Uitspraak
12/1884 AW
Datum uitspraak: 6 februari 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Gravenhage van 23 februari 2012, 11/9728 en 11/9737 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te[woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Delft (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. A.A. van Harmelen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. drs. J.H.M. Wesseling, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 december 2013. Appellante is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Van Harmelen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. Wesseling en J.A. Klerck. Op verzoek van appellante is ter zitting verschenen en als getuige gehoord [naam getuige].
OVERWEGINGEN
1.1. Appellante was sinds 1 november 2008 werkzaam in de functie [naam functie] bij de gemeente Delft. Nadat in het voorjaar van 2010 was vastgesteld dat de kwaliteit en de prestaties van het team [naam team]onder druk stonden, heeft een doorlichting van het team en de werkzaamheden plaatsgevonden met als doel verbetering van de op dat moment bestaande situatie. In een rapport van 9 mei 2010 is een aantal aanbevelingen gedaan om tot verbetering te komen van het team, alsook van het functioneren van appellante. Vervolgens hebben appellante en haar leidinggevende regelmatig, ongeveer eens per twee weken, voortgangsgesprekken gevoerd. De werkafspraken die in die gesprekken zijn gemaakt, zijn neergelegd in e-mails.
1.2. Op 26 januari 2011 heeft met appellante een beoordelingsgesprek plaatsgevonden over haar functioneren in de periode van 12 november 2009 tot 23 januari 2011. Het eindoordeel van die beoordeling was ‘onvoldoende’. Aan appellante is daarin een termijn gegeven van vier maanden om haar functioneren te verbeteren.
1.3. Op 1 februari 2011 heeft appellante zich ziek gemeld. In verband met de continuering van de werkzaamheden is de mailbox van appellante geraadpleegd. Daarin zijn e-mails aangetroffen waaruit blijkt dat appellante veelvuldig contact heeft gehad over de inhoud van haar werkzaamheden met een externe persoon G.
1.4. Op 4 april 2011 is de hiervoor genoemde beoordeling vastgesteld. Bij besluit van 14 april 2011 is aan appellante met ingang van 14 augustus 2011 ontslag verleend op grond van
artikel 8:4 van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling van de gemeente Delft (CAR). Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen dat besluit. Bij brief van 24 augustus 2011 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de op 4 april 2011 vastgestelde beoordeling.
1.5. Bij besluit van 28 november 2011 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van appellante tegen de beoordeling en het ontslag ongegrond verklaard.
2.
De voorzieningenrechter van de rechtbank (rechtbank) heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellante voor zover dat was gericht tegen de beoordeling gegrond verklaard, het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het bezwaar tegen de beoordeling
niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat het bezwaar van appellante niet zo spoedig mogelijk, dat wil zeggen binnen twee weken na de door appellante gestelde ontvangst van de beoordeling op 29 juli 2011, is ingediend en dat van een verschoonbare termijnoverschrijding geen sprake was. Het beroep, voor zover dat was gericht tegen het ontslagbesluit, heeft de rechtbank ongegrond verklaard.
3.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Beoordeling
4.1.
Appellante betoogt dat de rechtbank ten onrechte het bezwaar tegen de beoordeling
niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat zij de beoordeling niet eerder heeft ontvangen dan bij de stukken die haar bij brief van 29 juli 2011 in bezwaar tegen het ontslag zijn toegestuurd en dat het bezwaarschrift van 24 augustus 2011 daarna tijdig is ingediend.
4.2.
Het college stelt dat de beoordeling aan appellante is toegestuurd bij brief van 31 maart 2011, en dat die brief niet aangetekend is verzonden op 5 april 2011. Het college heeft daarvan geen verzendadministratie overgelegd.
4.3.
Op grond van artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift zes weken. Die termijn vangt ingevolge artikel 6:8, eerste lid, van de Awb aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Artikel 3:41, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. In artikel 6:11 van de Awb is bepaald dat ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaarschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege blijft indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
4.4.
Indien de geadresseerde stelt dat hij een niet aangetekend verzonden besluit niet heeft ontvangen, is het volgens vaste rechtspraak in beginsel aan het bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat het besluit wel op het adres van de geadresseerde is ontvangen. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd, rechtvaardigt evenwel het vermoeden van ontvangst van het besluit op dat adres. Dit brengt mee dat het bestuursorgaan in eerste instantie kan volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres. Daartoe is in ieder geval vereist dat het besluit is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en sprake is van een deugdelijke verzendadministratie. Voorts dient niet gebleken te zijn van recente problemen bij de verzending van poststukken.
4.5.
Zoals de adviescommissie voor bezwaarschriften al had vastgesteld en het college in bezwaar heeft verklaard, beschikt het college niet over een verzendlijst waarop is aangetekend dat de op 4 april 2011 vastgestelde beoordeling op 5 april 2011 aan appellante is verzonden. Dat betekent dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de beoordeling op het adres van appellante is ontvangen. De beoordeling is door appellante in ieder geval wel ontvangen bij brief van 29 juli 2011, hetgeen betekent dat de bekendmaking eerst op dat moment heeft plaatsgevonden. Het bezwaar van 24 augustus 2011 is vervolgens binnen zes weken tijdig ingediend.
4.6.
Anders dan de rechtbank stelt de Raad vast dat sprake is van een ontvankelijk bezwaar tegen de beoordeling. De rechtbank heeft het bezwaar van appellante daartegen dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
4.7.
De Raad zal hierna uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting een oordeel geven over de gronden die zijn gericht tegen de beoordeling van 4 april 2011.
4.8.
Volgens vaste rechtspraak (CRvB 27 augustus 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ7050) is de toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt tot de vraag of die beoordeling op onvoldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het bestuursorgaan met concrete feiten onderbouwen dat dat oordeel niet op onvoldoende gronden berust.
4.9.
De beoordeling bestaat uit de onderdelen resultaten, competentieontwikkeling en eindoordeel, daarnaast is een score gegeven voor een aantal algemeen omschreven aandachtspunten.
4.10.
Aan de onvoldoende score voor resultaten is ten grondslag gelegd dat de nota [naam team] niet voldeed aan de daaraan te stellen kwalitatieve eisen. De opdracht voor die nota is gegeven op 2 november 2008 en vanaf medio 2010 heeft de leidinggevende aangedrongen op afronding daarvan voor januari 2011. In het najaar van 2010 heeft appellante geen concepten van de nota aan haar leidinggevende willen laten zien, zij zegde toe met een definitieve eindversie komen voor 1 januari 2011. De door appellante op
24 december 2010 overgelegde nota [naam team] versie 1.0 was geen eindresultaat, er zou nog een nota 2.0 volgen. Volgens het college voldeed de nota [naam team] niet aan de aan appellante verstrekte opdracht omdat een visie op de representatie in Delft ontbrak. De nota verschilde wezenlijk van de inhoudsopgave die appellante in september 2010 had gepresenteerd. Een gevolg hiervan was dat de beoogde datum van inwerkingtreding in januari 2011 niet werd gehaald. De Nota verhuur stadhuis die appellante ook zou opstellen is niet tot stand gekomen.
4.11.
Bij de score ‘matig’ voor competentieontwikkeling is toegelicht dat appellante vaak opereert op de rand van deadlines, wat tot gevolg heeft dat regelmatig zaken te laat tot stand komen en de kwaliteit van het werk onder druk wordt gezet. Deze toelichting vindt bevestiging in de vastgelegde afspraken van de gesprekken die appellante met haar leidinggevende heeft gevoerd vanaf 24 juni 2010.
4.12.
Met betrekking tot hetgeen appellante stelt over het uitvergroot zijn van het punt Koninklijke onderscheidingen in de beoordeling, merkt de Raad op dat het onderwerp Koninklijke onderscheidingen geen op zichzelf staand element is in de beoordeling, het begrip komt zelfs niet voor in de beoordeling. De constatering door het college dat appellante een externe persoon heeft geraadpleegd in verband met voorstellen voor Koninklijke onderscheidingen, is van na de datum van het beoordelingsgesprek, waardoor dat element logischerwijs geen onderdeel uitmaakt van de beoordeling. Deze grond van appellante slaagt daarom niet.
4.13.
Voor zover appellante stelt dat haar functioneren werd bemoeilijkt omdat de gemeente Delft nauwelijks beleid had met betrekking tot Koninklijk onderscheidingen en de gang van zaken op dat vlak onduidelijk en ongeorganiseerd was, heeft het college toegelicht dat de aanvragen dienden te worden afgehandeld via een vaste procedure en een daarvoor ingericht systeem van de provincie, hetgeen ook al gold voordat appellante de functie vervulde. Bovendien staat in een gespreksverslag van 14 september 2009, door appellante ondertekend, vermeld dat appellante heeft aangegeven tevreden te zijn over de structurering van de Koninklijke onderscheidingen. Niet kan worden vastgesteld dat appellante door onvoldoende structurering werd belemmerd om haar werkzaamheden op voldoende niveau uit te voeren. Dat appellante ook complimenten heeft ontvangen voor haar functioneren, neemt niet weg dat haar functioneren op bepaalde onderdelen onvoldoende was.
4.14.
Voorts kan uit de stukken niet worden afgeleid dat onvoldoende rekening zou zijn gehouden met haar problemen gevende privé-situatie. In verband hiermee is in een afsprakenlijst van een gesprek van 30 augustus 2010 te lezen dat appellante zo goed mogelijk zal worden ondersteund in verband met haar privéomstandigheden en dat de termijn voor het maken van een inhoudsopgave voor de nota [naam team] wordt opgeschort.
4.15.
Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de beoordeling niet op onvoldoende gronden berust en in rechte in stand kan blijven. Het beroep daartegen zal ongegrond worden verklaard.
Ontslag
5.1.
Op grond van artikel 8:6 van de CAR kan aan een ambtenaar ontslag worden verleend op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking anders dan op grond van ziekten of gebreken.
5.2.
Volgens vaste rechtspraak (CRvB 20 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU1926) moet ongeschiktheid - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn - worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar.
5.3.
Het college heeft het ontslag, naast de onvoldoende beoordeling, gebaseerd op de constatering dat kwalitatief onvoldoende invulling is gegeven aan de functie. Daaraan ligt ten grondslag dat aanvragen niet of te laat zijn gedaan of zijn misgelopen, met als gevolg dat de burgemeester aan betrokkenen excuses heeft moeten aanbieden. Daarnaast heeft het college genoemd dat G gedurende de jaren 2009 en 2010 brieven voor appellante heeft geschreven of nagekeken; appellante heeft er daarmee blijk van gegeven dat zij daartoe kennelijk niet zelf in staat was. Het college meent dat appellante veelvuldig en gedurende een lange periode op onverantwoorde manier is omgegaan met zeer gevoelige informatie, ook betreffende het Koninklijk Huis, waarover zij uit hoofde van haar functie beschikte en daarmee schade had kunnen aanrichten. Omdat er daardoor geen vertrouwen meer bestond in haar functioneren als senior medewerker [naam team] en er geen verwachting bestond dat dat vertrouwen zou worden hersteld, heeft het college besloten de aanstelling direct te beëindigen, zonder dat nog een verbetertermijn van vier maanden werd gegeven zoals die was opgenomen in de beoordeling.
5.4.
De getuige, die onderwijs geeft op het gebied van Koninklijke onderscheidingen, heeft ter zitting van de Raad verklaard dat raadpleging van collega’s van andere overheidsinstellingen gebruikelijk is in dat vakgebied, omdat er doorgaans geen naaste collega’s zijn met wie ervaring kan worden gedeeld. Met de kwetsbare informatie waarover wordt beschikt wordt in die kring van mensen vertrouwelijk omgegaan, zo lichtte de getuige toe.
5.5.
Zoals de rechtbank ook heeft geoordeeld, verschilt netwerken en in algemene zin de gedachten laten toetsen in verband met afhandeling van Koninklijke onderscheidingen, waarbij ook gedacht kan worden aan hetgeen de getuige daarover ter zitting heeft toegelicht over collegiaal overleg, wezenlijk van het brieven laten schrijven of nakijken zoals G dat op verzoek van appellante heeft gedaan. Zo zijn in de mailbox van appellante brieven aangetroffen met voorstellen voor het verlenen van individuele Koninklijke onderscheidingen, gericht aan de Commissaris van de Koningin, die geheel waren opgesteld door G op basis van informatie die appellante had verstrekt. Soms gaf G bij het toesturen aan appellante nog aan welke ontbrekende informatie of leestekens appellante aan de brieven moest toevoegen. Daarnaast heeft appellante documenten die niet in relatie stonden tot Koninklijke onderscheidingen laten nakijken en aanpassen door G. In dat verband wordt verwezen naar eenvoudige brieven, uitnodigingen voor bijeenkomsten en op te stellen programma’s, bijvoorbeeld voor Koninginnedag en een veteranenbijeenkomst.
5.6.
G, die gepensioneerd was, is in de hoedanigheid van een privé-persoon door appellante geraadpleegd. Ook in die zin was er geen sprake van overleg met een externe collega. Dat G beschikte over professionele ervaring en er kennis van droeg dat de informatie waarover zij de beschikking kreeg strikt vertrouwelijk was staat daar los van.
5.7.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat haar leidinggevenden op de hoogte waren van en hadden ingestemd met het raadplegen van G. Uit de bewoordingen in een e-mail van 24 juni 2010, waarin is vermeld “Jij overlegt met Den Haag over de communicatie rondom de lintjesprocedure” kan dat in ieder geval niet worden afgeleid.
5.8.
Met inachtneming van het vorenstaande heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat appellante ongeschikt was voor haar functie.
5.9.
Volgens vaste rechtspraak zal van ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie, anders dan wegens ziekte, in het algemeen niet eerder sprake kunnen zijn dan nadat de ambtenaar door het bevoegd gezag op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. Dit is slechts anders in een, als uitzonderlijk aan te merken, situatie, waarin het bieden van een verbeterkans niet zinvol zou zijn (ECLI:NL:CRVB:2007:BB0120).
5.10.
Het college kan worden gevolgd in zijn standpunt dat appellante zich volstrekt onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de vertrouwelijkheid die zij in acht diende te nemen ten aanzien van de persoonlijke en gevoelige informatie waarover zij beschikte en dat zij heeft aangetoond niet in staat te zijn om de vereiste, soms basale, stukken zelfstandig op te stellen en gedurende een lange periode een ghost-writer haar werk heeft laten doen. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat het college mocht concluderen dat appellante er in dusdanige mate blijk van heeft gegeven niet over de vereiste eigenschappen, mentaliteit en instelling te beschikken voor het uitoefen van haar functie dat het bieden van een verbeterkans achterwege mocht worden gelaten.
6.
Uit 4.6 volgt dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt voor zover het beroep gegrond is verklaard, het bestreden besluit is vernietigd en het bezwaar tegen het besluit van 4 april 2011 niet-ontvankelijk is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep in zoverre ongegrond verklaren.
7.
Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 974,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het beroep gegrond is verklaard, het
bestreden besluit op het punt van de beoordeling is vernietigd en het bezwaar in zoverre
niet-ontvankelijk is verklaard;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 28 november 2011 ook in zoverre ongegrond;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 232,-
vergoedt;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag van
€ 974,-.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en J.Th Wolleswinkel en
G.F. Walgemoed als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2014.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) S.K. Dekker