake van zodanige verwevenheid dat dit niet als zelfstandig plichtsverzuim is aan te merken.
4.9.1.
Uit 4.1 tot en met 4.8.2 volgt dat de verweten gedragingen, met uitzondering van gedraging I, plichtsverzuim opleveren.
4.9.2.
De Raad acht de door de rechtbank beschreven verzachtende omstandigheden niet aanwezig. Betrokkene wilde zelf in het team [team] geplaatst worden en was zich ervan bewust dat zijn plaats van tewerkstelling dan [plaatsnaam] zou zijn. Gelet op zijn niveau binnen de organisatie en als voormalig leidinggevende had hij ervan op de hoogte behoren te zijn dat hij de reis tussen zijn woonplaats en zijn plaats van tewerkstelling niet als dienstreis had mogen declareren. In strijd met artikel 9 van de Wet bescherming persoonsgegevens heeft betrokkene de persoonsgegevens van het SAP bestand gebruikt voor een ander doel dan waarvoor ze zijn verkregen en dus niet voor een legitiem doel, zoals de rechtbank heeft geoordeeld. Verder kan niet worden gezegd dat betrokkene hiermee geen schade aan derden heeft berokkend, nu hij hiermee de privacy van zijn collega’s heeft geschonden en B voor het aan betrokkene ter beschikking stellen van het bestand disciplinair is bestraft. Gelet op de wijze waarop betrokkene kosten voor het gebruik van zijn diensttelefoon heeft betaald - zonder een doel van de betaling te vermelden - kan ook dit niet als verzachtende omstandigheid worden aangemerkt.
4.9.3.
De Raad acht de disciplinaire maatregel van ontslag niet onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim. Hij heeft hierbij in aanmerking genomen dat in het algemeen aan ambtenaren bij de [werkgever] hoge eisen worden gesteld aan betrouwbaarheid en integriteit. Daar komt bij dat betrokkene, gelet op zijn hoge functie binnen de dienst een voorbeeldfunctie bekleedde. Door zijn oncontroleerbare functioneren, het negeren van voor hem geldende regels en de wijze waarop hij is omgegaan met persoonsgegevens heeft hij gehandeld in strijd met basiswaarden van de [werkgever], zoals geloofwaardigheid, verantwoordelijkheid en zorgvuldigheid.
4.10.
Het hoger beroep slaagt. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden vernietigd en dat het beroep tegen het besluit van 26 september 2014 ongegrond zal worden verklaard.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 26 september 2014 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en J.N.A. Bootsma en M. Kraefft als leden, in tegenwoordigheid van J.L. Meijer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 augustus 2016.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) J.L. Meijer