Uitspraak
15/1546 AW e.v. (zie bijlage)
Datum uitspraak: 19 mei 2016
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 januari 2015, 14/3423, 14/3424, 14/3425, 14/3862 en 14/4530 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de korpschef van politie (korpschef)
[betrokkene 1] te [woonplaats 1] en 4 anderen, zoals vermeld op de bij deze uitspraak behorende lijst (hierna: betrokkenen)
PROCESVERLOOP
De korpschef heeft hoger beroep ingesteld.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de korpschef op 5 maart 2015 nieuwe beslissingen op de bezwaren van betrokkenen genomen (nadere besluiten).
Namens betrokkenen [betrokkene 1], [betrokkene 2] en [betrokkene 3] heeft
mr. W.J. Dammingh, advocaat, incidenteel hoger beroep ingesteld. Voorts is namens hen een verweerschrift ingediend en is een reactie op de nadere besluiten gegeven.
Namens betrokkenen [betrokkene 4] en [betrokkene 5] heeft mr. M. Scheggetman een verweerschrift ingediend.
De korpschef heeft naar aanleiding van de incidenteel hoger beroepen verweerschriften ingediend.
Namens betrokkenen [betrokkene 1], [betrokkene 2] en [betrokkene 3] zijn nadere stukken in het geding gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 april 2016, waar de zaken gevoegd zijn behandeld. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A.M. Bot,
mr. N.E. Bensoussan en F.J.H. Gunther. Betrokkenen [betrokkene 1], [betrokkene 2] en
[betrokkene 3] zijn verschenen, bijgestaan door mr. Dammingh. Betrokkenen [betrokkene 4] en [betrokkene 5] zijn - met voorafgaand bericht - niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1.1. In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is onder meer afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Daartoe is een stelsel van (uiteindelijk) 92 functies met daarbij behorende functiebenamingen ontwikkeld, voorzien van een waardering per functie. Dit geheel wordt aangeduid als het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) en is vastgelegd in de Regeling vaststelling LFNP (Stcrt. 2013, nr. 13079). Voor een uiteenzetting over de onderscheiden stappen in het kader van de invoering van het LFNP alsmede een weergave van de toepasselijke regelgeving verwijst de Raad naar zijn uitspraken van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550 en ECLI:NL:CRVB:2015:1663.
1.2. De uitgangspositie van betrokkenen is door de korpschef in de referteperiode vastgesteld op de functie Medewerker intake en service A (schaal 5)
.Tegen dit besluit hebben betrokkenen geen rechtsmiddelen aangewend.
.Tegen dit besluit hebben betrokkenen geen rechtsmiddelen aangewend.
1.3. Op 16 december 2013 is ten aanzien van betrokkenen een besluit tot toekenning van en overgang naar een functie uit het LFNP genomen. Daarin is, voor zover hier van belang, bepaald dat betrokkenen met ingang van 1 januari 2012 zijn overgegaan naar de functie Assistent Intake & Service B, schaal 5. Deze functie is ingedeeld in het vakgebied
Intake & Service. Bij bestreden besluit van 25 april 2014 zijn de tegen de besluiten van
16 december 2013 door betrokkenen [betrokkene 1], [betrokkene 2] en [betrokkene 3] gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij bestreden besluit van 14 mei 2014 is het door betrokkene [betrokkene 4] tegen het besluit van 16 december 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij bestreden besluit van 12 juni 2014 is het door betrokkene [betrokkene 5] tegen het besluit van 16 december 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen van betrokkenen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en de korpschef opdracht gegeven tot het nemen van nieuwe beslissingen op bezwaar. De rechtbank heeft, kort samengevat en voor zover hier van belang, overwogen dat de bestreden besluiten bevoegd zijn genomen en er geen aanleiding is voor de conclusie dat deze besluiten in strijd met artikel 10:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn genomen. Verder heeft zij overwogen dat de transponeringstabel, behorende bij de Regeling overgang naar een LFNP functie,
Stcrt. 2013, nr. 13141 (Regeling), evenals de Regeling zelf als een algemeen verbindend voorschrift is te beschouwen en dat daaraan niet zodanig ernstige tekortkomingen kleven dat deze niet ten grondslag mocht worden gelegd aan de jegens betrokkenen tot stand gebrachte besluitvorming. De rechtbank heeft voorts overwogen niet het standpunt van de korpschef te delen dat deze geen ruimte heeft voor toepassing van de in artikel 5, vierde lid, van de Regeling opgenomen hardheidsclausule indien dat zou leiden tot een andere uitkomst dan wordt gedicteerd door de (laatste stap van de) matching. Indien een beroep wordt gedaan op de hardheidsclausule en de korpschef dit beroep niet wenst te honoreren, dan zal hij, aldus de rechtbank, gemotiveerd en onderbouwd moeten stellen waarom hij van mening is dat het resultaat van de matching in het bewuste individuele geval voorzienbaar was of in overeenstemming is te achten met de bedoeling van de wetgever. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat de matching voor betrokkenen een verschraling van hun functies inhoudt. De bestreden besluiten lijden op dit punt aan een motiveringsgebrek.
3. Bij de nadere besluiten heeft de korpschef de bezwaren van betrokkenen opnieuw ongegrond verklaard.
4. De Raad komt naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
De incidenteel hoger beroepen van betrokkenen [betrokkene 1], [betrokkene 2] en [betrokkene 3]
4.1. Anders dan betrokkenen hebben aangevoerd en met de rechtbank wordt geoordeeld dat de bestreden besluiten bevoegd zijn genomen. Voor dit oordeel wordt verwezen naar de onder 1.1 genoemde uitspraken van de Raad van 1 juni 2015. In hetgeen betrokkenen hebben aangevoerd ziet de Raad geen aanleiding voor een ander oordeel. Deze beroepsgrond faalt dan ook.
4.2. Betrokkenen hebben aangevoerd dat de rechtbank de transponeringstabel ten onrechte heeft aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Dit betoog is op zichzelf juist, maar leidt niet tot de conclusie dat, zoals betrokkenen hebben betoogd, een te strenge toetsingsmaatstaf is aangelegd. De Raad heeft in zijn onder 1.1 genoemde uitspraken van
1 juni 2015 immers geoordeeld dat aan de transponeringstabel, mede op grond van de waarborgen waarmee de totstandkoming ervan is omgeven, een zwaarwegende betekenis moet worden gehecht. De korpschef mag bij het nemen van besluiten over de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie ervan uitgaan dat toepassing van de voor het matchingsproces geldende regels tot de in de tabel vermelde uitkomst leidt. Hij mag in beginsel volstaan met een verwijzing naar de transponeringstabel. Het is aan de betrokken politieambtenaar om aannemelijk te maken dat de matching niet overeenkomstig de Regeling is geschied of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten. Het enkele feit dat een andere uitkomst ook verdedigbaar zou zijn geweest is niet voldoende. Verder kan de politieambtenaar zich niet beroepen op feiten of omstandigheden die hij reeds in het kader van de vaststelling van zijn uitgangspositie naar voren had kunnen brengen.
4.3. Betrokkenen hebben verder betoogd dat de wijze van bepalen van de LFNP-functie (de matching) niet strookt met de toelichting op artikel 3 van de Regeling, omdat bij de matching enkel de functionele schaal in aanmerking is genomen en niet (ook) de specifieke, feitelijke werkzaamheden. Gesteld is dat matching op grond van de feitelijke werkzaamheden tot een andere uitkomst had moeten leiden, namelijk tot een toekenning van de functie van Medewerker Intake & Service (schaal 6). Dit betoog slaagt niet. Zoals is overwogen in de onder 1.1 genoemde uitspraken van de Raad van 1 juni 2015 is het uitgangspunt bij de matching steeds de formele functiebeschrijving geweest. Nadat, zo volgt uit artikel 3, vierde lid, van de Regeling, het domein en vakgebied zijn vastgesteld, wordt, indien de salarisschaal van de functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP-functie in het gekozen vakgebied, die functie beschouwd als de meest vergelijkbare functie. De door betrokkenen voorgestane uitkomst - op basis van specifieke werkzaamheden - zou voorts in strijd zijn met het doel en de strekking van de Regeling, waarmee blijkens de Toelichting op de Regeling landelijke uniformiteit en een consistente werkwijze is beoogd ter voorkoming van willekeur.
4.4. Ten slotte hebben betrokkenen aangevoerd dat de korpschef de bestreden besluiten ondeugdelijk heeft gemotiveerd door de transponeringstabel op te vatten als een algemeen verbindend voorschrift, waartegen ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in verbinding met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb geen bezwaar en beroep openstaat. Zij zijn tegen deze dragende overweging in de besluitvorming terecht opgekomen en zij hebben moeten procederen om tot een deugdelijke motivering te komen. Daarom maken zij ook in hoger beroep aanspraak op vergoeding van proceskosten, aldus betrokkenen. Dit betoog slaagt niet. Dat de transponeringstabel niet kan worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift, laat immers onverlet dat de tabel als grondslag mag dienen voor besluitvorming als hier aan de orde, waarbij de korpschef in beginsel mag volstaan met een verwijzing daarnaar. De Raad verwijst in zoverre naar zijn onder 1.1 genoemde uitspraak van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550. Dat de transponeringstabel het karakter van een algemeen verbindend voorschrift ontbeert, leidt dan ook niet tot de conclusie dat de bestreden besluiten in zoverre niet berusten op een deugdelijke motivering. Nu de transponeringstabel als grondslag mag dienen voor de bestreden besluiten en in de bestreden besluiten verder gemotiveerd is ingegaan op de inhoudelijke bezwaren van betrokkenen, bestaat in zoverre onvoldoende grond voor het oordeel dat betrokkenen hebben moeten procederen om een deugdelijke motivering van de bestreden besluiten te krijgen.
4.5. Gelet op hetgeen is overwogen onder 4.1 tot en met 4.4 slagen de incidenteel hoger beroepen van [betrokkene 1], [betrokkene 2] en [betrokkene 3] niet.
De hoger beroepen van de korpschef
5.1. De hoger beroepen van de korpschef zijn gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de bij de bestreden besluiten gehandhaafde weigering om toepassing te geven aan de hardheidsclausule. Zoals de Raad in zijn meergenoemde uitspraak van 1 juni 2015 heeft overwogen, is het inherent aan de (door de regelgever) bewust gekozen wijze waarop moet worden gematcht dat een politieambtenaar kan overgaan naar een LFNP-functie waarvan de inhoud afwijkt van zijn korpsfunctie. Ter zitting heeft de korpschef op dit punt toegelicht dat er vóór de invoering van het LFNP sprake was van taakgerichte functiebeschrijvingen. Het LFNP kent daarentegen globale, resultaatgerichte functiebeschrijvingen, waarbij niet elke opgedragen taak apart wordt benoemd. Indien de niveau-indicatoren behorende bij de (resultaatgerichte) beschrijving van de LFNP-functie Assistent Intake & Service B, zoals opgenomen in bijlage 3 bij de Regeling, nader worden beschouwd blijkt volgens de korpschef in het geval van betrokkenen niet van een ernstige verschaling van taken en verantwoordelijkheden. Zo blijkt uit de niveau-indicator ‘Verantwoordelijkheid’ dat betrokkenen ook in de aan hen toegekende functie nog zelfstandig werken, ook ten aanzien van het vastleggen van aangiftes en het beslissen op vergunningaanvragen. De Raad ziet geen reden tot twijfel aan de conclusie van de korpschef dat de verschraling van de functie minder ernstig is dan betrokkenen aannemen. Mocht er toch sprake zijn van een verschraling van het takenpakket van een betrokkene dan kan deze, zoals de Raad reeds eerder heeft overwogen, niet worden beschouwd als een onbedoelde onbillijke uitwerking van de Regeling en noopt deze niet tot toepassing van de hardheidsclausule. Bovendien verandert, zoals de korpschef ook ter zitting nog heeft bevestigd, er bij de overgang naar het LFNP feitelijk niets aan de opgedragen werkzaamheden tot het moment waarop de ambtenaar in het kader van de vorming van de nationale politie wordt geplaatst of wordt aangewezen als herplaatsingskandidaat.
5.2. Anders dan de rechtbank en met de korpschef acht de Raad de in de bestreden besluiten gegeven motivering op dit punt niet ontoereikend. Daarin staat immers vermeld dat geen sprake is van onbillijkheden van overwegende aard en dat in hetgeen betrokkenen aanvoeren geen reden is gelegen om af te wijken van de matchingssystematiek. De korpschef heeft hiertoe verwezen naar zijn uitleg over deze systematiek en in het bijzonder naar hetgeen hij heeft overwogen met betrekking tot de gronden van betrokkenen tegen deze systematiek. Met dit betoog is naar het oordeel van de Raad wel degelijk, zij het summier, aangegeven waarom, in de woorden van de rechtbank, het resultaat van de matching in het bewuste individuele geval voorzienbaar was of in overeenstemming is te achten met de bedoeling van de wetgever. Weliswaar was het beter geweest als de motivering op dit punt wat meer op de persoon van betrokkenen toegesneden was geweest, maar van een motiveringsgebrek op het bewuste punt kan niet worden gesproken.
5.3. Voor zover betrokkenen [betrokkene 1], [betrokkene 2] en [betrokkene 3] zich op het standpunt hebben gesteld dat met de door de korpschef ter zitting gegeven, onder 5.1 weergegeven, nadere toelichting op het niet toepassen van de hardheidsclausule de grondslag van de bestreden besluiten op ontoelaatbare wijze is uitgebreid en de Raad zich gelet op artikel 8:69 van de Awb daarover in het kader van het hoger beroep niet mag uitlaten, deelt de Raad dit standpunt niet. Het onderzoek ter zitting is nu juist bedoeld voor het geven van toelichtingen als hier aan de orde. Van een ontoelaatbare wijziging of aanvulling van de aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegde motivering is geen enkele sprake. Het beroep van betrokkenen op de uitspraak van de Raad van 27 november 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB8976, treft bijgevolg geen doel.
5.4. Betrokkenen [betrokkene 1], [betrokkene 2] en [betrokkene 3] hebben nog aangevoerd dat volstrekt onduidelijk is waarom in hun geval geen toepassing is gegeven aan de hardheidsclausule en in het geval van anderen wel. Gelet hierop is de Raad verzocht om de korpschef op grond van artikel 8:28 van de Awb te verzoeken schriftelijke inlichtingen te verstrekken inzake de besluitvorming van zaken waarin wel is overgaan tot toepassing van de hardheidsclausule. Nu betrokkenen niet aannemelijk hebben gemaakt dat er in hun geval aanknopingspunten zijn die toepassing van de hardheidsclausule zouden kunnen rechtvaardigen, met name niet omdat hun grieven algemeen van aard zijn en op geen enkele wijze betrekking hebben op hun individuele situatie, ziet de Raad in het door betrokkenen overgelegde geanonimiseerde overzicht “Uitkomsten bespreking ingebrachte verzoeken hardheidsclausule” geen aanleiding de korpschef te verzoeken de onderliggende stukken betrekking hebbend op die zaken te overleggen.
6. Uit hetgeen onder 5.1 tot en met 5.4 is overwogen volgt dat het hoger beroep van de korpschef slaagt en de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor vernietiging in aanmerking komt. De beroepen tegen de bestreden besluiten moeten ongegrond worden verklaard. Verder zal de Raad de nadere besluiten - die gelet op artikel 6:19 van de Awb in dit geding zijn betrokken - vernietigen, omdat aan deze besluiten de grondslag is ontvallen.
7. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten van 25 april 2014, 14 mei 2014 en
12 juni 2014 ongegrond;
- vernietigt de besluiten van 5 maart 2015.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend, in tegenwoordigheid van
M.S. Boomhouwer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op
19 mei 2016.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) M.S. Boomhouwer
HD
Lijst van betrokkenen:
Procedurenummers betrokkenen:
1. en 15/2851 AW: [betrokkene 1] te [woonplaats 1]
2. 15/1547, 15/1657 en 15/2855 AW: [betrokkene 2] te [woonplaats 2]
3. 15/1548, 15/1659 en 15/2857 AW: [betrokkene 3] te [woonplaats 3]
4. 15/1549 en 15/1660 AW: [betrokkene 4] te [woonplaats 4]
5. 15/1550 en 15/7899 AW: [betrokkene 5] te [woonplaats 5]
3. 15/1548, 15/1659 en 15/2857 AW: [betrokkene 3] te [woonplaats 3]
4. 15/1549 en 15/1660 AW: [betrokkene 4] te [woonplaats 4]
5. 15/1550 en 15/7899 AW: [betrokkene 5] te [woonplaats 5]