Uitspraak
14/2299 AW
Datum uitspraak: 16 oktober 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
26 maart 2014, 13/3807 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft R.P. Kuijper, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 september 2014. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Kuijper. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.M. Wijmans.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante was sinds september 2008 werkzaam bij de Dienst Werk en Inkomen (DWI) van de gemeente Amsterdam, laatstelijk in de functie van handhavingsspecialist. Appellante heeft bij haar aanstelling een geheimhoudingsverklaring ondertekend. Die verklaring houdt onder meer in dat zij weet dat zij bij de DWI met vertrouwelijke gegevens werkt, dat zij deze informatie alleen voor zakelijke doeleinden mag inzien en gebruiken, dat zij de regels ter bescherming van vertrouwelijke gegevens moet naleven, onder meer de regels uit het handboek HRM van de DWI, de via intranet en e-mail gepubliceerde regels en richtlijnen en de gedragsregels, en dat zij weet dat overtreding van de verplichtingen bij het gebruik van vertrouwelijke gegevens kan worden aangemerkt als ernstig plichtverzuim en dat op een dergelijke overtreding (zeer) zware ambtenaarrechtelijke sancties kunnen volgen.
1.2.
Bij brieven van 18 mei 2012 en 9 juli 2012 zijn bij de DWI anonieme meldingen binnengekomen over appellante. Daarin is onder vermelding van naam, adres en functie van appellante gesteld dat zij strafbaar handelt en gevoelige gegevens van cliënten doorgeeft aan derden die daar niet werken. Deze meldingen waren voor het college aanleiding om de afdeling Integriteit van de interne accountantsdienst een integriteitsonderzoek te laten instellen. In het kader daarvan zijn de loggegevens van de systemen Focus, de gemeentelijke basisadministratie en SUWI onderzocht op mogelijke niet zakelijke raadplegingen. Appellante is over de meldingen en de onderzoeksbevindingen gehoord. Uit het onderzoek komt naar voren dat appellante in de periode van februari 2010 tot juli 2012 tientallen malen de hiervoor vermelde geautomatiseerde systemen voor niet-zakelijke doeleinden heeft geraadpleegd en dat deze raadplegingen betrekking hebben op in totaal dertien personen.
1.3.
Appellante is op 14 augustus 2012 geschorst en haar is de toegang tot de werkplek ontzegd. Nadat het college aan appellante het voornemen had kenbaar gemaakt om haar wegens plichtsverzuim een disciplinaire straf op te leggen heeft zij zich hierover verantwoord. Vervolgens heeft het college advies gevraagd aan het bureau integriteit van de gemeente Amsterdam (BI) over de aan appellante op te leggen straf. In de adviesaanvraag heeft het college neergelegd dat het overwoog de straf van voorwaardelijk ontslag in combinatie met overplaatsing op te leggen. Het BI heeft het college geadviseerd de straf van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen.
1.4.
Bij besluit van 8 januari 2013 (ontslagbesluit) heeft het college in overeenstemming met dit advies aan appellante met onmiddellijke ingang de straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd op grond van artikel 13.6, eerste lid, aanhef en onder f, van de Nieuwe Rechtspositieregeling Gemeente Amsterdam (NRGA). Dit besluit is na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 7 juni 2013 (bestreden besluit).
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Zij kwam tot het oordeel dat voldoende is komen vast te staan dat appellante de haar verweten gedragingen heeft begaan, dat deze terecht zijn aangemerkt als ernstig toerekenbaar plichtsverzuim en dat de opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig is aan het plichtsverzuim.
3. In hoger beroep heeft appellante de juistheid van dit oordeel op de hierna te bespreken beroepsgronden bestreden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Met de rechtbank en anders dan appellante heeft betoogd, is de Raad van oordeel dat de anonieme meldingen zodanig concrete en ernstige beschuldigingen van schending van de integriteit door appellante inhielden dat aanleiding bestond om hiernaar een integriteitsonderzoek te laten instellen.
4.2.1.
De beroepsgronden van appellante over de bevoegdheid tot het instellen van het integriteitsonderzoek, de rechtmatigheid van dit onderzoek en de gang van zaken tijdens het onderzoek kunnen niet leiden tot het door haar daarmee beoogde doel, te weten dat de resultaten van het onderzoek niet aan het ontslagbesluit ten grondslag mogen worden gelegd. De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank over deze beroepsgronden en verwijst hiertoe in de eerste plaats naar de overwegingen van de rechtbank, waarmee hij kan instemmen. In aansluiting hierop overweegt hij nog het volgende.
4.2.2.
De stelling van appellante dat zij voorafgaande aan het gesprek met de afdeling Integriteit ten onrechte niet op haar zwijgrecht is gewezen, is terecht verworpen. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 7 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BK9676) en in lijn met de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 13 september 2007, ECLI:NL:XX:2007:BC0960, kan een disciplinaire strafoplegging als hier aan de orde wegens plichtsverzuim niet worden aangemerkt als een strafvervolging in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), zodat appellante geen zwijgrecht toekwam en op het college daarom geen verplichting rustte appellante daarop te wijzen. Wat zij hierover in hoger beroep heeft aangevoerd levert geen grond op om hierover nu anders te oordelen. Met het daags voor het gesprek aan appellante toezenden van het protocol Integriteit heeft het college verder voldaan aan zijn verplichting om haar te wijzen op de haar in het kader van het integriteitsonderzoek toekomende rechten.
4.2.3.
De opvatting van appellante dat hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is op disciplinaire straffen en dat het strafontslag een bestraffende sanctie is als bedoeld in artikel 5:2 van de Awb vindt geen steun in de wetsgeschiedenis van de vierde tranche van de Awb. Uit de Memorie van Toelichting kan worden afgeleid dat hoofdstuk 5 geen volledige regeling biedt van het bestuurlijk handhavingsrecht en dat onder meer de disciplinaire straf in het ambtenarenrecht daarin niet is geregeld
(Kamerstukken II 2003/2004, 29 702, nr. 3, p. 74).
4.2.4.
De Raad volgt appellante evenmin in haar opvatting dat bestraffing van overtreding van artikel 11.1 van de NRGA in strijd is met het legaliteitsbeginsel omdat daarin niet een voldoende concrete en specifieke norm is vervat. Artikel 11.1 van de NRGA houdt - in het verlengde van de in artikel 125ter van de Ambtenarenwet neergelegde wettelijke norm - in dat de ambtenaar de hem gegeven voorschriften opvolgt en in het algemeen alles behoort te doen of na te laten wat van een goed ambtenaar wordt verwacht. In samenhang met de ter uitwerking van deze bepaling voor ambtenaren van de gemeente Amsterdam geldende gedragsregels en de - door appellante ondertekende - geheimhoudingsverklaring is er voldoende grond voor de in artikel 13.4 van de NRGA gegeven bevoegdheid om een straf op te leggen als de ambtenaar zich niet overeenkomstig die norm gedraagt.
4.3.
Op grond van de bevindingen van het onderzoek is komen vast te staan dat appellante de haar verweten gedragingen, te weten het voor niet-zakelijke doeleinden raadplegen van vertrouwelijke gegevens, heeft begaan. Nu niet is gebleken dat deze gedragingen niet aan appellante kunnen worden toegerekend, was het college bevoegd om haar wegens dit plichtsverzuim een disciplinaire straf op te legen.
4.4.
De aan appellante opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag is niet onevenredig aan de aard en de ernst van het plichtsverzuim. Daarbij is van belang dat de niet-zakelijke raadplegingen gedurende een langere periode en ten aanzien van meerdere personen hebben plaatsgevonden. Verder weegt mee dat appellante in haar functie belast was met het vaststellen van de rechtmatigheid van bijstandsuitkeringen en met het controleren van de woonsituatie van uitkeringsgerechtigden. Juist in deze functie worden hoge eisen gesteld aan onkreukbaarheid en integriteit. Appellante heeft het vertrouwen dat het college in dit opzicht aan haar moet kunnen stellen ernstig beschaamd. Duidelijk is dat de straf van onvoorwaardelijk ontslag grote (financiële) gevolgen voor appellante heeft. Dat brengt echter niet mee dat, zoals zij heeft gesteld, door het verlies van salaris en het niet ontvangen van een werkloosheidsuitkering in feite sprake is van een dubbele bestraffing. Dat sprake is van ontneming van eigendom in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM heeft appellante niet onderbouwd. Dat haar leidinggevende blijkens de adviesaanvraag aan het BI oplegging van een mildere straf heeft overwogen, kan niet tot een voor haar gunstig oordeel leiden, nu de belangenafweging van het college uiteindelijk tot een andere uitkomst heeft geleid.
4.5.
Uit 4.1 tot en met 4.4 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en
J.Th. Wolleswinkel en M.T. Boerlage als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2014.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) M.R. Schuurman