Uitspraak
14.6744 WWB, 15/1576 WWB
Datum uitspraak: 12 april 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
30 oktober 2014, 14/1750 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (appellant)
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 30 januari 2015 een nieuw besluit op bezwaar genomen (nader besluit). Appellant heeft bij brief van 13 oktober 2015 zijn zienswijze gegeven op het nader besluit.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend en, op verzoek van de Raad, een stuk ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2016. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J.J. van der Vlist, mr. E. van Lunteren en
drs. H. van der Linden. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. L.E. Sipos en R. Schuurmans.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant heeft op 16 juli 2012 een verzoek ingediend voor een incidentele aanvullende uitkering (IAU) als bedoeld in artikel 74 van Pro de Wet werk en bijstand (WWB) over 2011. Het gaat om een bedrag van € 49.958.171,-.
1.2.
Zoals vermeld in de aanvraag heeft de externe accountant (accountant) van de gemeente Rotterdam bij controle van de jaarrekening rechtmatigheidsfouten en onzekerheden geconstateerd. Appellant heeft toegelicht dat een verschil van mening bestaat met de accountant over de geëxtrapoleerde onzekerheden. Het gaat daarbij om de onzekerheid die samenhangt met het aantal steekproefsgewijs gecontroleerde dossiers en de daarmee samenhangende onzekerheid (“accountanttechnische onzekerheid”) en om een inhoudelijk verschil van inzicht met de accountant. Dit inhoudelijke verschil van inzicht ziet vooral op de vraag in hoeverre klantmanagers bij het toekennen van individuele bijstandsuitkeringen beoordelen of sprake is van een voorliggende voorziening. De accountant heeft vijf casus onderkend, waarin hij tot een andere conclusie kwam dan de afdeling IC van de gemeente Rotterdam. Appellant en de accountant hebben stukken gewisseld over de beoordeling van vijf casus en de daaruit voortvloeiende fouten en onzekerheden.
1.3.
De Toetsingscommissie WWB (TC) heeft in haar advies van 20 december 2012 vastgesteld dat appellant en de accountant het oneens zijn over de omvang van de onzekerheden. De TC heeft appellant niet gevolgd in zijn standpunt dat het bedrag aan onrechtmatigheden en onzekerheden blijft binnen de door de TC vastgestelde proportionaliteitsgrens. De TC heeft geconstateerd dat de accountant de standpunten van appellant na een uitgebreide vaktechnische discussie niet heeft overgenomen. In navolging van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft de TC zich op het standpunt gesteld dat geen aanwijzingen bestaan dat de accountant zijn controlewerkzaamheden niet adequaat zou hebben verricht.
1.4.
Bij besluit van 21 december 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 28 januari 2014 (bestreden besluit), heeft de staatssecretaris het verzoek afgewezen, onder verwijzing naar het advies van de TC. Aan de afwijzing heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat niet is voldaan aan de in artikel 15, vierde lid, sub b, ten eerste, van de Regeling WWB en WIJ (Regeling) gestelde voorwaarde van een rechtmatige uitvoering. Er is sprake van een onrechtmatigheid ten bedrage van € 4.077.632,- en een onzekerheid van ten minste € 26.041.367,-. Het totaalbedrag gaat de proportionaliteitsnorm, die in dit geval € 4.995.817,10 bedraagt, ruimschoots te boven.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuwe beslissing op het bezwaar diende te nemen met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft het betoog van appellant dat onzekerheden niet als onrechtmatigheden moeten worden aangemerkt verworpen. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de onzekerheid, en daarmee de onrechtmatigheid, wat betreft de door appellant betwiste punten niet is gelegen in onvoldoende inzichtelijkheid van de verantwoording van de bestedingen, maar in de uitleg van de WWB. De staatssecretaris had daarom niet mogen volstaan met de constatering dat een verschil van inzicht bestond tussen appellant en zijn accountant, maar een inhoudelijk oordeel moeten geven over de geschilpunten. De rechtbank achtte het niet uitgesloten dat het bedrag van € 26.041.367,- aan onzekerheden als rechtmatig kon worden aangemerkt, aangezien het onzekerheidsoordeel van de accountant in zijn geheel was terug te voeren op de uitleg van de WWB. De rechtbank heeft daarom de beroepsgrond dat ruimte bestond voor gedeeltelijke toekenning van de IAU niet besproken.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd.
4. Bij het nader besluit heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van
21 december 2012 wederom ongegrond verklaard. Appellant en accountant verschillen over vier casus van mening. De staatssecretaris heeft per casus een reactie gegeven op de beoordeling door de accountant en zich op het standpunt gesteld dat de accountant de betreffende casus terecht als onzeker heeft aangemerkt.
4.1.
Appellant heeft te kennen gegeven zich niet in dit nader besluit te kunnen vinden en heeft ook hiertegen gronden aangevoerd. Het nader besluit wordt, gelet op het bepaalde in de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, mede in de beoordeling betrokken.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Ten tijde hier van belang luidden de relevante bepalingen als volgt.
5.1.1.
Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de WWB kan de minister op verzoek van het college een IAU toekennen indien de door het college gemaakte kosten, bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de WWB hoger zijn dan de daarvoor verstrekte uitkering. Ingevolge artikel 73 van Pro de WWB geeft de TC een oordeel over dat verzoek.
5.1.2.
Op grond van artikel 74, vierde lid, van de WWB worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor:
a. de gronden voor verlening van de aanvullende uitkering;
b. de berekening van de hoogte van de uitkering;
c. de voorwaarden, die aan het verzoek worden gesteld;
d. de wijze van beoordeling van het verzoek door de toetsingscommissie;
e. de toepassing van het derde lid.
5.1.3.
Op grond van artikel 10, eerste lid, van het Besluit WWB 2007 (Besluit) wordt een IAU slechts toegekend voor zover:
a. voldaan is aan bij ministeriële regeling te stellen vormvoorschriften;
b. de gemaakte kosten, bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de WWB, de verstrekte uitkering met minimaal tien procent overstijgen;
c. de uitkomst van de beoordeling van het effect van de arbeidsmarkt en van het gevoerde gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan alsmede de rechtmatige uitvoering daarvan aanleiding geeft.
De TC beoordeelt blijkens het tweede lid van datzelfde artikel of een verzoek tot een IAU voldoet aan de in het eerste lid genoemde voorwaarden en adviseert Onze Minister. In de tweede volzin van het tweede lid is bepaald dat indien de toetsingscommissie van oordeel is dat een gemeente in aanmerking komt voor een incidentele aanvullende uitkering, de hoogte van deze uitkering gelijk is aan het verschil tussen de werkelijk gemaakte kosten als bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de wet en 110% van de verstrekte uitkering.
5.1.4.
De in artikel 10, eerste lid, van het Besluit bedoelde ministeriële regeling was ten tijde hier van belang de Regeling. Ingevolge artikel 15, vierde lid, van de Regeling, voor zover hier van belang, kan een verzoek voor een IAU slechts voor inwilliging in aanmerking komen indien naar het oordeel van de TC:
a. sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt, en
b. de overstijging, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit, niet het gevolg is van:
1. onrechtmatige uitvoering van de wet, de WIJ, de IOAW of de IOAZ of de WWIK, of
2. beleidskeuzen van, dan wel handelen door het college of de gemeenteraad van de tekortgemeente.
5.2.
De TC hanteert een hardheidsbepaling (proportionaliteitsnorm), die inhoudt dat de overstijging, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit, niet geacht wordt mede het gevolg te zijn van een financiële onrechtmatigheid als deze onrechtmatigheid 10% of minder van de gevraagde aanvulling is. Deze proportionaliteitsnorm bedraagt voor appellant, gelet op het aangevraagde bedrag, € 4.995.817,10.
5.3.
Over de omvang van de onrechtmatige bestedingen bestaat geen geschil. Deze bedraagt
€ 4.077.632,-. Gezien de proportionaliteitsnorm van € 4.995.817,10 resteert dan een maximum van afgerond € 918.185,- aan toegestane onzekerheden. Zoals ter zitting is besproken, is niet in geschil dat een overstijging van dit bedrag leidt tot een afwijzing van de aanvraag, tenzij, zoals appellant stelt, de mogelijkheid aanwezig is dat de aanvraag gedeeltelijk wordt toegekend. De kern van het geschil is derhalve of de staatssecretaris terecht met de accountant is uitgegaan van een bedrag aan onzekerheden hoger dan € 918.185,-.
5.4.
Volgens appellant bedraagt de onzekerheid voortvloeiend uit het steekproefsgewijze onderzoek € 178.783,-, terwijl de accountant tot een onzekerheid van € 26.041.367,- komt. Dit bedrag wordt gevormd door de zogenoemde accountanttechnische onzekerheid en door het verschil van inzicht over de onder 4 bedoelde vier casus. Ter zitting is besproken dat de beoordeling door de accountant van de eerste van deze vier casus, die de staatssecretaris heeft onderschreven, bij extrapolatie leidt tot een onzekere besteding van € 1.000.000,-. Dit betekent dat indien deze beoordeling standhoudt, het maximaal toegestane bedrag aan onzekerheden reeds wordt overschreden, zodat de overige onzekerheden geen bespreking behoeven.
5.5.
De eerste casus ziet op de aanvraag van een inkomensvoorziening op grond van de Wet investeren in jongeren (WIJ). De staatssecretaris heeft in het nader besluit het oordeel van de accountant onderschreven en daarbij verwezen naar de reactie, tevens het eindoordeel, van de accountant in het stuk “Reactie op verschilpunten steekproef BUIG 2011” van 23 april 2012. Omdat dit standpunt van de staatssecretaris betrekking heeft op besliscomponenten die onlosmakelijk als voorvraag verbonden zijn met besliscomponenten die in hoger beroep aan de orde zijn gesteld, wordt dit standpunt bij de beoordeling betrokken. De accountant was van mening dat de beweegredenen ten tijde van de aanvraag, om betrokkene niet door te verwijzen naar het UWV om na te gaan of recht bestond op een voorliggende voorziening (inkomensondersteuning op grond van de Wet Werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten: Wajong), onvoldoende kenbaar waren uit het dossier. Hierin zag de accountant aanleiding de betreffende post als onzeker aan te merken. De staatssecretaris mag deze beoordeling van de accountant tot uitgangspunt nemen. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat die beoordeling onjuist was. Appellant stelt weliswaar dat de klantmanager in alle zaken waarin deze casus speelt de afweging heeft gemaakt of sprake was van een voorliggende voorziening, maar zoals ter zitting met partijen is besproken, blijkt niet uit de onderliggende stukken dat die afweging daadwerkelijk is gemaakt, zodat dit voor de accountant ook niet controleerbaar was. Hieruit volgt dat de staatssecretaris casus 1 onder verwijzing naar de accountantsverklaring als onzekerheid heeft kunnen aanmerken. Zoals aan het slot van 5.4 is overwogen, volgt hieruit dat het maximaal toegestane bedrag aan onzekerheden wordt overschreden.
5.6.
Vervolgens is de vraag welk gevolg hieraan moet worden verbonden. Appellant heeft betoogd dat een volledige weigering van de IAU disproportioneel is en dat de wet- en regelgeving ruimte bieden voor gedeeltelijke toekenning van het aangevraagde bedrag aan IAU. Deze grond, die de rechtbank op goede gronden niet heeft beoordeeld omdat de rechtbank daaraan niet is toegekomen, slaagt niet. Zoals de staatssecretaris in het bestreden besluit uiteen heeft gezet, biedt artikel 10, tweede lid, van het Besluit geen steun voor het door appellant ingenomen standpunt dat “voor zover” in artikel 10, eerste lid, van het Besluit moet worden gelezen als “in de mate van”. In artikel 10, tweede lid, van het Besluit is immers eenduidig bepaald dat de hoogte van de uitkering gelijk is aan het verschil tussen de werkelijk gemaakte kosten als bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de wet en 110% van de verstrekte uitkering. Voor een gedeeltelijke toekenning geeft het Besluit geen modaliteiten.
5.7.
Uit wat in 5.3 tot en met 5.6 is overwogen volgt dat de door appellant in hoger beroep aangevoerde gronden geen doel treffen. Gelet op wat in 5.5 is overwogen dient de aangevallen uitspraak niettemin te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren.
5.8.
Dit leidt er tevens toe dat aan het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit van 30 januari 2015 de grondslag is komen te ontvallen, zodat dit besluit dient te worden vernietigd.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 28 januari 2014 ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 28 januari 2014 ongegrond;
- vernietigt het besluit van 30 januari 2015.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en P.W. van Straalen en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van C.A.W. Zijlstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 april 2016.
(getekend) A.B.J. van der Ham
(getekend) C.A.W. Zijlstra