Uitspraak
15/1371 AW
Datum uitspraak: 28 april 2016
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
13 januari 2015, 14/5460 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van bestuur van het Landelijk Selectie- en Opleidingsinstituut Politie (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J. van Overdam, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. W.J. Dammingh, advocaat. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N.E. Bensoussan, mr. F.A.M. Bot en L.M. van den Hil.
OVERWEGINGEN
1.1.
In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is onder meer afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Daartoe is een stelsel van (uiteindelijk) 92 functies met daarbij behorende functiebenamingen ontwikkeld, voorzien van een waardering per functie. Dit geheel wordt aangeduid als het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) en is vastgelegd in de Regeling vaststelling LFNP (Stcrt. 2013, nr. 13079). Voor een uiteenzetting over de onderscheiden stappen in het kader van de invoering van het LFNP alsmede een weergave van de toepasselijke regelgeving verwijst de Raad naar zijn uitspraken van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550 en ECLI:NL:CRVB:2015:1663.
1.2.
Bij besluit van 24 oktober 2011 is de uitgangspositie van appellant voor de omzetting naar het LFNP met ingang van 1 september 2010 vastgesteld op de functie van Beleidsadviseur B, salarisschaal 10. In het aanvullend besluit uitgangspositie van 25 april 2012 is vermeld dat appellant niet is belast met specifieke werkzaamheden (taakaccenten). Tegen deze besluiten heeft appellant geen rechtsmiddelen aangewend.
1.3.
Bij besluit van 16 december 2013, voor zover hier van belang, heeft de korpschef ten aanzien van appellant besloten tot toekenning van en overgang naar de LFNP-functie van Bedrijfsvoeringspecialist B, met als vakgebied Bedrijfsvoeringspecialismen, werkterrein Personeel & Organisatie (P&O) en aandachtsgebied Personeelszorg, gewaardeerd in salarisschaal 10. Bij besluit van 26 juni 2014 is het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank, kort samengevat en voor zover hier van belang, overwogen dat het bestreden besluit in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is genomen door de voorzitter van het college. Gelet op de bekrachtiging door het (voltallige) college kan dit bevoegdheidsgebrek echter met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd, nu appellant door dit gebrek niet in zijn belangen is geschaad. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de transponeringstabel, behorende bij de Regeling overgang naar een LFNP functie, Stcrt. 2013, nr. 13141 (Regeling), als een algemeen verbindend voorschrift is te beschouwen en dat deze ten grondslag kon worden gelegd aan de jegens appellant tot stand gebrachte besluitvorming. De rechtbank heeft voorts overwogen dat in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen grond is te vinden voor toepassing van de hardheidsclausule. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel faalt omdat geen sprake is van vergelijkbare gevallen.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen het hiervoor weergegeven oordeel van de rechtbank. Hij heeft hierbij ook met name aangevoerd dat de korpschef niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van toepassing van de in artikel 5, vierde lid, van de Regeling neergelegde hardheidsclausule. Appellant is van mening dat hem met gebruikmaking van de hardheidsclausule de LFNP-functie van Bedrijfsvoeringspecialist C, met werkterrein Omgangsvormen en sociale veiligheid, had moeten worden toegekend. Volgens appellant heeft de korpschef onvoldoende toegelicht waarom in dit geval, in aanmerking genomen de feiten zoals appellant die heeft aangedragen, geen sprake is van onbillijkheden van overwegende aard of een bijzondere situatie in de zin van artikel 5, vierde lid, van de Regeling. Appellant acht tevens onvoldoende gemotiveerd dat hem niet het werkterrein Omgangsvormen en sociale veiligheid is toegekend.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Het oordeel van de rechtbank dat het bestreden besluit lijdt aan een bevoegdheidsgebrek is door het college in hoger beroep niet bestreden. Appellant heeft betoogd dat de rechtbank het door haar geconstateerde bevoegdheidsgebrek ten onrechte met toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft gepasseerd. Appellant heeft in dit verband het belang benadrukt van bevoegdelijk genomen besluiten en naar voren gebracht dat artikel 6:22 van de Awb is geschreven voor gebreken van zodanig weinig gewicht dat het besluit zonder schade voor de belanghebbende in stand kan worden gelaten. Van een dergelijk gebrek is hier geen sprake, aldus appellant.
4.1.2.
Anders dan appellant veronderstelt kan (ook) bij een bevoegdheidsgebrek als hier aan de orde toepassing worden gegeven aan artikel 6:22 van de Awb, zoals die bepaling sinds
1 januari 2013 luidt. De Raad vindt hiervoor steun in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Wab), waarbij artikel 6:22 van de Awb met ingang van voornoemde datum is gewijzigd. Meer in het bijzonder is in de nadere memorie van antwoord (Kamerstukken I 2012/2013, 32 450, E, blz. 3), voor zover hier van belang, het volgende opgemerkt.
“Als voorbeeld van de toepassing van het verruimde artikel 6:22 kan worden genoemd het geval waarin de mandaatverlening aan een ambtenaar gebrekkig is geweest. Indien de klagende partij een beroep doet op de normschending, moet dat in beginsel leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Dat is echter soms niet zinvol omdat geen belanghebbende daardoor is geschaad. Dat kan het geval zijn indien inmiddels is komen vast te staan dat het bevoegde bestuursorgaan het besluit voor zijn rekening neemt.”
4.1.3.
Vast staat dat het college het bestreden besluit voor zijn rekening heeft genomen. Nu appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door voormeld bevoegdheidsgebrek is benadeeld, mocht de rechtbank dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren. Het onder 4.1.1 weergegeven betoog slaagt niet.
4.2.
Appellant heeft aangevoerd dat de rechtbank de bijlage bij de Regeling, de transponeringstabel, ten onrechte heeft aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift en dat deze niet als grondslag voor het bestreden besluit had mogen dienen. Met betrekking tot deze beroepsgrond wordt niet anders geoordeeld dan in de meergenoemde uitspraak van
1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550. Het overwogene in die uitspraak in aanmerking genomen, stelt appellant op zichzelf beschouwd terecht dat de transponeringstabel het karakter van een algemeen verbindend voorschrift ontbeert, maar dat neemt niet weg dat de tabel als grondslag mag dienen voor besluitvorming als hier aan de orde, waarbij de korpschef in beginsel mag volstaan met een verwijzing daarnaar. Het is aan de betrokken politieambtenaar om aannemelijk te maken dat de matching niet overeenkomstig de Regeling is geschied of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten. Het enkele feit dat een andere uitkomst ook verdedigbaar zou zijn geweest, is niet voldoende. Verder kan de politieambtenaar zich niet beroepen op feiten of omstandigheden die hij reeds in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen.
4.3.
Voor zover appellant zich op het standpunt stelt dat met het oordeel dat aan de transponeringstabel, ondanks dat deze het karakter van een algemeen verbindend voorschrift ontbeert, niettemin een zwaarwegende betekenis moet worden gehecht in de onder 4.2 bedoelde zin, in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb de grondslag van het bestreden besluit wordt uitgebreid, deelt de Raad dit standpunt niet. Het bestreden besluit is gebaseerd op de transponeringstabel. Zoals al is geoordeeld in de uitspraken van 1 juni 2015, is die grondslag in beginsel toereikend. Die conclusie houdt geen aanvulling of wijziging van de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde motivering in. Het beroep van appellant op de uitspraken van de Raad van 15 november 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AU6381 en
13 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU8612 treft bijgevolg geen doel.
4.4.
Appellant heeft aangevoerd dat hij na aanstelling in de functie van Beleidsadviseur B als fulltime Centrale Vertrouwenspersoon feitelijk opgedragen werkzaamheden heeft verricht die wezenlijk afwijken van de voor hem geldende functie. Appellant kon echter geen beroep doen op de Tijdelijke regeling functieonderhoud politie (Trfp), aangezien bedoelde werkzaamheden deels buiten de referteperiode vielen. Een en ander mag, nu appellant geen mogelijkheid had om de matching door middel van functieonderhoud te beïnvloeden, niet voor zijn rekening en risico komen, aldus appellant. Dit betoog slaagt niet. De in artikel 5, vierde lid, van de Regeling neergelegde hardheidsclausule is verder niet bedoeld om alsnog rekening te houden met werkzaamheden die buiten de uitdrukkelijk door de regelgever aangewezen peilperiode vallen. Appellant heeft erin berust dat zijn uitgangspositie voor de omzetting naar het LFNP met ingang van 1 september 2010 is vastgesteld op de functie van Beleidsadviseur B. Indien appellant zich niet kon vinden in zijn uitgangspositie, had het op zijn weg gelegen om functieonderhoud te vragen op grond van de Trfp en/of rechtsmiddelen aan te wenden tegen de besluitvorming aangaande zijn uitgangspositie. Appellant heeft dit niet gedaan; zijn uitgangspositie is aldus in rechte komen vast te staan. Het oordeel van de rechtbank is in zoverre juist. De Raad tekent bij het voorgaande nog aan dat de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 januari 2015 (ECLI:NL:RBZWB:2015:375), waarnaar appellant in het kader van het door hem bepleite toepassingsbereik van de hardheidsclausule heeft verwezen, inmiddels is achterhaald door de onder 1.1 genoemde uitspraken van de Raad.
4.5.1.
Appellant heeft aangevoerd dat het werkterrein Omgangsvormen en sociale veiligheid passend is en aan hem had moeten worden toegewezen. Hij heeft er in dit verband op gewezen dat blijkens de Handleiding uitvoering matching LFNP 2013 (Handleiding) werkterreinen ruimhartig toebedeeld moeten worden en dat voor het toekennen van dit werkterrein objectieve aanknopingspunten zijn te vinden in zijn uitgangspositie, nu daarin immers de rol van Centrale Vertrouwenspersoon als bijzonderheid is opgenomen. Appellant heeft er verder op gewezen dat voornoemd werkterrein wel aan andere vertrouwenspersonen binnen de politie is toegekend.
4.5.2.
In stap 9 van de beleidsregel Instructie organieke matching (Stcrt. 2012, nr. 10411, zoals nadien gewijzigd, Stcrt. 2013, nr. 12776) is de procedure neergelegd voor het eventueel toekennen van een aan de betreffende LFNP-functie gekoppeld werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit. In de beleidsregel is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
“Zodra sprake is van een concept match met een LFNP functie […] wordt […] beoordeeld of op basis van de functiebeschrijving aanleiding bestaat om een aan de betreffende LFNP functie gekoppeld werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit toe te kennen. Een werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit is namelijk een verbijzondering van de betreffende LFNP functie en is daarmee onderdeel van het criterium meest vergelijkbare LFNP functie.”
4.5.3.
In de Handleiding uitvoering matching LFNP 2013 (Handleiding), pagina 74 e.v., is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
“Een werkterrein is een verbijzondering van het vakgebied. Indien tot het vakgebied markante onderwerpen moeten worden gerekend waarvoor een specifieke inzet en inbreng geldt, dan worden deze geconcretiseerd in werkterreinen. […]
Vanuit het systeem LFNP is het de bedoeling dat werkterreinen, aandachtsgebieden en specifieke functionaliteiten ruimhartig toebedeeld worden. Hiervoor gelden twee voorwaarden:
- De gekozen meest vergelijkbare LFNP functie kent werkterreinen, aandachtsgebieden of specifieke functionaliteiten;
- Er zijn in de korpsfunctiebeschrijving objectieve aanknopingspunten te vinden om (een) werkterrein(en), aandachtsgebied(en) of specifieke functionaliteit(en) toe te
kennen.”
4.5.4.
Vooropgesteld wordt dat de stelling van appellant dat de rol van Centrale Vertrouwenspersoon als bijzonderheid in zijn uitgangspositie is opgenomen geen steun vindt in de gedingstukken, in het bijzonder het besluit van 24 oktober 2011 waarbij de uitgangspositie van appellant is vastgesteld. In het aanvullend besluit uitgangspositie van
25 april 2012 is bovendien vermeld dat appellant niet is belast met specifieke werkzaamheden (taakaccenten). Zoals hiervoor - in 4.4 - al is overwogen, is de hardheidsclausule niet bedoeld om (alsnog) rekening te houden met werkzaamheden waarvoor functieonderhoud gevraagd had kunnen worden of met extra werkzaamheden, specifieke werkzaamheden, bijzondere situaties en afspraken die in de uitgangspositie vastgelegd hadden kunnen zijn; de hardheidsclausule is niet bedoeld om de uitgangspositie te corrigeren. Zoals de korpschef in het verweerschrift verder heeft toegelicht is blijkens het functievergelijkingsformulier op grond van de inhoud van de formele korpsfunctiebeschrijving zoals vastgelegd in de uitgangspositie, met Personeel & Organisatie als plaats in de organisatie, gekozen voor het werkterrein Personeel & Organisatie (P&O), terwijl de taak/rol van Centrale Vertrouwenspersoon heeft geleid tot toekenning van het aandachtsgebied Personeelszorg. Mede in aanmerking genomen de in de formele (korps)functiebeschrijving van appellant beschreven (kern)activiteiten en resultaatgebieden acht de Raad de aldus gemaakte keuzes niet onbegrijpelijk en evenmin onjuist. Anders dan appellant en met de korpschef, is de Raad voorts van oordeel dat in de korpsfunctiebeschrijving van appellant geen objectieve aanknopingspunten zijn te vinden om het door appellant gewenste werkterrein Omgangsvormen en sociale veiligheid toe te kennen. Voor zover appellant erop heeft gewezen dat laatstgenoemd werkterrein wel aan andere vertrouwenspersonen binnen de politie is toegekend, leidt dit niet tot het ermee beoogde doel. Appellant heeft niet aan de hand van concrete gegevens onderbouwd dat in zoverre sprake is van, op de rechtens relevante aspecten, gelijke gevallen.
4.6.
De korpschef heeft zich al met al in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet is gebleken van omstandigheden die het toepassen van de in artikel 5, vierde lid, van de Regeling neergelegde hardheidsclausule rechtvaardigen.
4.7.
Anders dan appellant en met de korpschef acht de Raad de in het bestreden besluit gegeven motivering op het punt van de hardheidsclausule niet ontoereikend. Daarin staat immers vermeld dat de door appellant aangevoerde omstandigheden (waaronder zijn rechtspositionele situatie in relatie tot de door hem verrichte feitelijke werkzaamheden) betrekking hebben op de in de regelgeving gemaakte keuzes en niet als bijzondere omstandigheden kunnen worden aangemerkt. Verder is vermeld dat geen sprake is van onbillijkheden van overwegende aard en dat in hetgeen appellant aanvoert, geen reden is gelegen om af te wijken van de matchingssystematiek. De korpschef heeft hiertoe verwezen naar zijn uitleg over deze systematiek en in het bijzonder naar hetgeen hij heeft overwogen met betrekking tot de gronden van appellant tegen deze systematiek. Daarmee is wel degelijk, zij het summier, aangegeven waarom het resultaat van de matching in het bewuste individuele geval voorzienbaar was of in overeenstemming is te achten met de bedoeling van de wetgever. Weliswaar was het beter geweest als de motivering op dit punt wat meer op de persoon van appellant toegesneden was geweest, maar van een motiveringsgebrek op het bewuste punt kan niet worden gesproken. Mede gelet op de korpsfunctiebeschrijving, de toelichting in de Handleiding alsmede de motivering in het functievergelijkingsformulier, acht de Raad ook de keuzes voor het werkterrein Personeel & Organisatie (P&O) en aandachtsgebied Personeelszorg toereikend gemotiveerd.
4.8.1.
Appellant heeft nog betoogd dat de rechtbank ten onrechte geen proceskostenveroordeling heeft uitgesproken. Volgens appellant had de rechtbank, hoewel zij het hiervoor - onder 4.1.1 tot en met 4.1.3 - besproken bevoegdheidsgebrek heeft gepasseerd, het college (niettemin) moeten veroordelen in de kosten die appellant in verband met de behandeling van zijn beroep redelijkerwijs heeft gemaakt.
4.8.2.
In de memorie van toelichting op de Wab (Kamerstukken II 2009/2010, 32 450,
nr. 3, blz. 15) is over de vraag of het passeren van een gebrek al dan niet gepaard moet gaan met het uitspreken van een proceskostenveroordeling het volgende opgemerkt:
“Het passeren van het verzuim - en het in aansluiting daarop ongegrond verklaren van het beroep - betekent voorts niet dat de belanghebbende met de proceskosten blijft zitten. In zoverre zij verwezen naar artikel 8:74, tweede lid (griffierecht), en artikel 8:75, eerste lid (overige proceskosten), die gegrondverklaring van het beroep uitdrukkelijk niet als voorwaarde stellen. Als blijkt dat een causaal verband bestaat tussen het gepasseerde gebrek en het beroep - met andere woorden: dat het gepasseerde gebrek een reden was om beroep in te stellen -, schroomt de bestuursrechter niet om het bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van griffierecht en andere proceskosten.”
4.8.3.
Appellant heeft in het bij de rechtbank ingediend beroepschrift van 7 augustus 2014, noch in zijn (aanvullende) geschriften van 21 november en 27 november 2014 gewag gemaakt van het hier aan de orde zijnde bevoegdheidsgebrek. Onder deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat het door de rechtbank gepasseerde gebrek voor appellant een reden is geweest om beroep in te stellen. De rechtbank heeft al met al dan ook mogen beslissen geen gebruik te maken van de in artikel 8:75 van de Awb neergelegde bevoegdheid het college te veroordelen in de kosten die appellant in verband met de behandeling van het beroep heeft gemaakt (vergelijk de meergenoemde uitspraak van de Raad van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550).
4.9.
Appellant heeft tot slot betoogd dat de korpschef het bestreden besluit ondeugdelijk heeft gemotiveerd door de transponeringstabel op te vatten als een algemeen verbindend voorschrift, waartegen ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in verbinding met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb geen bezwaar en beroep openstaat. Nu hij tegen deze dragende overweging in de besluitvorming terecht is opgekomen en heeft moeten procederen om tot een deugdelijke motivering te komen, maakt hij aanspraak op vergoeding van proceskosten, aldus appellant. Dit betoog slaagt niet. Dat de transponeringstabel niet kan worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift, laat onverlet dat de tabel als grondslag mag dienen voor besluitvorming als hier aan de orde, waarbij de korpschef in beginsel mag volstaan met een verwijzing daarnaar. De Raad verwijst in zoverre naar zijn meergenoemde uitspraak van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550. Dat de transponeringstabel het karakter van een algemeen verbindend voorschrift ontbeert, leidt dan ook niet tot de conclusie dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep van appellant op de vaste rechtspraak van de Raad (zie onder meer de uitspraak van 24 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3123) volgens welke in geval van een ongegrond beroep aanleiding bestaat om het bestuursorgaan te veroordelen in de proceskosten die een andere partij heeft moeten maken, indien die andere partij heeft moeten procederen om een deugdelijke motivering van het besluit te krijgen, slaagt niet. Nu de transponeringstabel als grondslag mag dienen voor het bestreden besluit bestaat onvoldoende grond voor het oordeel dat appellant heeft moeten procederen om een deugdelijke motivering van het bestreden besluit te krijgen. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat dan ook geen aanleiding. In het verlengde hiervan bestaat evenmin aanleiding om, zoals is verzocht, te bepalen dat de korpschef het betaalde griffierecht vergoedt.
4.10.
Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 april 2016.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) A. Mansourova