Uitspraak
14/3765 WSF
Datum uitspraak: 28 oktober 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
27 mei 2014, 13/4436 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. A.M.T. Wigger, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 april 2015. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Wigger. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. drs. E.H.A. van den Berg.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
De minister heeft aan appellante voor het eerst per 1 september 2001 een prestatiebeurs hoger onderwijs toegekend. Appellante heeft de bachelor opleiding Bodem, water, atmosfeer aan de Wageningen University gevolgd. Op 20 maart 2012 heeft zij het diploma van deze opleiding behaald.
1.2.
Appellante heeft bij de minister een Verzoek Voorziening prestatiebeurs ingediend. Daarbij heeft zij verzocht om verlenging van de diplomatermijn wegens bijzondere omstandigheden van medische aard. Zij stelt dat zij wegens psychische problemen niet in staat is geweest om binnen 10 jaar het diploma hoger onderwijs te behalen. Een
GZ psycholoog heeft verklaard dat bij appellante sinds januari 2003 sprake was van een handicap of chronische ziekte. De onderwijsinstelling heeft, zonder toelichting, geweigerd het verzoek van appellante te ondersteunen.
1.3.
Bij besluit van 14 december 2012 heeft de minister het verzoek van appellante om verlenging van de diplomatermijn afgewezen, omdat het niet wordt ondersteund door de onderwijsinstelling.
1.4.
Appellante heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Gedurende de bezwaarprocedure heeft zij zich opnieuw tot de onderwijsinstelling gewend. Zij heeft de onderwijsinstelling gevraagd het verzoek alsnog te ondersteunen dan wel schriftelijk te motiveren waarom de onderwijsinstelling het verzoek niet wil ondersteunen. De decaan van de onderwijsinstelling heeft appellante daarop te kennen gegeven dat de weigering het verzoek te ondersteunen volstaat en dat het geven van een schriftelijke motivering voor die weigering geen toegevoegde waarde heeft.
1.5.
De minister heeft bij besluit van 28 mei 2013 (bestreden besluit) het bezwaar ongegrond verklaard. Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat door het ontbreken van een ondersteunende verklaring van de onderwijsinstelling niet wordt voldaan aan de wettelijke voorwaarden voor het verlengen van de diplomatermijn.
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen. Gelet op artikel 5.16 van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) is het in ieder geval noodzakelijk dat het verzoek om verlenging van de diplomatermijn door de onderwijsinstelling, en een arts, wordt ondersteund. Nu decaan J. Hermans namens de onderwijsinstelling te kennen heeft gegeven dat het verzoek van appellante niet wordt ondersteund omdat de studievertraging geen direct gevolg is van de door appellante naar voren gebrachte medische omstandigheden, heeft de minister het verzoek van appellante terecht afgewezen. Van een leemte in de rechtsbescherming is derhalve geen sprake. Evenmin diende de minister zelfstandig te onderzoeken of sprake is van bijzondere omstandigheden nu deze mogelijkheid niet door de wetgever is gegeven.
3. Appellante heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd onder aanvoering van het volgende. Indien de aangevallen uitspraak zo moet worden gelezen dat de rechtbank, na rechterlijke toetsing, het standpunt van de onderwijsinstelling dat geen sprake is van een bijzonder geval als bedoeld in artikel 5.16 van de Wsf 2000 akkoord heeft bevonden, dan is dat oordeel onjuist. Voor zover de aangevallen uitspraak evenwel zo moet worden gelezen dat de rechtbank volstaan heeft met de vaststelling dat het verzoek terecht is afgewezen omdat niet is voldaan aan het formeel wettelijke vereiste dat de onderwijsinstelling het verzoek ondersteunt, dan is er sprake van een leemte in de rechtsbescherming omdat de kernvraag of sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5.16 van de Wsf 2000 dan niet door de rechter kan worden getoetst. Indien dat artikel in die zin moet worden uitgelegd, dan dient deze bepaling buiten toepassing te worden gelaten wegens strijd met artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Ingevolge artikel 5.5 van de Wsf 2000 is de diplomatermijn hoger onderwijs een periode van 10 jaren. Deze periode vangt aan op de eerste dag van de maand waarover voor het eerst studiefinanciering is toegekend voor het volgen van hoger onderwijs.
4.1.2.
Ingevolge artikel 5.16, eerste lid, van de Wsf 2000 wordt, indien een student als direct gevolg van bijzondere omstandigheden van tijdelijke aard niet in staat is binnen de diplomatermijn hoger onderwijs met goed gevolg het afsluitend examen te behalen, deze termijn verlengd met de duur van die bijzondere omstandigheden.
Ingevolge artikel 5.16, tweede lid, van de Wsf 2000 wordt, indien een student als direct gevolg van bijzondere omstandigheden van structurele aard niet in staat is binnen de diplomatermijn hoger onderwijs met goed gevolg het afsluitend examen te behalen, deze termijn, op aanvraag, verlengd met 5 jaren. Onder bijzondere omstandigheden van structurele aard kunnen in ieder geval worden verstaan functiebeperking of chronische ziekte.
Ingevolge artikel 5.16, vijfde lid stelt de minister op aanvraag van de student vast of er sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van dit artikel. De bijzondere omstandigheden kunnen uitsluitend worden aangetoond door gedagtekende verklaringen van een arts en de natuurlijke persoon of het bestuur van de rechtspersoon van de onderwijsinstelling waar hij is ingeschreven.
4.1.3.
Artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat het bestuurorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
4.2.
De Raad stelt vast, en dat is tussen partijen ook niet in geschil, dat appellante haar diploma niet heeft behaald binnen de in artikel 5.5 van de Wsf 2000 genoemde termijn van
10 jaren.
4.3.1.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 5.5 en 5.16 van de Wsf 2000 (Kamerstukken II 1999/2000, 26 873, nr. 3, blz. 7-11 en 58-59) volgt dat door de verruiming van de diplomatermijn, van 6 jaar onder de WSF naar 10 jaar onder de Wsf 2000, deze termijn naar de opvatting van de wetgever slechts bij hoge uitzondering niet toereikend zal zijn. Slechts in gevallen die evident tot een onredelijk of onbillijk resultaat leiden zal de diplomatermijn moeten worden verlengd.
4.3.2.
De tekst van artikel 5.16, vijfde lid, van de Wsf 2000, en de daarbij horende geschiedenis van de totstandkoming (Kamerstukken II 1999/2000, 26 873, nr. 3, blz. 59 en
nr. 8, blz. 10-11), laat geen andere uitleg toe dan dat uit verklaringen van het bestuur van de onderwijsinstelling en, in geval van medische omstandigheden tevens van een arts, zal moeten blijken dat voldaan is aan de toepassingsvoorwaarden voor het verlengen van de diplomatermijn. Het is niet aan de minister om zelfstandig te beoordelen of aan de toepassingsvoorwaarden is voldaan.
4.4.1.
Voor het indienen van een aanvraag op grond van artikel 5.16 van de Wsf 2000 heeft de minister appellante een formulier Verzoek Voorziening prestatiebeurs verstrekt. Op dit formulier staat vermeld dat de aanvraag moet worden ingevuld en ondertekend door de decaan (of vertrouwenspersoon), die daartoe namens de onderwijsinstelling bevoegd is. Op het formulier worden de vier voorzieningen van artikel 5.16 van de Wsf 2000 vermeld en wordt de onderwijsinstelling de mogelijkheid geboden een vakje aan te kruisen behorend bij de voorziening waarvoor de student volgens de onderwijsinstelling in aanmerking komt. Indien de onderwijsinstelling één van de vakjes aankruist verwijst het formulier meestal naar een ander onderdeel van het formulier voor een motivering. Indien de onderwijsinstelling echter geen van de vakjes wil aankruisen dan wordt de onderwijsinstelling niet verzocht te motiveren waarom het verzoek van de student niet wordt ondersteund.
4.4.2.
De onderwijsinstelling heeft het door appellante toegezonden formulier Verzoek Voorziening prestatiebeurs niet ingevuld. De onderwijsinstelling heeft appellante voorts te kennen gegeven dat de weigering het verzoek te ondersteunen volstaat en dat een schriftelijke motivering daarvoor niet vereist is.
4.5.
De Raad is van oordeel dat het vermelde onder 4.3.2 niet wegneemt dat de minister, mede gelet op artikel 3:2 van Pro de Awb, gehouden is - zonder zelfstandig te beoordelen of aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 5.16 van de Wsf 2000 is voldaan - te bezien of de verklaring van de onderwijsinstelling op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, inzichtelijk en consistent is. De in artikel 5.16 van de Wsf 2000 neergelegde taakverdeling brengt immers met zich dat de minister eerst op een door de wetgever voorgestane wijze uitvoering kan geven aan artikel 5.16 van de Wsf 2000 indien het inhoudelijke standpunt van de onderwijsinstelling ten aanzien van het verzoek van de student kenbaar is gemaakt. De minister kan dan ook eerst voor de juistheid van zijn beslissing instaan indien hem duidelijk is dat de in artikel 5.16, vijfde lid, van de Wsf 2000 voorgeschreven bewijsmiddelen van deugdelijke kwaliteit zijn. Indien geen sprake is van een zorgvuldig tot stand gekomen, inzichtelijke en consistente verklaring dient de minister de onderwijsinstelling (nader) te bevragen naar haar opvatting over het oorzakelijke verband tussen de ziekte en de studievertraging om op deze wijze voldoende basis voor zijn besluit te krijgen.
4.6.
De verklaring van de onderwijsinstelling waarop het bestreden besluit rust is niet deugdelijk. De verklaring bevat slechts een oordeel, inhoudende dat het verzoek niet wordt ondersteund. Inzicht in de overwegingen waarop dit oordeel rust is, mogelijk (mede) ingegeven door de inrichting van het formulier Verzoek Voorziening prestatiebeurs, niet gegeven. Nu de minister zijn bestreden besluit heeft gebaseerd op deze gebrekkige verklaring en heeft nagelaten het onderzoek te verrichten als bedoeld in 4.5, is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
4.7.
Appellante heeft in beroep een rapport van de ombudspersoon van de onderwijsinstelling van 7 november 2013 overgelegd. Dit rapport is opgesteld naar aanleiding van een door appellante ingediende klacht tegen de handelwijze van de onderwijsinstelling ten aanzien van haar verzoek om een verklaring als bedoeld in artikel 5.16 van de Wsf 2000 te verstrekken. In dit rapport staat beschreven dat de onderwijsinstelling de aanvraag van appellante om verlenging van de diplomatermijn niet heeft willen ondersteunen omdat, en om welke redenen, er volgens de onderwijsinstelling geen causaal verband is tussen de psychische omstandigheden en de opgelopen studievertraging. Daarmee staat, achteraf bezien, naar het oordeel van de Raad genoegzaam vast dat en op welke wijze de onderwijsinstelling tot de opvatting is gekomen appellante niet als direct gevolg van bijzondere omstandigheden van medische aard niet in staat is geweest om binnen de diplomatermijn hoger onderwijs met goed gevolg het afsluitend examen te behalen.
4.8.
Van een leemte in de rechtsbescherming als door appellante gesteld is geen sprake. De rechtmatigheid van het standpunt van het bestuur van de onderwijsinstelling dat geen situatie als bedoeld in artikel 5.16 van de Wsf 2000 aanwezig is kan bij de civiele rechter aan de orde worden gesteld.
Het antwoord op de vraag of dit de meest aangewezen weg van rechtsbescherming is, en in het verlengde daarvan of niet in een bestuursrechtelijke rechtsgang tegen de beslissing van het bestuur van de onderwijsinstelling binnen de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek dan wel binnen de Wsf 2000 had moeten worden voorzien, is gelet op artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen niet aan de rechter.
4.9.
Uit 4.3.2 en 4.5 tot en met 4.8 volgt dat niet aan de toepassingsvoorwaarden voor verlenging van de diplomatermijn is voldaan. De minister heeft de aanvraag van appellante dan ook terecht afgewezen.
4.10.
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet in stand kan blijven. De rechtbank heeft dat niet onderkend. De Raad zal daarom de aangevallen uitspraak vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en tevens met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand worden gelaten.
5. Aanleiding bestaat om de minister te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 980,- voor verleende rechtsbijstand in beroep, € 980,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep en € 15,90 aan reiskosten in hoger beroep, in totaal
€ 1.975,90.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 28 mei 2013;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.975,90;
- bepaalt dat de minister aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 166,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en M.F. Wagner en A. Boersma als leden, in tegenwoordigheid van K. de Jong als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2015.
(getekend) J. Brand
(getekend) K. de Jong
JvC