ECLI:NL:CRVB:2016:2319

Uitspraak

15/4463 NIOAZ

Datum uitspraak: 7 juni 2016

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van

19 mei 2015, 15/218 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante) te [woonplaats]

het college van burgemeester en wethouders van Almelo (college)

PROCESVERLOOP

Namens appellanten heeft mr. D.F. Briedé, advocaat, hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 april 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Briedé, die tevens voor appellante is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door N.H. Wichard.

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Appellanten ontvangen sinds 1 januari 2009 een uitkering ingevolge de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (Ioaz), naar de norm voor een gewezen zelfstandige en zijn echtgenoot.

1.2.

Naar aanleiding van een signaal dat appellanten vóór hun vertrek niet hebben gemeld dat zij naar het buitenland zijn gereisd, heeft het college een onderzoek verricht. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat appellant op 8 juli 2014 naar Armenië is vertrokken voor familiebezoek. Hij is kort na aankomst in Armenië ziek geworden. Op 10 juli 2014 is appellante haar echtgenoot nagereisd om hem bij te staan en te verzorgen. Appellanten zijn gezamenlijk op 2 september 2014 weer in Nederland teruggekeerd.

1.3.

Bij besluit van 10 september 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 24 november 2014 (bestreden besluit), heeft het college appellant over de periode van 6 augustus 2014 tot en met 2 september 2014 en appellante over de periode van 8 augustus 2014 tot en met

2 september 2014 uitgesloten van het recht op een Ioaz-uitkering. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant en appellante ieder voor zich langer dan vier weken buiten Nederland verblijf hebben gehouden. Het college heeft daarbij voor de interpretatie van het begrip “anders dan tijdelijk verblijf” als bedoeld in artikel 6, tweede lid, onderdeel b, van de Ioaz aansluiting gezocht bij het in de verzamelbrief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van januari 2004 (verzamelbrief) vervatte verzoek om bij de uitvoering van die bepaling aan te sluiten bij de periode van vier weken zoals genoemd in artikel 13 van de Wet werk en bijstand (WWB). Van dringende redenen die nopen tot een andere beslissing is volgens het college geen sprake.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat, nu het in artikel 6 van de Ioaz net als in artikel 13 van de WWB om een nadere uitwerking van het territorialiteitsbeginsel gaat, het in de rede ligt om voor de uitleg van het in artikel 6, tweede lid, aanhef en onder b, van de Ioaz voorkomende begrip tijdelijk verblijf buiten Nederland aansluiting te zoeken bij de regeling in de WWB. Voor dit oordeel vond de rechtbank tevens steun in de uitspraak van de Raad van 24 januari 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV0675. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat in de gezondheidssituatie van appellant geen zeer dringende reden is gelegen op grond waarvan appellanten desondanks recht hadden op een Ioaz-uitkering.

3. Appellanten hebben zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij stellen zich op het standpunt dat het territorialiteitsbeginsel niet aan de uitsluiting van het recht op Ioaz-uitkering ten grondslag kan worden gelegd. Dit beginsel ziet op kosten die buiten Nederland zijn opgekomen dan wel op kosten die niet aan Nederland zijn verbonden. Het college noch de rechtbank heeft gemotiveerd waarom bij een verblijf in het buitenland langer dan vier weken het territorialiteitsbeginsel aan voortzetting van de Ioaz-uitkering in de weg staat. Voorts stellen appellanten dat, nu de wetgever het begrip ‘tijdelijk verblijf’ in artikel 6 van de Ioaz niet heeft ingevuld en geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid ingevolge artikel 64, eerste lid, van de Ioaz om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels vast te stellen, zij geen regel van de Ioaz hebben overtreden. Appellanten zijn dus ten onrechte van het recht op Ioaz uitgesloten. De verzamelbrief kan niet worden aangemerkt als een wettelijke regeling. Het baseren van de besluitvorming op de verzamelbrief is volgens hen dan ook in strijd met het legaliteitsbeginsel.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

Ingevolge artikel 6, tweede lid, aanhef en onder b, van de Ioaz, zoals dat luidde ten tijde van dit geding, heeft de zelfstandige die buiten Nederland woont of aldaar anders dan tijdelijk verblijf houdt, geen recht op uitkering.

4.2.

Ingevolge artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de WWB, zoals dat luidde ten tijde van dit geding, heeft de bijstandsgerechtigde die per kalenderjaar langer dan vier weken verblijf dan wel een aaneengesloten periode langer dan vier weken buiten Nederland verblijft, houdt geen recht op bijstand.

4.3.

In de verzamelbrief is - voor zover hier van belang - het volgende vermeld:

“In de Ioaw en de Ioaz zijn geen regels opgenomen over de tijd die iemand maximaal in het buitenland mag verblijven. Vanaf 1 januari 2004 is in dat verband aangesloten bij het begrip “gebruikelijke vakantieduur” in de WWB. In de bijlage van deze brief vindt u meer informatie.”

In bijlagen bij de verzamelbrief is hieromtrent het volgende opgenomen:

“Op grond van artikel 13, eerste lid, onderdeel d, WWB heeft de bijstandsgerechtigde die langer dan vier weken per kalenderjaar verblijf houdt buiten Nederland geen recht op bijstand. Voor bijstandsgerechtigden die 65 jaar en ouder zijn geldt op grond van artikel 13, vierde lid, WWB een maximaal toegestaan verblijf in het buitenland van

13 weken. De bijstandsgerechtigde mag een deel van de periode dat hij per jaar in het buitenland mag verblijven combineren met een deel van de periode van het daarop volgend jaar, met dien verstande dat een aangesloten verblijfsperiode in het buitenland niet langer mag zijn dan vier weken respectievelijk 13 weken.

Artikel 6, eerste lid, onderdeel a, Ioaw en artikel 6, derde lid, onderdeel b, Ioaz bepalen dat geen recht op uitkering heeft de uitkeringsgerechtigde die buiten Nederland woont of aldaar, anders dan tijdelijk, verblijf houdt. Anders dan in de WWB is de periode van het maximaal toegestane verblijf in het buitenland niet nader ingevuld. Het is echter wenselijk dat voor de Ioaw- en de Ioaz-gerechtigden hieromtrent hetzelfde regime gaat gelden als in de WWB. Omdat de Ioaw en Ioaz alleen openstaan voor personen jonger dan 65 jaar, gaat het daarbij om een periode van vier weken.

Ik vraag daarom uw medewerking om bij de uitvoering van artikel 6, eerste lid, onderdeel a, Ioaw en artikel 6, derde lid, onderdeel b, Ioaz aan te sluiten bij de periode van vier weken zoals genoemd in artikel 13, eerste lid, onderdeel d, WWB.”

4.4.

Indien een Ioaz-gerechtigde anders dan tijdelijk verblijf houdt buiten Nederland, vormt artikel 6, tweede lid, aanhef en onder b, van de Ioaz de wettelijke basis om hem uit te sluiten van het recht op Ioaz-uitkering. Het college heeft dit artikellid aan de besluitvorming ten grondslag gelegd. De opvatting van appellanten dat het bestreden besluit in strijd is met het legaliteitsbeginsel wordt dan ook niet gevolgd.

4.5.

Uit 4.4 volgt dat in dit geval de vraag beantwoord moet worden of het college binnen de grenzen van een redelijke toepassing van artikel 6, tweede lid, aanhef en onder b, van de Ioaz is gebleven door voor de invulling van het begrip “anders dan tijdelijk verblijf” aan te sluiten bij de in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de WWB geformuleerde uitsluitingsgrond en in dat kader te verwijzen naar de verzamelbrief.

4.6.

De Ioaz is in werking getreden met ingang van 1 juli 1987 en had blijkens haar considerans tot doel een inkomensvoorziening te treffen voor oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte zelfstandigen van wie het inkomen duurzaam minder bedraagt dan het sociaal minimum en die als gevolg daarvan het bedrijf of beroep hebben beëindigd. Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat met de Ioaz beoogd is gewezen zelfstandigen dezelfde bescherming in de sociale zekerheid te bieden als gewezen werknemers. De Ioaz kent dezelfde systematiek als en sluit aan bij de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemers (Ioaw) (
Kamerstukken II, 1986-1987, 19778, nr. 3, blz. 4).

4.7.

Evenals aan de bijstandswetgeving en de Ioaw ligt aan de Ioaz het beginsel ten grondslag dat het recht op uitkering is beperkt tot de kring van personen die in Nederland verblijven, het zogenoemde territorialiteitsbeginsel. Dat dit beginsel - ook - kan worden tegengeworpen als het verzoek om bijstand ziet op kosten die buiten Nederland zijn opgekomen, dan wel op kosten die niet aan Nederland zijn verbonden, laat onverlet dat - anders dan appellanten menen - het territorialiteitsbeginsel tevens en wel in belangrijke mate een rol speelt bij de beantwoording van de vraag hoe lang iemand met behoud van uitkering in het buitenland mag verblijven.

4.8.

Het territorialiteitsbeginsel was neergelegd in het tot 1 januari 1996 van kracht zijnde artikel 5, eerste lid, onder a, van de Ioaz. In de Memorie van Toelichting bij artikel 5 (
Kamerstukken II, 1986-1987, 19778, nr. 3, blz. 16) wordt allereerst opgemerkt dat de uitsluiting van degenen, die anders dan vanwege vakantie buiten Nederland verblijven, overeenkomt met de andere werkloosheidsregelingen. Voorts wordt ten aanzien van de vraag wat onder tijdelijk verblijf moet worden verstaan gewezen op de mogelijkheid om ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Ioaz hieromtrent nadere regels te stellen. Evenals bij de Ioaw is van de mogelijkheid nadere regels te stellen ten aanzien van het begrip tijdelijk verblijf in de Ioaz geen gebruik gemaakt. In de uitvoeringspraktijk is voor de uitleg van het begrip tijdelijk verblijf destijds aansluiting gezocht bij het daaromtrent bepaalde in de Algemene Bijstandswet en de daarop gebaseerde Rijksgroepsregeling werkloze werknemers. In de in dat kader door de voormalige Afdeling geschillen van bestuur van de Raad van State gevormde jurisprudentie is de juistheid van deze interpretatie bevestigd (uitspraak van 24 juli 1992, ECLI:NL:RVS:1992:AI3475). Met ingang van 1 januari 1996 is, onder intrekking van de Ioaz, de Ioaz in werking getreden. Evenals bij de intrekking van de Ioaw en de invoering van de Ioaw, ontbreekt een delegatiebepaling zoals voordien opgenomen in artikel 14, tweede lid, van de IOAZ.

4.9.

In zijn uitspraak van 24 januari 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV0675, heeft de Raad met betrekking tot de Ioaw geoordeeld dat hij in de geschiedenis van de totstandkoming van de Ioaw geen enkel aanknopingspunt heeft gevonden om aan te nemen dat voor de uitleg van het in artikel 6, eerste lid, onder a, van de Ioaw voorkomende begrip tijdelijk verblijf buiten Nederland een andere richting zou moeten worden gekozen dan destijds ten aanzien van hetzelfde in artikel 5, eerste lid, onder a, van de Ioaw voorkomende begrip is gedaan. Nu het hier in wezen gaat om een nadere uitwerking van het zowel aan de Ioaw als de Algemene bijstandswet ten grondslag liggende territorialiteitsbeginsel, ligt het in de rede om voor die uitleg ook de hier van belang zijnde uitwerking in de nadien tot stand gekomen bijstandswetgeving en de ter zake door de Raad gevormde jurisprudentie in aanmerking te nemen. De wetgever heeft in de uitspraak van 24 januari 2006 geen aanleiding gezien wijzigingen in de Ioaw of Ioaz aan te brengen.

4.10.

Met ingang van 1 januari 2004 is de WWB in werking getreden. Hoewel uit de Memorie van Toelichting volgt dat in de Invoeringswet WWB de bijstandsverlening aan (gewezen) zelfstandigen tijdelijk zal worden geregeld en in de toekomst neergelegd wordt in een aparte wet (
Kamerstukken II, 2002-2003, 28870, nr. 3, blz. 28), is de aangekondigde wetgeving niet tot stand gekomen en is de Ioaz onverkort van kracht gebleven. De invoering van de WWB heeft niet geleid tot inhoudelijke wijzigingen in de Ioaz. Ook heeft de wetgever geen aanleiding gezien om met toepassing van de in artikel 64, eerste lid, van de Ioaz gegeven bevoegdheid bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen. Ten aanzien van het per 1 januari 2004 ingevoerde artikel 13 van de WWB wordt in de Memorie van Toelichting opgemerkt dat als tijdelijk verblijf buiten Nederland wordt aangemerkt een normale vakantieperiode van in beginsel vier weken. Verblijft iemand langer buiten Nederland dan brengt het in artikel 11 neergelegde territorialiteitsbeginsel met zich mee dat geen recht bestaat op bijstand. (
Kamerstukken II, 2002-2003, 28870, nr. 3, blz. 44).

4.11.

Gelet op wat in 4.6 tot en met 4.10 is overwogen, zijn er geen aanknopingspunten om voor de interpretatie van het begrip “anders dan tijdelijk verblijf” in de Ioaz thans anders te oordelen dan destijds is gedaan met betrekking tot de Ioaw en de voorheen geldende bijstandswetgeving. Het college heeft daarom terecht voor de toepassing van artikel 6, tweede lid, aanhef en onder b, van de Ioaz terecht aansluiting gezocht bij artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de WWB en in dat kader verwezen naar de verzamelbrief.

4.12.

Vaststaat dat appellanten langer dan de toegestane periode van vier weken buiten Nederland hebben verbleven. Daarbij wordt opgemerkt dat de motieven voor het verblijf buiten Nederland niet van belang zijn. Appellanten zijn dan ook terecht tijdelijk uitgesloten van het recht op Ioaz.

4.13.

Appellanten hebben zich erop beroepen dat er zeer dringende redenen zijn die ertoe noodzaken om in afwijking van artikel, 6 tweede lid, aanhef en onder b, van de Ioaz een uitkering te verstrekken. Appellanten hebben daartoe aangevoerd dat ten onrechte geen dan wel onvoldoende rekening is gehouden met het feit dat appellant tijdens het verblijf in het buitenland ziek is geworden.

4.14.

De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat in wat appellanten hebben aangevoerd geen zeer dringende reden is gelegen op grond waarvan het college hen alsnog een Ioaz-uitkering had moeten verlenen. Voor het aannemen van zodanige dringende redenen dient vast te staan dat sprake is van een acute noodsituatie en dat de behoeftige omstandigheden waarin de belanghebbende verkeert op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen, zodat het verstrekken van een Ioaz-uitkering volstrekt onvermijdelijk is. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 27 november 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY4808) is een acute noodsituatie aan de orde indien een situatie van levensbedreigende aard is of blijvend ernstig psychisch of lichamelijk letsel of invaliditeit tot gevolg kan hebben. Daarvan is, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, in dit geval geen sprake.

4.15.

De conclusie is dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en E.C.R. Schut en

C. van Viegen als leden, in tegenwoordigheid van B. Fotchind als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2016.

(getekend) R.H.M. Roelofs

De griffier is buiten staat te ondertekenen