Uitspraak
13/285 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van
7 december 2012, 10/1661 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Landgraaf (appellant)
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 18 maart 2014. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. van de Schraaff en R. van Ginneken. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en R. Schuurmans.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant heeft op 27 maart 2009 bij de in artikel 73 van de Wet werk en bijstand (WWB) bedoelde toetsingscommissie (toetsingscommissie) een verzoek ingediend om over de periode 1 januari 2009 tot en met 31 december 2011 in aanmerking te komen voor een meerjarige aanvullende uitkering op het budget WWB-inkomensdeel, als bedoeld in artikel 74 van de WWB (MAU-uitkering).
1.2.
De toetsingscommissie heeft vastgesteld dat het verzoek voldoet aan de vereisten van artikel 15a van de Regeling WWB en artikel 10a van het Besluit WWB 2007 (Besluit), zoals deze bepalingen destijds luidden. De toetsingscommissie heeft met toepassing van artikel 10b, eerste lid, van het Besluit de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) opdracht gegeven om een onderzoek in te stellen naar de mogelijke oorzaken van de overstijging van de nettolasten van de gemeente in de voorgaande drie jaren boven het budget
WWB-inkomensdeel (tekort) en de maatregelen die appellant treft of heeft getroffen om de overschrijding van de kosten in de toekomst te voorkomen.
1.3.
IWI heeft bij haar onderzoek aansluiting gezocht bij een oriënterend onderzoek van Aarts de Jong Wilms Goudriaan Public Economics BV (APE). De bevindingen van dat oriënterend onderzoek zijn neergelegd in een eindrapport van juni 2009. APE komt daarin tot de conclusie dat het tekort op het inkomensdeel van Landgraaf voor een deel wordt veroorzaakt door een verdeelstoornis en voor een deel door de uitvoering van het gemeentelijk beleid. Het ongecorrigeerde gemiddelde herverdeeleffect voor de gemeente Landgraaf over de jaren 2004-2006 bedraagt volgens APE naar schatting 20,1%. Na correctie vanwege aangetoonde verdeelstoornissen bedraagt het gecorrigeerde herverdeeleffect voor Landgraaf gemiddeld 12,8%.
1.4.
Op 6 juli 2009 heeft bestuurlijk overleg plaatsgevonden tussen appellant en IWI. Tijdens dat overleg zijn het eindrapport van APE en het daarop gebaseerde conceptrapport van IWI besproken. Omdat het tekort op het inkomensdeel volgens APE mede wordt veroorzaakt door het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan, heeft IWI appellant verzocht binnen vier weken een verbeterplan in te dienen.
1.5.
Appellant heeft naar aanleiding van het bestuurlijk overleg een verbeterplan opgesteld. Bij brief van 18 september 2009 heeft appellant de hoofdlijnen onderschreven van het conceptrapport van IWI, waarin wordt geconcludeerd dat het meerjarig tekort het gevolg is van een combinatie van verdeelstoornissen en gemeentelijk beleid. Appellant deelt in de brief bovendien mede dat hij, vanuit de gedachte dat beleid en uitvoering altijd beter kunnen, aan de slag gaat met het verbeterplan en plaatst enkele kanttekeningen bij het conceptrapport van IWI.
1.6.
IWI heeft het verbeterplan beoordeeld en de resultaten hiervan, alsmede de aanvullende opmerkingen van appellant, opgenomen in een definitief rapport van 25 september 2009. Het IWI komt in haar advies tot de conclusie dat - uitgedrukt in percentages van de uitgaven - het gemeentelijk beleid en de uitvoering van de gemeente Landgraaf mogelijk naar schatting 12,8% minder effectief is dan gemiddeld in vergelijkbare gemeenten.
1.7.
De toetsingscommissie heeft vervolgens op 5 november 2009 geadviseerd de gemeente Landgraaf onder voorwaarden een MAU-uitkering toe te kennen en bij de vaststelling van de hoogte van die uitkering over de jaren 2009 tot en met 2011 uit te gaan van een correctiefactor B (eigen bijdrage) van 5% van het gemiddeld toegekende budget over de jaren 2006-2008, te weten een bedrag van € 533.835,-. Dit is gebaseerd op de overweging dat het meerjarig tekort het gevolg is van verdeelstoornissen en gemeentelijke uitvoering.
1.8.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft het college bij besluit van 4 december 2009, overeenkomstig het advies van de toetsingscommissie, een
MAU-uitkering toegekend tot een bedrag van € 582.069,- over 2009, van € 485.057,- over 2010 en van € 338.046,- over 2011. Daarbij is rekening gehouden met een eigen bijdrage van 5%.
1.9.
Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Hij heeft aangevoerd dat zijn beleid en uitvoering alleen op het terrein van verhaal en terugvordering ongunstig afsteekt bij referentiegemeenten. Het daarmee gemoeide bedrag van ongeveer € 200.000,- is zo klein in verhouding tot de omvang van het ongecorrigeerde verdeeleffect van bijna € 1.600.000,- dat appellant in aanmerking komt voor een eigen bijdrage van 2,5%, omdat het tekort nagenoeg geheel te wijten is aan verdeelstoornissen.
1.10.
De minister heeft het tegen het besluit van 4 december 2009 gerichte bezwaar bij besluit van 10 september 2010 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3.
Appellant heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd. Hij voert aan dat de door de minister gebruikte systematiek onvoldoende rekening houdt met de specifieke positie en omstandigheden van Landgraaf. Appellant voert daarnaast aan dat het verbeterpotentieel van Landgraaf blijkens een rapport van Stimulansz van 15 mei 2010 ligt op 1,8% van het gemiddeld toegekende inkomensdeel. Dat is ruim onder de door de toetsingscommissie in het kader van aanvragen van de gemeenten Enschede, Groningen en Kerkrade gehanteerde drempel van 2,5%, in welke gevallen een eigen bijdrage van 2,5% wordt gehanteerd. Tot slot voert appellant aan dat het ingediende verbeterplan ten onrechte wordt gezien als een schuldbekentenis.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Algemeen kader
4.1.1. Jaarlijks ontvangen gemeenten van het Rijk een uitkering voor de kosten van door hen toegekende algemene bijstand op grond van de WWB, het zogeheten WWB inkomensdeel. De wijze waarop de verdeling van het landelijk beschikbare bedrag plaatsvindt onder alle gemeenten is geregeld in de artikelen 69 van de WWB en 4 en volgende van het Besluit. Daarbij is uitgangspunt het objectief verdeelmodel, waarbij de budgettoekenning aan individuele gemeenten plaatsvindt op basis van een set objectieve, niet of slechts in beperkte mate door gemeenten te beïnvloeden kenmerken. Ten tijde hier van belang bevatte het verdeelmodel 13 maatstaven, waaronder bijvoorbeeld omvang en samenstelling van de bevolking, die 96% van de verschillen in bijstandsuitgaven tussen gemeenten verklaren. Destijds was van nog 12 andere objectieve factoren aangetoond dat zij een bijdrage leveren aan de verklaring van de herverdeeleffecten, waarvan bij negen een lineair verband was aangetoond.
4.1.2. In artikel 74 van de WWB is bepaald dat de minister op verzoek van een college een incidentele of meerjarige aanvullende uitkering kan verlenen indien de uitkering op grond van artikel 69 van de WWB onvoldoende dekking biedt voor de lasten van het toekennen van bijstandsuitkeringen. In het Besluit is dit in artikel 9 en volgende nader uitgewerkt. Een incidentele uitkering kan worden toegekend indien een gemeente meer dan 10% tekort komt op het haar toegekende budget. Blijkens artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit wordt een incidentele uitkering slechts toegekend voor zover de uitkomst van de beoordeling van het effect van de arbeidsmarkt en van het gevoerde gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan, alsmede de rechtmatige uitvoering van de wet, daartoe aanleiding geeft. De toetsingscommissie beoordeelt of het verzoek om een incidentele aanvullende uitkering aan deze en de andere in artikel 10, eerste lid, van het Besluit genoemde voorwaarden voldoet. De analyse van de toetsingscommissie is daarbij beperkt tot een zeer gelimiteerd aantal objectieve criteria. Onderkend is dat daardoor niet het gehele tekort kan worden verklaard. Die onverklaarbare oorzaken van tekorten van gemeenten bij de uitvoering van de WWB hebben de aanleiding gevormd voor de invoering van de MAU-uitkering, geregeld in artikel 10a en volgende van de WWB.
4.1.3. Blijkens de Nota van toelichting bij het Besluit van 25 februari 2009 tot wijziging van het Besluit in verband met de invoering van de meerjarige aanvullende uitkering, Stb. 2009, 115 (NvT) is de MAU-uitkering in essentie bedoeld als compensatie voor de gemeente die als gevolg van een verdeelstoornis meerjarig tekort komt op haar budget voor het WWB inkomensdeel. Een verdeelstoornis is de omstandigheid waarin sprake is van bijzondere lokale omstandigheden buiten de invloedsfeer van de gemeente die leiden tot hogere bijstandsuitgaven, maar die niet volledig tot uitdrukking komen in de aan de hand van het verdeelmodel objectief vastgestelde kosten. De MAU-uitkering is bedoeld voor gemeenten met meer dan 25.000 inwoners. Deze gemeenten krijgen immers een bijstandsbudget dat geheel of gedeeltelijk is toegedeeld op basis van het objectief verdeelmodel.
4.1.4. Gemeenten die in aanmerking willen komen voor een MAU-uitkering, kunnen daartoe een verzoek indienen bij de toetsingscommissie. De toetsingscommissie gaat pas over tot inhoudelijke beoordeling van het verzoek, als het verzoek voldoet aan de vereisten van artikel 10a van het Besluit, de zogenaamde pre-toets. De toetsingscommissie draagt dan op grond van artikel 10b, eerste lid, van het Besluit IWI op in verband met de beoordeling van het verzoek om een MAU-uitkering een onderzoek in te stellen naar de mogelijke oorzaken van de overschrijding van de kosten, bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onderdeel c, van het Besluit en de maatregelen die het betrokken college treft om de overschrijding in de toekomst te voorkomen.
4.1.5. De inhoudelijke beoordeling van het verzoek leidt voor de mogelijke oorzaak van het meerjarig tekort tot één van de volgende conclusies:
a. aangenomen kan worden dat het meerjarige tekort (nagenoeg)
volledig het gevolg is van (exact geduide) verdeelstoornissen;
b. aangenomen kan worden dat het meerjarige tekort het gevolg is van
een combinatie van verdeelstoornissen en gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan;
c. aangenomen kan worden dat het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan de belangrijkste veroorzaker is van het meerjarige tekort.
In die gevallen waarin aangenomen kan worden dat de uitvoering van het beleid mede de oorzaak is van het tekort, kan de MAU-uitkering alleen worden verstrekt indien de gemeente bereid is haar uitvoering te verbeteren. Daartoe maakt IWI - namens de toetsingscommissie - afspraken met het college van burgemeester en wethouders, welke afspraken door de gemeenteraad bekrachtigd dienen te worden. De gemeente stelt hiertoe een verbeterrapport op dat ten minste bevat de concrete verbeteracties die de gemeente gaat uitvoeren, de termijn waarbinnen die verbeteringen gerealiseerd dienen te zijn, de financiële effecten die daarvan naar verwachting uitgaan alsmede de frequentie en wijze waarop de gemeente ten minste eenmaal per jaar inzicht verschaft aan IWI, en daarmee ook aan de toetsingscommissie, over de voortgang van de uitvoering van haar verbeterrapport. Indien de gemeente niet bereid is haar beleid en uitvoeringsresultaten te verbeteren, dan leidt dat tot een afwijzing van het verzoek. De toetsingscommissie zal op grond van artikel 73, tweede lid, WWB daarover een advies uitbrengen aan de minister, die gelet op artikel 74, eerste lid, WWB uiteindelijk een besluit neemt op het verzoek om een MAU-uitkering.
4.1.6. Omdat bij invoering van de regeling van de MAU-uitkering de verwachting bestond dat vaak niet eenduidig zou kunnen worden vastgesteld of het tekort gevolg is van een verdeelstoornis of van het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan, heeft deze regeling het karakter van een groeimodel gekregen. Het doel van dit model is om aan de hand van concrete casuïstiek steeds beter tot een gerichte analyse te komen van de oorzaken van een gemeentelijk tekort en van de onderdelen waarop het objectieve verdeelmodel verbeterd kan worden. Het uiteindelijke doel is de situatie waarin de MAU-uitkering alleen wordt verstrekt voor tekorten op het inkomensdeel die (nagenoeg) volledig veroorzaakt worden door een verdeelstoornis. Blijkens de NvT kan in de groeivariant de uitkering zowel betrekking hebben op een verdeelstoornis als op de uitvoering van gemeentelijk beleid als oorzaak van het tekort. Voor zover kan worden aangenomen dat het tekort mede het gevolg is van gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan, worden aan de uitkering voorwaarden verbonden die gericht zijn op te realiseren verbeteringen in de uitvoering van de WWB en op het voorkomen van nieuw beleid en uitvoering, waardoor het bestaande financiële tekort wordt vergroot en/of de effectiviteit van de te realiseren verbeteringen wordt afgezwakt. Deze groeivariant brengt met zich dat geen aanvullende uitkering wordt verstrekt in gevallen waarin een tekort evident te wijten valt aan de gemeente of waarin de gemeente niet bereid is haar uitvoering naar het gewenste niveau te verbeteren. Vanwege de keuze voor het groeimodel en de noodzaak van een op maat gesneden beoordeling, bevat het Besluit geen uitwerking van de inhoudelijke toets. Die is opgenomen in de Handleiding aanvullende uitkering.
4.1.7. Ingevolge artikel 10c, tweede en derde lid, van het Besluit, voor zover hier van belang en zoals die bepaling ten tijde in geding luidde, wordt de hoogte van de MAU-uitkering berekend aan de hand van de factor B die staat voor een korting van
1° 2,5%, indien de overstijging niet mede het gevolg is van het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan;
2° 5%, indien de overstijging gedeeltelijk het gevolg is van het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan; dan wel
3° 7,5%, indien de overstijging bijna uitsluitend het gevolg is van het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan;
van het gemiddeld toegekende inkomensdeel in euro's in de drie kalenderjaren direct voorafgaand aan het kalenderjaar waarin het verzoek wordt ingediend.
4.1.8. De hoogte van de MAU-uitkering werd, gelet op artikel 10c, derde lid, van het Besluit, mede bepaald door de mate waarin de oorzaak van het tekort gelegen is in gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan. Uitgangspunt bij de vaststelling van de hoogte van de uitkering is volgens de NvT dat een gemeente meer gecompenseerd moet worden voor een aantoonbare verdeelstoornis dan voor een tekort dat zij mogelijk nog kan terugdringen door haar beleid effectiever te maken. Indien uit de beoordeling blijkt dat de oorzaak van het meerjarige tekort (nagenoeg) volledig gelegen is in een verdeelstoornis, wordt de gemeente gecompenseerd vanaf 2,5% van haar gemiddelde tekort over de drie kalenderjaren voorafgaande aan het kalenderjaar waarin het verzoek wordt ingediend. In de situaties waarin aangenomen kan worden dat het tekort veroorzaakt wordt door een combinatie van verdeelstoornissen en beleid en uitvoering én de gemeente bereid is de noodzakelijke verbeteringen in haar uitvoering aan te brengen, wordt het tekort gecompenseerd vanaf 5% respectievelijk 7,5% van het gemiddelde tekort op het inkomensdeel, afhankelijk van de mate waarin beleid en uitvoering vermoedelijke veroorzaker zijn van het meerjarig tekort. Deze eigen bijdrage is in artikel 10c, derde lid, aanhef en onder b, van het Besluit, aangeduid als factor B. Vanwege de vastgestelde ruimte om de uitvoering te verbeteren zal in de gevallen dat de oorzaak van het tekort mede het gevolg is van het gemeentelijk beleid of de uitvoering daarvan, in tegenstelling tot de situatie waarin het tekort (nagenoeg) volledig gelegen is in een verdeelstoornis, de uitkering jaarlijks worden afgebouwd. De afbouw bedraagt respectievelijk 1/6 en 1/3 als het tekort gedeeltelijk veroorzaakt wordt door gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan. De afbouw bedraagt respectievelijk 1/3 en 2/3 als het tekort bijna uitsluitend door het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan wordt veroorzaakt. Deze afbouwregeling is geregeld in artikel 10c, vierde lid, van het Besluit.
4.1.9. Met ingang van 1 januari 2013 is artikel 10c van het Besluit gewijzigd. Beslissend voor welke van de drie onderdelen van de factor B moet worden toegepast is niet langer of de overstijging (niet) (mede) het gevolg is van het gemeentelijk beleid of de uitvoering daarvan, maar of het tekort volledig, gedeeltelijk of in geringe mate gevolg is van een verdeelstoornis.
Beoordeling van de gronden
4.2.1. Appellant voert in de eerste plaats aan dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. De minister kon niet afgaan op het advies van de toetsingscommissie, omdat in het door de toetsingscommissie verrichte onderzoek onvoldoende rekening is gehouden met de specifieke positie en omstandigheden van Landgraaf. De toetsingscommissie heeft onvoldoende rekening gehouden met het feit dat Landgraaf een grensgemeente is en ook met het feit dat Landgraaf twee bijna achterstandswijken kent. Omdat onvoldoende rekening wordt gehouden met deze twee aspecten, is de procentuele berekening van de verdeelstoornis niet juist.
4.2.2. Nu het gaat om een besluit op aanvraag en mede gelet op het geobjectiveerde karakter van het verdeelmodel, het uitzonderingskarakter van de regeling van de MAU-uitkering en wat in de NvT over de bewijslast is opgenomen, is het aan appellant om aannemelijk te maken dat het gemeentelijk meerjarig tekort op het WWB-inkomensdeel niet of slechts gedeeltelijk het gevolg is van het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan. Appellant hoefde ten tijde in geding niet aannemelijk te maken dat het tekort (gedeeltelijk) het gevolg is van een verdeelstoornis.
4.2.3. Appellant heeft een verzoek ingediend om in aanmerking te komen voor een
MAU-uitkering. In dat kader, zo volgt uit 4.1.7 en 4.2.2, dient appellant aannemelijk te maken dat het tekort niet mede of slechts gedeeltelijk het gevolg is van het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan. Dit kan blijken in het geval het tekort (nagenoeg) geheel of gedeeltelijk het gevolg is van het niet goed functioneren van het verdeelmodel. In het rapport dat appellant met het oog daarop bij zijn aanvraag voegt, moet tot uitdrukking komen welke verdeelstoornissen het tekort veroorzaken. Deze factoren worden, samen met factoren waarvan in eerder onderzoek is aangetoond dat ze samenhangen met de hoogte van de bijstandsuitgaven, in het oriënterend onderzoek van APE betrokken. Uit het eindrapport van APE blijkt dat in grensgemeenten vaker dan in niet-grensgemeenten een verdeelstoornis wordt aangetroffen, maar dat de ligging aan de grens als zodanig geen zelfstandige bijdrage levert aan de verklaring van de bijstanduitgaven van een gemeente. Van de aanwezigheid van achterstandswijken bleek uit eerder onderzoek al dat de aanwezigheid van achterstandswijken wel van invloed kan zijn op de bijstandsuitgaven. Gemeenten met veel inwoners in achterstandswijken hebben hogere bijstandsuitgaven waarvoor de verdeelsleutel in het objectieve model niet volledig compenseert. APE heeft voor de situatie in Landgraaf echter niet alleen vastgesteld dat Landgraaf geen achterstandswijk kent, maar ook dat een verdeelsleutel die expliciet rekening houdt met het aantal inwoners in achterstandswijken in het geval van Landgraaf juist zou leiden tot lagere objectieve uitgaven, in plaats van hogere uitgaven. Appellant heeft niet nader onderbouwd dat en waarom de onderzoeksbevindingen van APE wat betreft de factoren grensgemeente en achterstandswijken niet juist zijn. Het rapport van APE geeft blijk van een zorgvuldig onderzoek, is inzichtelijk en consistent. De toetsingscommissie kon om die reden het advies van IWI, waarin de bevindingen van APE zijn overgenomen, aan haar advies ten grondslag leggen. Ook het bestreden besluit, dat het advies van de toetsingscommissie overneemt, is in zoverre zorgvuldig tot stand gekomen. In zoverre heeft appellant dus niet aannemelijk gemaakt dat het tekort niet (mede) het gevolg is van het gemeentelijk beleid of de uitvoering daarvan.
4.3.1. Appellant voert voorts aan dat hij verplicht is een verbeterplan in te dienen om voor de MAU-uitkering in aanmerking te komen, welk plan dan vervolgens door de minister ten onrechte als schuldbekentenis wordt gezien. Appellant is altijd op zoek naar mogelijkheden om het beleid en de uitvoering daarvan te verbeteren. Dat wil niet zeggen dat daarmee de oorzaak voor een eventueel tekort te vinden is in het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan. Uit de adviezen van de toetsingscommissie, met betrekking tot de aanvragen voor een meerjarige aanvullende uitkering van de gemeenten Enschede, Groningen en Kerkrade kan worden afgeleid dat de toetsingscommissie een tekort dat aan gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan valt toe te rekenen dermate gering kan achten, dat het tekort de gemeente nog nauwelijks kan worden aangerekend. De toetsingscommissie lijkt daarbij als uitgangspunt te hanteren dat, als het verbeterpotentieel onder een drempel van 2,5% blijft, het tekort nagenoeg uitsluitend het gevolg is van verdeelstoornissen. Appellant verwijst in dit verband naar het door hem in bezwaar ingebrachte rapport van Stimulansz, waaruit naar voren komt dat het verbeterpotentieel van Landgraaf 1,8% bedraagt. Dit betekent volgens appellant dat ook voor Landgraaf uitgangspunt moet zijn dat het tekort nagenoeg uitsluitend het gevolg is van verdeelstoornissen, zodat de eigen bijdrage had moeten worden vastgesteld op 2,5%, in plaats van op 5%.
4.3.2. Ook deze grond slaagt niet. Het is juist dat appellant een verbeterplan moest opstellen om voor een MAU-uitkering in aanmerking te komen. Het opstellen van een verbeterplan leidt echter niet tot het oordeel dat het tekort mede het gevolg is van het beleid en de uitvoering daarvan. Zoals is overwogen in 4.1.5, kan in die gevallen dat het beleid en de uitvoering daarvan mede de oorzaak zijn van het tekort, alleen een MAU-uitkering worden verstrekt indien appellant bereid is tot verbetering. De gemeente stelt daartoe het verbeterplan op. Het verbeterplan komt derhalve pas in beeld nadat op basis van de inhoudelijke beoordeling wordt geconcludeerd dat het beleid en de uitvoering daarvan mede de oorzaak zijn van het tekort en niet andersom. Met het verbeterplan laat appellant zien dat hij bereid is de nodige verbeteringen door te voeren. Dit moet worden bezien in het licht van de financiering van de MAU-uitkering. Deze wordt gefinancierd vanuit het macro budget voor het WWB-inkomensdeel en leidt ertoe dat alle andere gemeenten als het ware meebetalen aan de tekorten van die gemeenten die een MAU-uitkering toegekend krijgen.
4.3.3. Ook als appellant het niet eens is met de conclusie dat de uitvoering van het beleid mede de oorzaak is van het tekort en een verbeterplan moet opstellen om voor een
MAU-uitkering in aanmerking te komen, is het niet zo dat het enkel opstellen van een dergelijk plan met het oog op de toekenning van de MAU-uitkering een erkenning inhoudt dat het tekort mede het gevolg is van het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat appellant de mogelijkheid heeft beargumenteerd te concluderen dat het meerjarig tekort geen gevolg is van het gemeentelijk beleid of de uitvoering daarvan, door te betogen dat het alleen door een verdeelstoornis is veroorzaakt. In de NvT is deze mogelijkheid uitdrukkelijk genoemd. Appellant kan dat gelet op de NvT doen in het kader van de aanvraag, maar heeft die mogelijkheid ook nadat hij door IWI is verzocht een verbeterplan op te stellen. Ook in die fase van de aanvraag kan appellant beargumenteerd aanvoeren dat het meerjarig tekort niet mede het gevolg is van het beleid en de uitvoering daarvan. Slaagt appellant erin dat aannemelijk te maken, dan leidt dit ertoe dat er onverklaarbare factoren zijn voor het tekort en het tekort om die reden wordt toegerekend aan een verdeelstoornis. Daarvan is in het geval van Landgraaf geen sprake. Niet alleen heeft appellant bij brief van 18 september 2009 de eindconclusie van het voorlopig rapport van IWI onderschreven, inhoudende dat het tekort het gevolg is van een combinatie van verdeelstoornissen en gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan, appellant erkent - in bezwaar, maar ook in hoger beroep - dat in ieder geval ten aanzien van terugvordering, verhaal en incasso een verbetering van de effectiviteit van het beleid mogelijk is.
4.3.4. Appellant heeft verwezen naar de situatie in andere gemeenten die slechts een eigen bijdrage van 2,5% moeten leveren.
4.3.5. Anders dan appellant betoogt, hanteert de minister bij de beantwoording van de vraag of de eigen bijdrage 2,5%, dan wel 5% moet bedragen, ten aanzien van het gecorrigeerde herverdeeleffect geen drempel van 2,5%, waaronder zonder meer wordt aangenomen dat het tekort geen gevolg is van het gemeentelijke beleid of de uitvoering daarvan. Uit de door appellant genoemde voorbeelden van Enschede en Kerkrade blijkt dat ook hogere percentages van gecorrigeerde herverdeeleffecten kunnen leiden tot een eigen bijdrage van 2,5%. Dat kan het geval zijn als aannemelijk is dat het gecorrigeerde herverdeeleffect niet het gevolg is van het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan. Zoals onder 4.3.3 is overwogen, wordt het tekort dan toegerekend aan nog niet bekende factoren en daarmee aan een verdeelstoornis. Voor zover appellant betoogt dat, gelet op de verhouding van het ongecorrigeerde en gecorrigeerde herverdeeleffect in de genoemde gemeenten, de minister ook gehouden is om in het geval van Landgraaf aan te nemen dat het niet-verklaarde deel van het tekort niet het gevolg is van het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan, geldt het volgende. Het ongecorrigeerde herverdeeleffect voor Landgraaf bedraagt 20,1% en het gecorrigeerde herverdeeleffect bedraagt 12,8%. Alleen al om die reden gaat de vergelijking niet op, die appellant maakt met de gemeenten Enschede, Kerkrade en Groningen, welke gemeenten overigens van meet af aan het standpunt innamen dat hun meerjarig tekort alleen door een verdeelstoornis werd veroorzaakt. De kwantitatieve verhouding, zowel absoluut als relatief, tussen het gevolg van aantoonbare verdeelstoornissen enerzijds en andere oorzaken anderzijds, waaronder naast onbekende oorzaken ook het beleid en de uitvoering daarvan op het gemeentelijk tekort, is in het geval van Landgraaf een stuk ongunstiger dan bij Enschede, Kerkrade en Groningen het geval was. In die gemeenten bedroeg het ongecorrigeerde herverdeeleffect respectievelijk 16,3%, 10% en 4,1% en het gecorrigeerde herverdeeleffect respectievelijk 6,5%, 2,7% en 2%. De verhouding van het gevolg van aantoonbare verdeelstoornissen en andere oorzaken in die gemeenten is dus respectievelijk 9,8:6,5; 7,3:2,7 en 2,1:2, waar deze verhouding bij Landgraaf 7,3:12,8 is. In zoverre is van willekeur, zoals appellant betoogt, geen sprake.
4.3.6. Wat in 4.3.5 is overwogen, wordt niet anders voor zover appellant onder verwijzing naar het rapport van Stimulansz aanvoert dat het gecorrigeerde herverdeeleffect voor Landgraaf 1,8% bedraagt, in welk geval - net als bij de gemeenten Enschede, Kerkrade en Groningen - een eigen bijdrage van 2,5% zou moeten worden gehanteerd. Aan het rapport van Stimulansz kan niet de waarde worden gehecht die appellant daaraan toekent. Dit is in de eerste plaats het geval omdat de door Stimulansz gehanteerde onderzoeksmethodiek een vertekend beeld oplevert. Stimulansz heeft op basis van gegevens over 2004 voor zowel de landelijke als de lokale ontwikkelingen indexcijfers bepaald. Dit gebruik van indexcijfers leidt ertoe dat de uitkomsten van het onderzoek alleen inzicht verschaffen in relatieve ontwikkelingen in de tijd. Verschillen tussen Landgraaf en de door APE gekozen referentiegemeenten worden niet zichtbaar. Het rapport van Stimulansz biedt in zoverre geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister zich niet kon baseren op de bevindingen van IWI. Dit geldt ook voor de conclusies van Stimulansz met betrekking tot de verbetering van de effectiviteit van het gemeentelijk beleid ten aanzien van terugvordering, verhaal en incasso. Volgens Stimulansz is een verbetering van de effectiviteit van het beleid op deze punten slechts beperkt van invloed op het tekort. Stimulansz heeft daartoe de incassoratio van Landgraaf vergeleken met die van referentiegemeenten. Een dergelijke vergelijking laat zien hoe de incassoratio van Landgraaf zich verhoudt tot die van andere gemeenten, maar daarmee wordt niet inzichtelijk waarom en in welke mate een verbetering van het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan van invloed zal zijn op het tekort van Landgraaf. Dat vergt immers een analyse van de lokale situatie. Die analyse heeft Stimulansz niet gemaakt. Zo laat Stimulansz buiten beschouwing dat twee medewerkers Terugvordering & Verhaal op andere projecten zijn ingezet, waardoor de capaciteit van de invordering is verminderd, terwijl gelijktijdig € 44.000,- buiten invordering is gesteld. Uit het rapport kan overigens ook niet volgen dat het tekort niet (mede) het gevolg is van het gemeentelijk beleid of de uitvoering daarvan.
4.3.7. Uit wat in 4.3.5 en 4.3.6 is overwogen, volgt dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat het tekort niet mede het gevolg is van het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan. Niet in geschil is dat, indien daarvan wordt uitgegaan, de minister de eigen bijdrage terecht heeft bepaald op 5%.
4.4.
De Raad komt tot de conclusie dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5.
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en
P.W. van Straalen als leden, in tegenwoordigheid van O.P.L. Hovens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2014.
(getekend) C. van Viegen
(getekend) O.P.L. Hovens