Uitspraak
12/3058 ZVW, 13/1103 ZVW
Datum uitspraak: 22 januari 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank ’s-Gravenhage van
18 december 2012, 12/69 (aangevallen uitspraak 1) en 16 januari 2013, 12/5333 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats](appellant)
het College voor zorgverzekeringen (Cvz)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft tegen de aangevallen uitspraken hoger beroep ingesteld.
Cvz heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 augustus 2013. Appellant is verschenen. Cvz heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.M. Nijman.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellant is op 25 maart 2011 door Cvz gemaand binnen drie maanden te voldoen aan zijn uit de Zorgverzekeringswet (Zvw) voortvloeiende verplichting om een ziektekostenverzekering af te sluiten. Daarbij is aangegeven dat indien hij niet binnen drie maanden aan deze verplichting voldoet hem een boete van ongeveer € 350,- wordt opgelegd en dat hem wanneer hij ook daarna in gebreke blijft een tweede boete zal worden opgelegd.
1.2. Bij besluit van 6 juli 2011 heeft Cvz aan appellant een bestuurlijke boete opgelegd van
€ 343,74. Daarbij is hij (opnieuw) gewezen op de consequenties van het onverzekerd blijven.
1.3. Tegen de bestuurlijke boete heeft appellant op 17 augustus 2011 bezwaar gemaakt met als bezwaargrond dat bij oplegging van boetes door bestuursorganen onvoldoende rechtsbescherming is gewaarborgd zoals die is neergelegd in het (formeel) strafrecht en in artikel 6 van het Europees Verdrag ter bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele vrijheden (EVRM).
1.4. Bij besluit van 21 november 2011 (bestreden besluit 1) heeft Cvz het bezwaar ongegrond verklaard.
1.5. Bij besluit van 23 december 2011 heeft Cvz een tweede bestuurlijke boete opgelegd. Ook daartegen heeft appellant, op 2 februari 2012, bezwaar gemaakt op de grond dat hij zich niet kan vinden in het wettelijk stelsel van verplichte ziektekostenverzekeringen, dat volgens hem in strijd is met internationale regelingen.
1.6. Bij besluit van 16 mei 2012 (bestreden besluit 2) heeft Cvz het bedrag van de opgelegde boete verlaagd omdat een onjuist bedrag was vermeld, en de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard.
2.
Bij de aangevallen uitspraken zijn de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. Het in beroep aangevoerde betoog van appellant dat beboeting uitsluitend in het Wetboek van Strafrecht kan worden geregeld strandt naar het oordeel van de rechtbank in aangevallen uitspraak 1 op het bepaalde in de artikelen 5:4 en 5:40 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De waarborgen van artikel 6 van het EVRM gelden ook voor het bestuurstrafrecht. De boete is in het onderhavige geval bovendien terecht en op goede gronden opgelegd. In aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank geoordeeld dat het recht dat de in artikel 9 van het EVRM gewaarborgde vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst niet zo ver gaat dat het een ieder zou vrijstaan om aan een wettelijk voorschrift verbindende kracht te zijnen aanzien te ontzeggen, op grond van een daartegen bij hem bestaand bezwaar ontleend aan zijn levensovertuiging. Zo er sprake zou zijn van strijd met artikel 9, eerste lid, van het EVRM, dan kan daarvoor een rechtvaardiging worden gevonden als bedoeld in het tweede lid van die bepaling. De rechtbank heeft daarvoor verwezen naar het Algemene deel van de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel opsporing en verzekering onverzekerden zorgverzekering (TK 2009-2010, 32 150, nr. 3). De rechtbank heeft het beroep op artikel 20 van de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (UVRM) verworpen, omdat appellant daaraan geen rechtstreekse bescherming kan ontlenen. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de bepalingen van de UVRM niet gelijk kunnen worden gesteld aan de een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van volkenrechtelijke organisaties als bedoeld in artikel 94 van de Grondwet.
3.
Appellant heeft zich tegen de aangevallen uitspraken gekeerd. Hij heeft - ook - in hoger beroep betoogd dat beboeting behoort te zijn geregeld in het strafrecht. Oplegging van boetes door bestuursorganen, die niet onpartijdig zijn, is in strijd met artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht en artikel 6 van het EVRM. In het strafrecht is de rechtsbescherming bovendien ook beter gewaarborgd. Ten onrechte heeft de rechtbank in dit verband geoordeeld dat van appellant mocht worden verlangd dat hij de afwijzing van de toevoeging zou hebben aangevochten. Verder acht appellant de boete in strijd met artikel 9 van het EVRM. Ook is de boete in strijd met de artikelen 20 en 30 van de UVRM. Ten onrechte heeft de rechtbank het besluit niet aan deze bepalingen getoetst.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) is verzekerd, overeenkomstig de bepalingen van deze wet, degene die ingezetene is.
4.1.2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Zvw is degene die ingevolge de AWBZ en de daarop gebaseerde regelgeving van rechtswege verzekerd is verplicht zich krachtens een zorgverzekering te verzekeren of te laten verzekeren tegen het in artikel 10 van de Zvw bedoelde risico.
4.1.3. Ingevolge artikel 9a, eerste lid, van de Zvw gaat Cvz op basis van vergelijking van bij ministeriële regeling aan te wijzen bestanden na welke verzekeringsplichtigen ondanks hun verzekeringsplicht niet krachtens een zorgverzekering verzekerd zijn. Ingevolge het tweede lid van dit artikel zendt Cvz een verzekeringsplichtige als bedoeld in het eerste lid een schriftelijke aanmaning om zich binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de datum van verzending van de aanmaning, alsnog op grond van zo’n verzekering te verzekeren of te laten verzekeren.
4.1.4. Ingevolge artikel 9b, eerste lid, van de Zvw legt Cvz, indien een verzekeringsplichtige aan wie een aanmaning als bedoeld in artikel 9a is verzonden niet binnen drie maanden na verzending daarvan verzekerd is, aan hem een bestuurlijke boete op. Ingevolge het tweede lid van dit artikel is de hoogte van de boete gelijk aan driemaal de tot een maandbedrag herleide standaardpremie, bedoeld in de Wet op de zorgtoeslag.
4.1.5. In artikel 9c van de Zvw is bepaald dat degene die niet binnen drie maanden na oplegging van de boete bedoeld in artikel 9b van de Zvw verzekerd is, opnieuw een bestuurlijke boete opgelegd krijgt.
4.1.6. Artikel 5:5 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke sanctie oplegt voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestaat.
4.1.7. Artikel 5:41 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
4.2.1. De beroepsgrond met betrekking tot de (on)mogelijkheid voor een bestuursorgaan om (bestuurlijke) boetes op te leggen en de beroepsgrond met betrekking tot de rechtsbescherming tegen deze boetes heeft de rechtbank in aangevallen uitspraak 1 besproken. De Raad deelt de in deze uitspraak neergelegde oordelen van de rechtbank over deze beroepsgronden en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen en maakt deze tot de zijne.
4.2.2. Appellant wordt niet gevolgd in zijn stelling dat de rechtsbescherming tegen bestuurlijke boetes niet voldoet aan de in artikel 6 van het EVRM geboden waarborgen omdat de boete wordt opgelegd voordat een rechter de rechtmatigheid van die boete heeft kunnen beoordelen en omdat appellant het recht op juridische bijstand zou worden onthouden. Vastgesteld kan worden dat de bestuurlijke boete bij de rechter in twee instanties ter discussie kan worden gesteld. Desgewenst kan appellant zich daarbij laten bijstaan door een advocaat. Uit het hiervoor weergegeven wettelijke kader blijkt bovendien dat de artikelen 5:5 en 5:41 van de Awb, net als in het strafrecht, waarborgen dat bij de oplegging van de bestuurlijke sanctie rekening wordt gehouden met de aanwezigheid van rechtvaardigings- of schulduitsluitingsgronden. Uit artikel 5:46, derde lid, van de Awb, volgt verder dat indien zoals in het onderhavige geval de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld het bestuursorgaan bij de oplegging van de boete niettemin een lagere bestuurlijke boete dient op te leggen indien overtreder aannemelijk maakt dat vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. De bestuursrechter is bevoegd in volle omvang toetsen of het bestuursorgaan voornoemde bepalingen juist heeft toegepast. De rechtsbescherming is daarmee adequaat vormgegeven en voldoet aan de eisen die aan de kwaliteit daarvan mogen worden gesteld. Voorts stelt de Raad vast dat appellant de mogelijkheid van rechtsbijstand niet is onthouden. Dat een aanvraag voor gefinancierde rechtsbijstand in dit geval is afgewezen, betekent niet dat geen rechtsbijstand zou kunnen worden verleend. Daarbij wordt er volledigheidshalve op gewezen dat het bestuursrecht geen verplichte procesvertegenwoordiging kent, zodat appellant - zoals hij ook heeft gedaan - zelf naar voren mag brengen waarom hij meent dat de bestuurlijke boete ten onrechte is opgelegd.
4.3.1. Appellant heeft zowel bij de rechtbank als bij de Raad naar voren gebracht dat het zorgverzekeringsstelsel, dat hem de mogelijkheid ontneemt om een verzekering af te sluiten op een moment dat het hem uitkomt, in strijd is met artikel 9 van het EVRM dat vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst garandeert. Met de rechtbank wordt, in lijn met vaste rechtspraak (bijvoorbeeld CRvB 21 februari 2008, LJN BC5658), geoordeeld dat het in artikel 9 van het EVRM gegarandeerde recht niet zover strekt dat het een ieder in het algemeen zou vrijstaan aan een door de wetgever vastgesteld wettelijk voorschrift verbindende kracht te zijnen aanzien te ontzeggen op grond van een daartegen bij hem bestaand bezwaar ontleend aan zijn levensovertuiging. Voor zover sprake zou zijn van een inbreuk op deze bepaling wordt geoordeeld dat die, gelet op het solidariteitsbeginsel dat aan het zorgverzekeringsstelsel ten grondslag ligt, gerechtvaardigd is. In dit verband wordt verwezen naar de Memorie van Toelichting bij het Wetsvoorstel opsporing van verzekering onverzekerden zorgverzekering (TK 2009-2010, 32 150, nr. 3) en hetgeen over de solidariteitsgedachte in de Zvw is neergelegd in het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 oktober 2010 in de zaak Van Delft e.a./College voor zorgverzekeringen (C-345/09, overweging 76).
4.3.2. Het beroep op de artikelen 20 en 30 van de UVRM slaagt niet omdat, zoals ook de rechtbank heeft vastgesteld, appellant aan deze bepalingen geen rechtstreekse bescherming als bedoeld in artikel 94 van de Grondwet kan ontlenen.
4.4.1. De Raad stelt vast dat appellant heeft erkend dat hij ten tijde van de boeteoplegging niet tegen ziektekosten verzekerd was, terwijl daartoe wel een verplichting bestond. Dat betekent dat Cvz ingevolge artikel 9b, tweede lid, van de Zvw gehouden was een bestuurlijke boete op te leggen, behoudens het bepaalde in artikel 5:5 en 5.41 van de Awb.
4.4.2. Voor toepassing van artikel 5:5 van de Awb behoefde Cvz geen aanleiding te zien, nu geen rechtvaardigingsgronden als bedoeld in dat artikel naar voren zijn gebracht. Voor toepassing van artikel 5:41 van de Awb hoefde Cvz in het onderhavige geval evenmin aanleiding te zien. Wat appellant in bezwaar, beroep en hoger beroep naar voren heeft gebracht leidt niet tot de conclusie dat hem geen verwijt zou kunnen worden gemaakt van het feit dat hij zich, nadat hij daartoe was gemaand, niet (tijdig) tegen ziektekosten heeft verzekerd.
5.
Hetgeen is overwogen in 4.1.1 tot en met 4.4.2 leidt tot de conclusie dat de aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd.
6.
Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en A.J. Schaap en M.J. ’t Hooft als leden, in tegenwoordigheid van G.J. van Gendt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2014.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) G.J. van Gendt