Uitspraak
13/6300 AW
Datum uitspraak: 12 februari 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van
25 oktober 2013, 13/2946 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. S.M.M. Teklenburg, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. J.C.M. de Roover, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2014. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Teklenburg. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. De Roover en drs. A.H.T.M. Janssen.
OVERWEGINGEN
1.1.
In 2008 was appellant werkzaam op de afdeling [naam afdeling] van de sector [naam sector] van de Dienst [naam dienst] ([dienst]) van de gemeente Eindhoven (gemeente). Hij had daar als taak het verrichten van onderzoeken in het kader van de Wet Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) en het opmaken van vergunningen. Met ingang van 1 januari 2009 is de [dienst] opgeheven. Appellant is toen geplaatst bij de sector [naam sector B] ([sector B]), afdeling [naam afdeling]. Op 19 januari 2009 is appellant overgeplaatst naar de sector [naam sector C] ([sector C]). Hij had daar als taak het verrichten van onderzoeken in het kader van de Wet Bibob. Eind 2009 is binnen de sector [sector C] een intern bureau Bibob (IBB) tot stand gekomen, waar drie personen werkzaam waren. Appellant was werkzaam als [naam functie]. Zijn direct leidinggevende was P, de projectcoördinator van het IBB.
1.2.
Naar aanleiding van een melding door het sectorhoofd [sector C] dat appellant, zonder daartoe bevoegd te zijn, een conceptvergunning aan het college had voorgelegd, heeft het Meldpunt Integriteit van de gemeente een onderzoek laten verrichten door een extern bureau. De bevindingen van dat onderzoek zijn neergelegd in een rapportage van bevindingen van oktober 2010.
1.3.
Op basis van de bevindingen van dat onderzoek heeft het college zich op het standpunt gesteld dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim door:
- een conceptvergunning aan het college voor te leggen, zonder dat hij of de sector waar hij werkzaam was, daartoe bevoegd was;
- de suggestie te wekken dat de conceptvergunning afkomstig was van de bevoegde sector en een bevoegde ambtenaar;
- de suggestie te wekken dat hij zijn handelwijze zou hebben afgestemd met P.
Het college heeft vervolgens het voornemen geuit om appellant wegens dit plichtsverzuim de straf van ongevraagd ontslag op te leggen. Nadat appellant zijn zienswijze op dit voornemen had gegeven, heeft het college bij besluit van 14 februari 2012 appellant, in afwijking van het voornemen, met ingang van 1 maart 2012 wegens het genoemde plichtsverzuim de straf van voorwaardelijk ontslag opgelegd met een proeftijd van twee jaar.
1.4.
Bij besluit van 4 maart 2013 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 14 februari 2012 gegrond verklaard, dat besluit herroepen en appellant wegens het onder 1.3 genoemde plichtsverzuim de disciplinaire maatregel van een boete ter hoogte van € 250,- opgelegd. Tevens is appellant een vergoeding toegekend in de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3.1.
Appellant heeft zich op de hierna te bepreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellant erkent dat hij een conceptvergunning heeft voorgelegd aan het college op naam van een medewerker van de sector [sector B], maar stelt zich op het standpunt dat van plichtsverzuim geen sprake is geweest.
3.2.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat appellant wist dat hij niet zelfstandig vergunningen mocht opmaken en deze aan het college mocht voorleggen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ten tijde hier van belang bestonden tussen [sector B] en [sector C] afspraken op hoofdlijnen over de wijze waarop aanvragen om een vergunning waarbij een integriteitsbeoordeling als bedoeld in de Wet Bibob aan de orde is, werden afgewerkt. Deze hielden in dat IBB het voor de integriteitsbeoordeling noodzakelijke onderzoek verricht. Op basis van de bevindingen van dat onderzoek kan IBB aan [sector B] voorstellen om bijzondere voorwaarden in de vergunning op te nemen. IBB en [sector B] kunnen hierover in overleg treden. Vervolgens vraagt IBB aan [sector B] om een conceptvergunning op te stellen met daarin de bijzondere voorwaarden. Na ontvangst van de conceptvergunning stuurt IBB deze vergunning en het daarbij behorende dossier via het sectorhoofd [sector C] door aan het college. Het college neemt een besluit op de aanvraag. Als het college heeft besloten de vergunning te verlenen, dan draagt IBB zorg voor de verzending van de vergunning aan de aanvrager. [sector B] draagt zorg voor verdere verzending van de vergunning naar de partners en archivering, alsmede de administratieve verwerking waaronder het opmaken van de legesfactuur.
4.2.
Op 11 juli 2008 heeft H bij het college een aanvraag ingediend voor een wijziging van de drank- en horecavergunning en de exploitatievergunning voor Chinees Indisch Restaurant S. Aan die aanvraag is destijds M als behandelend ambtenaar gekoppeld. In deze zaak was een integriteitsbeoordeling als bedoeld in de Wet Bibob aan de orde en heeft [sector C]/IBB onderzoek verricht. Er is tussen IBB en [sector B] overleg geweest over de bijzondere voorwaarden die op basis van de bevindingen van het onderzoek in de vergunning zouden moeten worden opgenomen. Bij het onderzoek en het overleg is appellant nauw betrokken geweest. Bij
e-mailbericht van 8 juni 2010 meldt appellant aan zijn directe collega bij IBB dat hij een tekst voor de vergunning aan H voor [sector B] heeft klaargemaakt. Bij e-mailbericht van 10 juni 2010 meldt deze collega aan een medewerker van [sector B] dat de vergunning aan H kan worden gereedgemaakt en dat die vergunning dan ter tekening zal worden voorgelegd aan de burgemeester. Inmiddels had appellant zelf de conceptvergunning opgemaakt en daarin de inmiddels bij [sector B] werkzame M als behandelend ambtenaar genoemd. Bij aanbiedingsbrief van 9 juni 2010 heeft de projectcoördinator van IBB, P, deze door appellant zelf opgestelde tekst van de conceptvergunning en het daarbij behorende dossier via het sectorhoofd [sector C] doorgeleid naar het college. Bij besluit van 10 juni 2010 heeft het college aan H een drank- en horecavergunning verleend. Deze vergunning is op 18 juni 2010 door IBB aan H verzonden. Appellant heeft per interne post aan [sector B] een kopie van de door het college aan H verleende vergunning gezonden.
4.3.
Uit wat onder 4.2 is overwogen blijkt dat appellant, kennelijk nadat hij op 8 of 9 juni 2010 een tekst voor de vergunning aan H voor [sector B] had klaargemaakt, niet heeft gewacht totdat [sector B] de conceptvergunning had opgemaakt, maar zelfstandig een conceptvergunning heeft opgemaakt en dat P deze conceptvergunning vervolgens heeft doorgeleid naar het college. Daarmee heeft appellant in strijd gehandeld met de door [sector B] en [sector C] gemaakte, onder 4.1 weergegeven afspraken.
4.4.1.
Appellant heeft aangevoerd dat de door [sector B] en [sector C] gemaakte afspraken niet waren vastgelegd in voor hem kenbare protocollen en/of schriftelijke werkinstructies en dat om die reden van plichtsverzuim geen sprake was. Hij verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Raad van 16 december 2010, ECLI:NL:CRVB:2010: BP1082.
4.4.2.
Deze beroepsgrond treft geen doel. Uit de door appellant genoemde uitspraak kan niet worden afgeleid dat werkafspraken steeds moeten worden vastgelegd in protocollen of schriftelijke werkinstructies. Het is voldoende dat duidelijke afspraken zijn gemaakt. Het was voor appellant duidelijk dat hij op basis van de bevindingen van het door hem verrichte onderzoek in het kader van de Wet Bibob wel voorstellen aan [sector B] mocht doen over de in de conceptvergunning op te nemen bijzondere voorwaarden, maar dat het uiteindelijk aan [sector B] was om de conceptvergunning op te maken. Van betekenis in dit verband is allereerst de inhoud van een e-mailbericht van 6 januari 2010 van V, senior medewerker bij [sector B], aan appellant. V meldt naar aanleiding van het verzoek van appellant om in de zaak van H de conceptvergunning op te mogen maken, dat hij van mening is dat het ten principale onjuist is dat de sector [sector C] zelfstandig conceptvergunningen opmaakt. V meldt verder dat hij uit de ten dienste staande stukken niet kan afleiden dat de bevoegdheden anders liggen en dat, als dat anders mocht blijken te zijn, de verwachting bestaat dat in constructief overleg met P een oplossing gevonden kan worden. Appellant moet daarom even pas op de plaats maken. Uit het onder 4.2 reeds genoemde e-mailbericht van 8 juni 2010 kan worden afgeleid dat appellant er zich toen terdege van bewust was dat niet hij, maar [sector B] bevoegd was de conceptvergunning op te maken. Daarin meldt appellant namelijk aan zijn directe collega bij IBB dat hij een tekst voor de vergunning aan H voor [sector B] heeft klaargemaakt.
4.5.1.
Appellant heeft aangevoerd dat hij voor het zelfstandig opmaken van de vergunning aan H toestemming heeft verkregen van P. P heeft weliswaar verklaard dat hij die toestemming niet heeft gegeven, maar zijn verklaring is volgens appellant ongeloofwaardig onder meer omdat P aantoonbaar onjuiste informatie aan het college heeft verstrekt bij zijn sollicitatie naar de functie van projectcoördinator van het IBB. Appellant heeft verder gerefereerd aan de uitspraak van de Raad van 2 september 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BP7073 waarin is geoordeeld dat met verklaringen van collega’s voorzichtig dient te worden omgegaan, dat die verklaringen in beginsel slechts goed op hun waarde kunnen worden geschat tegen de achtergrond van de verhoudingen in de betrokken groep medewerkers en dat het in beginsel nodig zal zijn de inhoud van die verklaringen in een nader onderzoek te verifiëren en na te gaan of op grond van meer objectieve gegevens kan worden vastgesteld dat de betrokkene zich daadwerkelijk heeft schuldig gemaakt aan wat hem wordt verweten. Appellant heeft er in dit verband verder op gewezen dat het hoofd van de sector [sector C] bij brief van 14 april 2010 hem namens het college heeft opgedragen geen functionele contacten te onderhouden met derden binnen of buiten de organisatie van de gemeente, dat hij met name geen enkel contact mag hebben met [sector B] en dat hij zich strikt dient te houden aan de werkopdrachten die hij van P ontvangt.
4.5.2.
Vaststaat dat appellant op 30 juni 2010 een gesprek met P heeft gevoerd. Blijkens een door P opgemaakte rapportage van dezelfde datum heeft appellant hem toen verteld dat de vergunningverlening lang op zich liet wachten, dat op zijn instigatie zijn collega bij IBB enige tijd geleden aan [sector B] heeft verzocht de vergunning aan H te verstrekken onder bepaalde voorwaarden, dat [sector B] telefonisch te kennen heeft gegeven dat men er mee bezig was en dat appellant aan de hand van een eerdere conceptbeslissing een conceptvergunning heeft opgesteld en dat appellant voorafgaande aan de toezending van de conceptvergunning aan de gemeentesecretaris ter ondertekening dit optreden met P zou hebben afgestemd en dat P deze handelwijze zou hebben goedgekeurd. P rapporteert verder dat hij zich het gesprek met appellant waarin hij diens optreden heeft goedgekeurd niet kan herinneren. Appellant heeft op 2 augustus 2010 in het kader van het integriteitsonderzoek tegenover de medewerkers van het onderzoeksbureau verklaard dat hij P na een beschrijving van de situatie heeft gevraagd of hij, gelet op die situatie, ermee akkoord ging dat hij zelf de vergunning van H opstelt en bij het dossier doet, omdat er anders nog weken onnodig gewacht moest worden en dat P, na korte tijd te hebben nagedacht, letterlijk tegen hem ‘doe maar’ heeft gezegd. P heeft op 21 juli 2010 in het kader van het integriteitsonderzoek verklaard dat hij aan appellant geen toestemming heeft verleend de vergunning te verstrekken. Op 20 augustus 2010 heeft P verklaard dat appellant zich altijd strak aan de afspraken hield en dat dit bij hem wel eens irritatie opriep bijvoorbeeld omdat appellant zelfs voor het verzenden van een e-mail wel eens toestemming vroeg. Verder heeft P toen verklaard dat hij geen toestemming heeft gegeven aan appellant om zelf de conceptvergunning op de aanvraag van H op te maken en dat, als hij toestemming zou hebben verleend, hij dat wel geweten zou hebben en dat hem ook niet bekend was dat het verlenen van die vergunning vertraging zou hebben opgelopen.
4.5.3.
Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de door appellant gestelde handelwijze van P in de sollicitatieprocedure geen grond vormt om diens verklaring bij voorbaat ongeloofwaardig te achten. Ook het beroep op de uitspraak van de Raad van
2 september 2010 slaagt niet. Van belang is in dat verband dat het college niet enkel is afgegaan op de in 4.5.2 genoemde rapportage van P van 30 juni 2010, maar door een extern bureau een nader onderzoek heeft laten verrichten naar de mogelijke integriteitsschending door appellant. Gelet op de wijze waarop dat onderzoek is verricht en de bevindingen van dat onderzoek bestaat geen aanleiding om de verklaringen van P buiten beschouwing te laten. De omstandigheid dat het college appellant heeft opgedragen geen functionele contacten te onderhouden met [sector B] en dat appellant zich strikt dient te houden aan de werkopdrachten die hij van P ontvangt, impliceert niet zonder meer dat appellant daadwerkelijk toestemming heeft gevraagd aan P voor het zelfstandig opmaken van de conceptvergunning aan H. Vastgesteld kan worden dat de onder 4.5.2 weergegeven verklaringen van appellant en P niet met elkaar overeenstemmen en dat in het dossier andere op dit punt ter zake doende gegevens ontbreken. De Raad kan dan ook tot geen andere conclusie komen dan dat onduidelijk is gebleven of appellant voor het opmaken van de conceptvergunning aan H toestemming heeft verkregen van P. Het voorgaande betekent dat de 4.5.1 weergegeven beroepsgrond niet slaagt.
4.6.
Appellant heeft bij zijn werkzaamheden in het kader van de behandeling van de aanvraag om een vergunning van H een fout gemaakt door zelfstandig de concepttekst van de vergunning op te maken. Het maken van een enkele fout bij het verrichten van werkzaamheden betekent echter nog niet dat de betrokkene een strafwaardig plichtsverzuim heeft begaan. In dit geval is het volgende van betekenis. Weliswaar bestonden, zoals in 4.1 naar voren kwam, ten tijde van belang op hoofdlijnen duidelijke afspraken tussen [sector C] en [sector B] over de afhandeling van aanvragen met Bibobaspecten, maar, zoals het college heeft erkend, op tal van detailpunten bestond nog onduidelijkheid. Dit maakte appellant onzeker en diverse malen heeft hij er op aangedrongen om duidelijke werkafspraken te maken en deze vast te leggen in protocollen en schriftelijke werkinstructies. Dergelijke protocollen en schriftelijke werkinstructies zijn niet tot stand gekomen. Daar komt bij dat appellant heeft gesteld dat hij in 2009 herhaaldelijk door [sector B] op grond van zijn bij [dienst] opgedane expertise in het verlenen van vergunningen met Bibobaspecten, is benaderd om conceptvergunningen op te maken. Het college heeft deze stelling niet betwist. Verder is van belang dat over de vergunningaanvraag aan H al vaker overleg was geweest tussen [sector B] en IBB waarbij overeenstemming was bereikt om het aantal bij die vergunning te stellen bijkomende voorwaarden niet op zes te stellen zoals appellant had voorgesteld, maar op één. Daarom kan niet gezegd worden dat de vergunning aan H geheel buiten [sector B] om is opgemaakt. Verder staat vast dat, ook als appellant de betreffende fout niet zou hebben gemaakt, de vergunning aan H zou zijn verleend en dat daarin dezelfde bijzondere voorwaarde zou zijn opgenomen. Uit de gedingstukken komt op geen enkele wijze naar voren dat appellant met zijn gedraging het oogmerk heeft gehad zichzelf of de aanvrager van de vergunning te bevoordelen of die aanvrager te benadelen. Ook komt op geen enkele wijze daaruit naar voren dat appellant met het zelfstandig opmaken van de conceptvergunning de gemeente en zijn collega’s bij [sector B] en [sector C]/IBB in diskrediet heeft willen brengen. Uit de stukken blijkt veeleer dat appellant tot zijn gedrag is gekomen om verdere vertraging in de afhandeling van de reeds op 11 juli 2008 door H aangevraagde vergunning te komen. Evenmin is gebleken dat appellant zijn fout heeft verhuld. Hij heeft van begin af aan erkend dat hij op basis van eerder met [sector B] gemaakte afspraken zelfstandig de conceptvergunning heeft opgemaakt. Dat appellant op de conceptvergunning de naam van M als behandelend ambtenaar heeft laten staan, was gebruikelijk in de gevallen waarin IBB bevoegd was conceptvergunningen door te geleiden naar het college. Dit levert dan ook geen afzonderlijke fout op.
4.7.
De rechtbank heeft wat onder 4.6 is overwogen niet onderkend. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover daarbij appellant als disciplinaire maatregel een boete van € 250,- is opgelegd. Het bestreden besluit blijft dus in stand voor zover daarbij het besluit van 14 februari 2012 is herroepen en appellant een vergoeding is toegekend in de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar.
5. Voorts bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 980,- in beroep en op € 980,- in hoger beroep, in totaal € 1.960,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 4 maart 2013, voor zover daarbij
appellant als disciplinaire maatregel een boete van € 250,- is opgelegd;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 399,- vergoedt;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.960,-.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.A. Kooijman als voorzitter en N.J. van Vulpen-Grootjans en W.J.A.M. van Brussel als leden, in tegenwoordigheid van B. Fotchind als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2015.
(getekend) J.J.A. Kooijman
(getekend) B. Fotchind