Uitspraak
13/5443 AW, 13/5444 AW, 13/5445 AW
Datum uitspraak: 28 juli 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 augustus 2013, 12/8207, 12/8209 en 12/10057 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] , België (appellant)
de Minister van Veiligheid en Justitie (minister)
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. R.J. Ruiter, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 maart 2015. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Ruiter. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. K.I. Arts en mr. T.P.A.M. Bogers.
Het onderzoek is na de zitting heropend. De Raad heeft de minister bij brief van 26 mei 2015 verzocht om een nadere standpuntbepaling ten aanzien van de rechtspositie van appellant. De minister heeft aan dit verzoek, ondanks herhaalde rappellen van de Raad, geen gehoor gegeven.
Naar aanleiding van het verzoek van appellant om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn door de bestuursrechter, heeft de Raad de Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie) mede als partij aangemerkt.
Een nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juni 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Ruiter. De minister is, ondanks oproeping daartoe, niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant heeft in ieder geval vanaf 2002 als imam op declaratiebasis werkzaamheden verricht binnen justitiële inrichtingen.
1.2.
Met ingang van 1 januari 2008 heeft de minister appellant aangesteld in tijdelijke dienst voor bepaalde tijd tot 1 januari 2009 op grond van artikel 6, tweede lid, aanhef en onder d, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) als islamitisch geestelijk verzorger met als standplaats de Penitentiaire Inrichting [regio] . Deze aanstelling is verlengd met ingang van 1 januari 2009 tot uiterlijk 1 januari 2010 op grond van artikel 6, tweede lid, aanhef en onder c, van het ARAR. De aanstelling is na 1 januari 2010 stilzwijgend verlengd.
1.3.
Bij brief van 22 juli 2010 heeft de directeur van de Dienst Geestelijke Verzorging appellant meegedeeld dat de tijdelijke aanstelling van rechtswege eindigt indien hij op
31 december 2010 niet beschikt over een volledig NT2 diploma.
1.4.
Naar aanleiding van twijfels over de authenticiteit van het universitaire diploma van appellant heeft leidinggevende A op 13 september 2010 een gesprek met hem gehad. In het memo dat A van dit gesprek heeft opgemaakt staat dat het diploma dat appellant heeft laten zien niet de kenmerken van een origineel diploma vertoont. Er staan geen of onleesbare stempels op en de namen van de rector magnificus en de decanen zijn niet de namen van de personen die deze functies destijds uitoefenden. Verder heeft A aan appellant andere opvallende zaken voorgelegd waarop van appellant geen reactie is gekomen.
1.5.
Appellant is uitgenodigd voor een gesprek op 12 oktober 2010 en hem is gevraagd originele documenten met betrekking tot zijn opleiding mee te nemen. Nadat appellant zich op 11 oktober 2010 had ziek gemeld, heeft dit gesprek geen doorgang gevonden.
1.6.
Bij besluit van 23 november 2010 (besluit 1) heeft de minister laten weten dat een disciplinair onderzoek wordt ingesteld vanwege het vermoeden dat appellant bij indiensttreding frauduleuze opleidingsdocumenten heeft overgelegd. In het belang van het onderzoek is appellant met onmiddellijke ingang in het belang van de dienst geschorst op grond van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder c, van het ARAR.
1.7.
Op 8 december 2010 heeft de minister appellant te kennen gegeven het voornemen te hebben de aanstelling met onmiddellijke ingang te beëindigen omdat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim door bij indiensttreding frauduleuze opleidingsgegevens of documenten te verstrekken. Verder staat volgens de minister vast dat de aanstelling in ieder geval per 1 januari 2011 van rechtswege zal eindigen op grond van artikel 95, eerste lid, van het ARAR omdat appellant niet tijdig het volledige NT2 diploma heeft behaald.
1.8.
Bij besluit van 22 december 2010 (besluit 2) heeft de minister de tijdelijke aanstelling van appellant met ingang van de volgende dag beëindigd op de grond dat zeer aannemelijk is dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan zeer ernstig plichtsverzuim. Verder is geconstateerd dat de tijdelijke aanstelling van appellant in ieder geval van rechtswege afloopt per
1 januari 2011.
1.9.
Appellant heeft op 23 december 2010 tegen besluit 1 en op 18 januari 2011 tegen
besluit 2 bezwaar gemaakt.
1.10.
Op 24 februari 2011 heeft het Bureau Integriteit en Veiligheid een onderzoeksrapport uitgebracht.
1.11.
Appellant heeft de minister in gebreke gesteld een besluit te nemen op zijn bezwaren tegen de besluiten 1 en 2. Nadat appellant beroep had ingesteld tegen het uitblijven van de besluiten op bezwaar, heeft de rechtbank bij afzonderlijke uitspraken van 9 februari 2012 (11/8183 en 11/8294) de minister opgedragen binnen twee weken na de dag van verzending van de uitspraken alsnog te beslissen op de bezwaren tegen de besluiten 1 en 2. Daarbij heeft de rechtbank bepaald dat de minister een dwangsom verbeurt van € 100,- voor elke dag dat de termijn wordt overschreden met een maximum van € 15.000,-. Verder heeft de rechtbank bepaald dat de minister dwangsommen heeft verbeurd van € 1.260,- voor elk afzonderlijk bezwaar. Tegen deze uitspraken van de rechtbank zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
1.12.
Op 22 augustus 2012 heeft appellant opnieuw beroepen ingesteld bij de rechtbank tegen het uitblijven van de besluiten op bezwaar. Naast het verzoek de minister op straffe van een dwangsom te gelasten binnen twee weken op de bezwaren te beslissen, heeft appellant de rechtbank gevraagd de op basis van de uitspraken van 9 februari 2012 verbeurde dwangsommen vast te stellen.
1.13.
Bij besluit van 18 september 2012 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellant tegen besluit 1 ongegrond verklaard. Het bezwaar tegen besluit 2 heeft de minister gegrond verklaard en de minister heeft dit besluit herroepen voor wat betreft de beëindiging van de aanstelling per 23 december 2010 en gehandhaafd voor zover is meegedeeld dat de aanstelling per 1 januari 2011 van rechtswege eindigt.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om een partij te veroordelen tot betaling van een door de rechtbank aan haar uitspraak verbonden nadere dwangsom als bedoeld in artikel 8:55d van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor een proceskostenveroordeling in deze beroepen bestaat volgens de rechtbank geen aanleiding. Met toepassing van artikel 6:19 van de Awb heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De schorsing
4.1.1.
Het besluit tot schorsing (besluit 1) berust volgens appellant op een onzorgvuldig onderzoek en is onvoldoende gemotiveerd. Er waren geen ernstige vermoedens van plichtsverzuim die een schorsing in het belang van de dienst rechtvaardigden.
4.1.2.
Naar vaste rechtspraak (uitspraak van 7 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3512) is een concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim in het algemeen voldoende grond voor het treffen van een ordemaatregel, als aan de integriteit van de betrokken ambtenaar moet worden getwijfeld en het in hem te stellen vertrouwen zozeer is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werk blijft doen. Nadat de minister bekend was geworden met het geval van een andere islamitisch geestelijk verzorger die een niet-authentiek universitair diploma had overgelegd, heeft de minister een nader onderzoek ingesteld naar de diploma’s van de andere islamitisch geestelijk verzorgers. Daarbij zijn bedenkingen gerezen bij de leidinggevende A ten aanzien van het afschrift van het diploma dat appellant bij zijn aanstelling had overgelegd. Deze bedenkingen hadden onder meer betrekking op het ontbreken of onleesbaar zijn van stempels en de namen van functionarissen op het diploma. Ter zitting heeft de minister naar voren gebracht dat het diploma van appellant afkomstig was van dezelfde universiteit en was afgegeven in hetzelfde jaar als het diploma waarvan de niet-authenticiteit was vastgesteld. In het gesprek op 13 september 2010 met appellant heeft A deze bedenkingen aan appellant voorgehouden. Daarbij heeft appellant de twijfels niet kunnen wegnemen. Gelet op de ernst van deze kwestie en de omstandigheid dat appellant ook na het gesprek van 13 september 2010 geen gebruik heeft gemaakt van de hem geboden gelegenheid nadere opheldering te verschaffen, onder meer door het overleggen van originele documenten, bestond er een voldoende concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de minister in redelijkheid appellant in het belang van de dienst heeft kunnen schorsen in afwachting van de uitkomst van een disciplinair onderzoek. De beroepsgrond slaagt niet.
Het niet voortzetten van de aanstelling
4.2.1.
Appellant heeft aangevoerd dat hij een aanstelling in vaste dienst heeft verkregen. Omdat appellant in de jaren voorafgaande aan de tijdelijke aanstelling voor de minister dezelfde werkzaamheden heeft verricht als waarvoor hij daarna is aangesteld, dient deze periode met een tijdelijke aanstelling te worden gelijkgesteld op grond van artikel 6,
leden 6 en 7, van het ARAR. Omdat de aanstelling per 1 januari 2010 stilzwijgend voor de duur van een jaar is verlengd, is volgens appellant een aanstelling in vaste dienst ontstaan.
4.2.2.
Op grond van artikel 6, zesde lid, van het ARAR geldt de aanstelling in tijdelijke dienst als een aanstelling in vaste dienst vanaf de dag waarop:
a. door de betrokken minister verleende aanstellingen in tijdelijke dienst elkaar met tussenpozen van niet meer dan drie maanden hebben opgevolgd en een periode van
36 maanden, deze tussenpozen inbegrepen, hebben overschreden;
b. meer dan drie door de betrokken minister verleende aanstellingen in tijdelijke dienst elkaar hebben opgevolgd met tussenpozen van niet meer dan drie maanden.
4.2.3.
Ingevolge artikel 6, zevende lid, van het ARAR is het zesde lid van overeenkomstige toepassing, indien de ambtenaar voorafgaande aan een door de betrokken minister verleende aanstelling in tijdelijke dienst dan wel tussen twee door de betrokken minister verleende aanstellingen in tijdelijke dienst binnen zijn gezagsbereik op een andere titel dan een aanstelling dezelfde werkzaamheden heeft verricht.
4.2.4.
In dit geval is voldaan aan het vereiste voor de toepassing van artikel 6, zevende lid, van het ARAR dat de werkzaamheden van appellant voorafgaande aan zijn aanstelling binnen het gezagsbereik van de minister zijn verricht. Uit de informatiebrochure omtrent de rechtspositie van de zelfstandige geestelijk verzorger uit 2002 en de toelichting op de Regeling functie-eisen en vergoeding geestelijk verzorgers ‘niet-klassieke’ denominaties (Staatscourant 2002, 108) blijkt dat het ontbreken van een landelijke zendende instantie er aan in de weg stond geestelijke verzorgers een ambtelijke aanstelling te verlenen. Om deze reden is ervoor gekozen deze geestelijk verzorgers hun diensten op declaratiebasis te laten verrichten. Het enkele gegeven dat geen landelijke zendende instantie bestond is onvoldoende om tot het oordeel te kunnen komen dat appellant zijn werkzaamheden tot 1 januari 2008 niet binnen het gezagsbereik en daarmee binnen het formele bereik van de minister verrichtte. Door appellant is onweersproken gesteld dat hij als geestelijk verzorger in de penitentiaire inrichtingen nagenoeg fulltime werkzaam was met de minister als enige werkgever. Hij diende zich daarbij te houden aan de door de minister gegeven instructies.
4.2.5.
Appellant heeft verder gesteld dat hij zijn werkzaamheden na zijn tijdelijke aanstelling per 1 januari 2008 ongewijzigd heeft voortgezet. De Raad heeft naar aanleiding van deze stelling van appellant vragen gesteld aan de minister. Nu de minister deze vragen onbeantwoord heeft gelaten, ziet de Raad geen aanleiding om deze stelling van appellant niet te volgen.
4.2.6.
Het voorgaande betekent dat de periode waarin appellant zijn werkzaamheden op declaratiebasis verrichtte dient te worden meegerekend in de reeks van opeenvolgende tijdelijke dienstverbanden. Het gevolg daarvan is dat appellant met ingang van 1 januari 2010 niet langer een tijdelijk maar een vast dienstverband had. Het door de minister ingenomen standpunt dat sprake was van een tijdelijk dienstverband dat per 1 januari 2011 van rechtswege eindigde, kan dan ook niet worden gevolgd. De beroepsgrond van appellant slaagt.
De vergoeding van kosten van rechtsbijstand
4.3.1.
Volgens appellant heeft de rechtbank in de beroepen tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaren ten onrechte geen proceskostenveroordeling uitgesproken.
4.3.2.
Deze beroepsgrond slaagt. Toen appellant op 22 augustus 2012 beroepen instelde bij de rechtbank tegen het niet tijdig beslissen op zijn bezwaren door de minister, had de minister op deze bezwaren nog steeds niet beslist, ondanks de opdracht van de rechtbank. Deze beroepen waren dan ook terecht ingesteld. Dat de minister kort daarna op 18 september 2012 alsnog het bestreden besluit heeft genomen doet daar niet aan af. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geen aanleiding gezien de minister te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de minister veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van de beroepen tegen het niet tijdig beslissen. Deze kosten worden begroot op € 248,- voor het indienen van de twee beroepschriften (wegingsfactor: 0,5). Omdat de werkzaamheden in beide beroepen voor de gemachtigde van appellant nagenoeg identiek konden zijn, is sprake van samenhangende zaken die op grond van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de vaststelling van het bedrag van de kosten als één zaak worden beschouwd.
4.3.3.
Appellant heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de minister in het bestreden besluit ten onrechte geen vergoeding van kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase heeft toegekend, aangezien de minister besluit 2 deels heeft herroepen.
4.3.4.
In het bezwaarschrift van 18 januari 2011 tegen besluit 2 heeft appellant verzocht om vergoeding van kosten van rechtsbijstand. Bij het bestreden besluit heeft de minister besluit 2 herroepen voor wat betreft de beëindiging van de aanstelling per 23 december 2010 en zich op het standpunt gesteld dat de aanstelling per 1 januari 2011 van rechtswege is geëindigd. Reeds daarmee stond de onrechtmatigheid van besluit 2 voor wat betreft de beëindigingdatum vast. Omdat appellant om een kostenvergoeding had verzocht, diende de minister de kosten die appellant in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken te vergoeden. Nu het bestreden besluit verder ook op het onderdeel beëindiging van rechtswege geen stand houdt, zal de Raad de minister alsnog veroordelen tot vergoeding van deze kosten die worden begroot op € 992,- voor het indienen van een bezwaarschrift en het bijwonen van de hoorzitting.
Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
4.4.1.
Appellant heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden door de minister.
4.4.2.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
4.4.3.
Voor dit geval betekent dit het volgende. Het bezwaarschrift tegen besluit 1 heeft de minister ontvangen op 28 december 2010. Op het bezwaarschrift van 18 januari 2011 tegen besluit 2 ontbreekt een aantekening van ontvangst, zodat wordt uitgegaan van ontvangst door de minister op de dag na dagtekening. Vanaf de ontvangst van het oudste bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak zijn vijf jaar en zeven maanden verstreken. De redelijke termijn is dus met een jaar en zeven maanden overschreden. De behandeling door de minister heeft een jaar en bijna negen maanden geduurd. De behandeling in beroep en hoger beroep heeft in totaal drie jaar en ruim zes maanden geduurd, dus een overschrijding van (afgerond) een maand die aan de Raad is toe te rekenen. Het is aangewezen de minister te veroordelen tot een schadevergoeding van € 1.500,- en de Staat te veroordelen tot een schadevergoeding van
€ 500,-.
4.5.
Uit 4.2.1 tot en met 4.3.4 volgt dat de aangevallen uitspraak niet geheel in stand kan blijven. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren, het besluit van 18 september 2012 vernietigen voor zover daarbij het bezwaar van appellant tegen de beëindiging van de aanstelling per 1 januari 2011 ongegrond is verklaard. Voorts dient de uitspraak te worden vernietigd voor zover de minister niet is veroordeeld in de proceskosten van appellant in bezwaar tegen besluit 2 en in de beroepen tegen het niet tijdig beslissen op zijn bezwaren.
5. Aanleiding bestaat de minister te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 992,- in bezwaar, € 992,- in beroep en € 1.488,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand. Daarnaast komt voor de beroepen tegen het niet tijdig beslissen bij de rechtbank € 248,- voor vergoeding in aanmerking zoals onder 4.3.2 is overwogen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het beroep tegen het bij het besluit van
18 september 2012 gehandhaafde beëindiging van de aanstelling per 1 januari 2011
ongegrond is verklaard en voor zover de minister niet is veroordeeld in de proceskosten van
appellant in bezwaar en in de beroepen tegen het niet tijdig beslissen op zijn bezwaren;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 18 september 2012 voor zover
daarbij het bezwaar tegen het besluit van 22 december 2010 ongegrond is verklaard;
- herroept het besluit van 22 december 2010 voor zover daarbij is geconstateerd dat sprake is
van een tijdelijke aanstelling die per 1 januari 2011 afloopt en bepaalt dat deze uitspraak in
de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 18 september 2012;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;
- veroordeelt de minister tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een
bedrag van € 1.500,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot betaling aan appellant van een vergoeding van
schade tot een bedrag van € 500,-;
- bepaalt dat de minister aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van
in totaal € 395,- vergoedt;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.720,-.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en M.T. Boerlage en
J.Th. Wolleswinkel als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2016.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) C. Moustaïne