Uitspraak
12/4047 AW, 12/4048 AW, 12/4240 AW
Datum uitspraak: 15 mei 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
28 juni 2012, 11/2212 en 11/2256 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
De Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Beide partijen hebben hoger beroep ingesteld.
Beide partijen hebben een verweerschrift ingediend.
De staatssecretaris heeft schriftelijke vragen van de Raad beantwoord. Betrokkene heeft daarop een reactie gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 april 2014. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. R.J.M.C.I. Janischka. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.J.M. Oenema, advocaat, mr. J. van Leersum en
drs. A.L. Langstraat.
OVERWEGINGEN
1.
Betrokkene is werkzaam bij de [naam werkgever], kantoor [woonplaats]. Bij besluit van 5 december 2006 is hem, met ingang van 1 januari 2006, op grond van artikel 8 van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (BBRA), een bijzondere beloning toegekend in de vorm van een extra periodiek bovenop het maximum van zijn salarisschaal. In de jaren 2007 tot en met 2010 is de verstrekking van de bovenschaalse periodiek gecontinueerd.
1.1.
Op 9 juni 2010 is een beoordeling opgemaakt over de periode 1 mei 2009 tot 9 juni 2010. In de beoordeling is voor twee competenties de score “goed” en voor drie competenties de score “zeer goed” toegekend. Als beoordelaar is opgetreden de direct leidinggevende van betrokkene. Er is gebruik gemaakt van informanten. Twee personen hebben een persoonlijke interne controle op vijftien door betrokkene afgedane aangiften inkomstenbelasting uitgevoerd en daarover ten behoeve van de beoordeling gerapporteerd. Verder heeft de voorzitter van de Ondernemingsraad informatie verstrekt. Een beoordelingsadviseur heeft bekeken of de scores deugdelijk zijn onderbouwd. De beoordeling is na indiening van bedenkingen ongewijzigd vastgesteld op 19 oktober 2010 (besluit 1).
1.2.
Bij besluit van eveneens 19 oktober 2010 (besluit 2) is de verstrekking aan betrokkene van de bovenschaalse periodiek met ingang van 1 januari 2011 beëindigd. Daarbij is gesteld dat er, nu volgens de onder 1.1 bedoelde beoordeling weliswaar sprake is van “(zeer) goed” functioneren, maar niet van “uitstekend” functioneren, op grond van de wettelijke bepalingen geen aanspraak bestaat op de periodiek. De toekenning van een periodiek boven het maximum bij goed functioneren zoals die in het verleden heeft plaatsgevonden, berustte, aldus verder het besluit, op een te ruime uitleg van artikel 8 van het BBRA. Thans wordt het artikel weer strikt nageleefd. In een memo van 27 april 2010 van de Directeur-Generaal Belastingdienst (memo) is vastgelegd dat het toekennen van een periodiek boven het maximum met terughoudendheid moet plaatsvinden en alleen is voorbehouden aan medewerkers die “uitstekend” functioneren. De afbouwregeling die in het memo is geformuleerd is, aldus ten slotte het besluit, in het geval van betrokkene niet van toepassing.
1.3.
Betrokkene heeft zowel tegen besluit 1 als tegen besluit 2 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 13 april 2011 (bestreden besluit 1) is het bezwaar tegen besluit 1 ongegrond verklaard. Bij besluit van 1 juni 2011 (bestreden besluit 2) is het bezwaar tegen besluit 2 ongegrond verklaard.
2.
De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van betrokkene tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard, het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, bestreden besluit 2 vernietigd, besluit 2 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, hetgeen, aldus de rechtbank, in dit geval inhoudt dat betrokkene over het jaar 2011 in aanmerking komt voor toekenning van een extra periodiek boven het maximum van zijn salarisschaal. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de aangevochten beoordeling in rechte stand houdt, maar dat de stopzetting van de bovenschaalse periodiek in strijd is te achten met het vertrouwensbeginsel, nu het functioneren van betrokkene ook in beoordelingen over voorgaande jaren is beoordeeld als “goed” en “zeer goed” en de kwalificatie “uitstekend” in geen van die beoordelingen voorkomt. De rechtbank heeft daarbij bijzondere betekenis gehecht aan de volgende opmerking van de beoordelingsautoriteit bij de beoordeling over het tijdvak 1 mei 2008 tot
1 mei 2009: “Mooi dat de extra periodiek nog steeds wordt waargemaakt.”
2.1.
Het hoger beroep van betrokkene richt zich tegen de ongegrondverklaring door de rechtbank van het beroep tegen bestreden besluit 1. De staatssecretaris heeft zich in hoger beroep gekeerd tegen de gegrondverklaring van het beroep tegen bestreden besluit 2.
3.
De Raad overweegt het volgende.
De beoordeling
3.1.
Betrokkene heeft aangevoerd dat ten onrechte geen tweede beoordelaar is aangewezen. In artikel 3, tweede lid, van het Beoordelingsvoorschrift Burgerlijk Rijkspersoneel 1985 is bepaald dat in de regel meer dan één beoordelaar wordt aangewezen. Artikel 1.3.3.3, punt 1, van hoofdstuk 11 van het Reglement Personeelsvoorschriften Belastingdienst (RPVB) bepaalt in aanvulling hierop dat het aanwijzen van slechts één beoordelaar tot de mogelijkheden behoort, maar dat daarvoor zo enigszins mogelijk niet moet worden gekozen. Zeker als de beoordeling als basis moet dienen voor een negatieve beheersbeslissing is het noodzakelijk om meer dan één beoordelaar aan te wijzen. Is dat laatste niet mogelijk, dan moet als alternatief gebruik worden gemaakt van informanten.
3.1.1.
In dit geval vormt de beoordeling de basis voor het stopzetten van de bovenschaalse periodiek. De staatssecretaris kan worden gevolgd in zijn standpunt dat die stopzetting niet met een negatieve beheersbeslissing gelijk is te stellen. In het memo is neergelegd dat de toekenning van een periodiek boven het maximum van de geldende salarisschaal geschiedt voor de duur van een jaar, en dat elk jaar opnieuw over die toekenning moet worden beslist. Zo bezien gaat het hier enkel om het niet opnieuw nemen van een positief besluit. Er is bovendien geen sprake van het “niet langer” uitstekend functioneren zoals bedoeld in artikel 8, derde lid, van het BBRA, want ook de beoordelingen over eerdere jaren bevatten niet de overwegende score “uitstekend”. De beoordeling bevat geen negatieve kwalificaties, in tegendeel. Onder die omstandigheden leidt, in aanmerking genomen de onder 3.1 genoemde voorschriften, het ontbreken van een tweede beoordelaar niet tot de gevolgtrekking dat de beoordeling geen stand kan houden. Van belang daarbij is dat gebruik is gemaakt van informanten, van wie de bevindingen, naar namens de staatssecretaris ter zitting van de Raad is toegelicht, door de beoordelaar zelfs nog in enige mate positief zijn bijgesteld. De betrokkenheid van informanten maakt ook het verschil uit met de situatie van twee collega’s waaraan betrokkene in het kader van het gelijkheidsbeginsel heeft gerefereerd, zodat betrokkene zich vergeefs op dat beginsel heeft beroepen.
3.1.2.
Er is ook anderszins geen reden naar voren gekomen tot twijfel aan de objectiviteit van de beoordeling. Niet aannemelijk is geworden dat, zoals door betrokkene is gesteld, tijdens een managementbijeenkomst in het voorjaar van 2010 vooraf is bekonkeld wie van de medewerkers in de regio zijn bovenschaalse periodiek behoudt, en dat de personeelsbeoordelingen vervolgens aan deze afspraken zijn aangepast. De Raad hecht geloof aan de uitvoerige toelichting die namens de staatssecretaris op het karakter van de bewuste bijeenkomst is gegeven. Bij die toelichting komt nog dat in de aan het slot van 3.1.1 bedoelde twee gevallen pas na een succesvol bezwaar tegen de vastgestelde beoordeling, respectievelijk pas in het stadium van vaststelling is besloten de verstrekking van de bovenschaalse periodiek voort te zetten, hetgeen niet strookt met de lezing van betrokkene dat de continueringen vooraf zijn bekokstoofd.
3.1.3.
Wat betreft de inhoud van de beoordeling heeft de rechtbank, ten slotte, het juiste toetsingskader aangelegd. Niet valt in te zien dat de wijze van hanteren door de staatssecretaris van de hoogst mogelijke score “uitstekend”, inhoudende dat die score alleen wordt toegekend als sprake is van functioneren dat duidelijk en in substantiële mate boven de functie-eisen uitgaat, niet toelaatbaar zou zijn te achten. Er is niet naar voren gekomen dat in het geval van betrokkene sprake is geweest van de bedoelde, uitzonderlijke wijze van functioneren. Ook de door betrokkene zelf gegeven toelichtingen passen veeleer bij de, overigens evenzeer bovengemiddeld hoge, scores zoals die in feite zijn gegeven. Betrokkene kan dus niet worden gevolgd in zijn standpunt dat voor alle vijf de beoordeelde competenties, of althans voor het merendeel daarvan, de score “uitstekend” had moeten worden toegekend, wat er overigens ook zij van de vraag of de melding van eenmalig feilen in de verslaglegging van de interne controle op een daadwerkelijke fout of veeleer op een verschil van inzicht berust.
3.1.4.
Het hoger beroep van betrokkene slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd voor zover deze ziet op bestreden besluit 1.
De stopzetting van de bovenschaalse periodiek
3.2.
De staatssecretaris is van mening dat de rechtbank de stopzetting van de bovenschaalse periodiek ten onrechte in strijd heeft geacht met het vertrouwensbeginsel. Daarin kan hij worden gevolgd. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 12 september 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1746, in een vergelijkbare zaak. Zoals daar overwogen is het enkele volgen van de ook hier toegepaste gedragslijn van toekenning van een bovenschaalse periodiek in gevallen waarin het functioneren niet overwegend als “uitstekend” maar als “goed” en “zeer goed” is beoordeeld, niet op één lijn te stellen met een ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging zoals vereist voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel en kunnen instemmende opmerkingen van de dienstleiding bij de bedoelde gedragslijn dat niet anders maken. Het hoger beroep van de staatssecretaris slaagt daarom. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
3.2.1.
Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad bestreden besluit 2 beoordelen in het licht van de overigens daartegen in beroep aangedragen gronden. Ook in dit kader kan worden verwezen naar de uitspraak van 12 september 2013. Daar is overwogen dat het in zoverre letterlijk nemen van de term “uitstekend” in artikel 8, eerste lid, van het BBRA dat de daar geregelde salarisverhoging wordt voorbehouden aan medewerkers die overwegend de binnen de Belastingdienst hoogst mogelijke score “uitstekend” hebben behaald, de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat. Evenals in het geval waarop de genoemde uitspraak betrekking had, is ook in dit geval niet met bedoelde beleidslijn verenigbaar dat gedurende de jaren 2006 tot en met 2010 een periodiek bovenop het maximum van de geldende salarisschaal is verstrekt, nu het functioneren van betrokkene in geen van de genoemde jaren overwegend met de allerhoogste score is beoordeeld. In dat licht bezien is de bewuste verstrekking als foutief te beschouwen. De Raad heeft in zijn uitspraak van 12 september 2013 verwezen naar zijn vaste rechtspraak (uitspraak van 5 juni 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AN8625), volgens welke een bestuursorgaan de bevoegdheid toekomt een gemaakte fout te herstellen, mits het daartoe strekkende besluit niet in strijd is met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of met enig algemeen rechtsbeginsel, in het bijzonder dat van de rechtszekerheid. Net als in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van
12 september 2013, kan ook in dit geval niet worden gezegd dat de staatssecretaris niet gerechtigd was om de bovenschaalse periodiek op enig moment te beëindigen.
3.2.2.
Volgens de zojuist genoemde vaste rechtspraak omtrent herstel van fouten kan, afhankelijk van de omstandigheden, een korte of langere afbouw- of gewenningsperiode aangewezen zijn. In de uitspraak van 12 september 2013 heeft de Raad geoordeeld dat het aangewezen was geweest toepassing te geven aan de in het memo voorziene overgangsregeling van voortgezette uitbetaling van de periodiek gedurende drie jaren. De staatssecretaris heeft zich bereid verklaard bedoelde overgangsregeling ook in deze zaak toe te passen. De Raad onderschrijft dit, nu sprake is van geheel vergelijkbare omstandigheden. De Raad zal daarom bestreden besluit 2 vernietigen voor zover daarbij niet de in het memo voorziene overgangsregeling is getroffen. De Raad zal daarbij zelf in de zaak voorzien en betrokkene conform de overgangsregeling over de jaren 2011, 2012 en 2013 een periodiek boven het maximum van zijn salarisschaal toekennen.
4.
Er is tot slot aanleiding de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep, tot een bedrag van € 974,- aan kosten van rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze betrekking heeft op bestreden besluit 2,
- verklaart het beroep tegen dat besluit gegrond en vernietigt dat besluit voor zover daarin
niet de in het memo van 27 april 2010 van de Directeur-Generaal Belastingdienst voorziene
overgangsbetalingen voor de duur van drie jaren zijn toegekend;
- kent betrokkene over de jaren 2011, 2012 en 2013 een periodiek boven het maximum van
zijn salarisschaal toe en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het
vernietigde deel van het bestreden besluit;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt de staatssecretaris in de kosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag
van € 974,-;
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en C.H. Bangma en
H.A.A.G. Vermeulen als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2014.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) B. Rikhof