Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
12/1759 AW
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 februari 2012, 11/763 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Staatssecretaris van Financiën (appellant)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 augustus 2013. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. van Leersum. Betrokkene is verschenen.
OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene is werkzaam bij de Belastingdienst Rijnmond/kantoor Rotterdam. Bij besluit van 5 december 2006 is hem, op grond van artikel 8, eerste lid, van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (BBRA) een bijzondere beloning toegekend in de vorm van een extra periodiek boven het maximum van zijn salarisschaal, ingaande op 1 januari 2006.
1.2. Op 19 oktober 2010 is een beoordeling vastgesteld van het functioneren van betrokkene over het tijdvak 1 maart 2009 tot 1 maart 2010. In deze beoordeling is ten aanzien van alle competenties de score “zeer goed” toegekend. Bij besluit van 26 oktober 2010 heeft appellant de op 5 december 2006 toegekende bovenschaalse periodiek met ingang van 1 januari 2011 ingetrokken. Daarbij is vermeld dat er, nu volgens de genoemde beoordeling weliswaar sprake is van “(zeer)” goed functioneren, maar geen sprake is van “uitstekend” functioneren, geen aanspraak bestaat op een periodiek boven het maximum. De toekenning van een periodiek boven het maximum bij goed functioneren zoals die in het verleden heeft plaatsgevonden berustte, aldus verder het intrekkingsbesluit, op een te ruime uitleg van artikel 8 van het BBRA. Thans wordt het artikel weer strikt nageleefd. In een memo van de Directeur-Generaal Belastingdienst van 27 april 2010 (memo) is vastgelegd dat het toekennen van een periodiek boven het maximum met terughoudendheid moet plaatsvinden en alleen is voorbehouden aan medewerkers die “uitstekend” functioneren. De afbouwregeling die in genoemd memo is geformuleerd is, aldus ten slotte het genoemde besluit, in het geval van betrokkene niet van toepassing.
1.3. Appellant heeft tegen het besluit van 26 oktober 2010 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 14 januari 2011 (bestreden besluit) is dit bezwaar ongegrond verklaard.
2.
De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak, met bepalingen over vergoeding van proceskosten en griffierecht, het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 26 oktober 2010 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, hetgeen, aldus de rechtbank, in dit geval inhoudt dat betrokkene over het jaar 2011 in aanmerking komt voor toekenning van een extra periodiek boven het maximum van de voor hem geldende salarisschaal. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat betrokkene de extra periodiek heeft ontvangen gedurende de periode van 1 januari 2006 tot 1 januari 2011, dat zijn functioneren in alle in die periode opgemaakte beoordelingen als “goed” en “zeer goed” is beoordeeld en dat de kwalificatie “uitstekend” in geen enkele beoordeling voorkwam. Dit in aanmerking genomen, is de rechtbank van oordeel dat betrokkene er redelijkerwijs op mocht vertrouwen dat de bovenschaalse periodiek bij gelijkblijvende scores gehandhaafd zou blijven. De rechtbank heeft daarbij bijzondere betekenis gehecht aan een opmerking in een op 12 maart 2009 opgemaakte beoordeling, inhoudende dat het “goed (was) om te lezen dat de extra periodiek nog steeds wordt waargemaakt.” Ook in die beoordeling was geen sprake van “uitstekend functioneren” maar van “goed” en “zeer goed” functioneren. Door de extra periodiek te beëindigen op grond van de beoordeling van 19 oktober 2010, waarin wederom sprake was van “zeer goed” functioneren, heeft appellant, aldus de rechtbank, gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel.
3.
De Raad overweegt het volgende.
3.1.1. Appellant wordt gevolgd in zijn standpunt dat de rechtbank ten onrechte strijd met het vertrouwensbeginsel heeft aangenomen. Volgens vaste rechtspraak van de Raad kan een beroep op het vertrouwensbeginsel alleen dan slagen, als van de kant van het bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt (19 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4733). Dergelijke toezeggingen zijn in dit geval niet gedaan. Weliswaar behelst het bestreden besluit een breuk met een in eerdere jaren gevolgde gedragslijn, maar het enkel volgen van die gedragslijn is niet met een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging op één lijn te stellen. De opmerkingen van leidinggevenden in een tweetal beoordelingen uit de jaren na de toekenning van de extra periodiek over de terechtheid, het dubbel en dwars verdiend zijn en het waargemaakt zijn van de periodiek zijn dat evenmin, hoe zeer de plaatselijke dienstleiding met deze opmerkingen ook haar instemming met het in dit geval blijven hanteren van de bedoelde gedragslijn heeft onderstreept.
3.1.2. Hieruit volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
3.2.
Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit beoordelen in het licht van de overige daartegen in beroep aangedragen gronden, inhoudende onder meer een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel.
3.2.1.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het BBRA kan het salaris van de ambtenaar die het maximum van de voor hem geldende salarisschaal heeft bereikt, worden verhoogd indien hij naar het oordeel van het bevoegd gezag uitstekend functioneert. Op grond van het derde lid van de genoemde bepaling kan het bevoegd gezag de salarisverhoging, bedoeld in het eerste lid, geheel of gedeeltelijk intrekken indien het functioneren van de ambtenaar niet langer als uitstekend kan worden gekwalificeerd.
3.2.2.
Naar ter zitting van de Raad van de zijde van appellant is toegelicht, wordt de term “uitstekend” in artikel 8, eerste lid, van het BBRA binnen de Belastingdienst in zoverre letterlijk genomen dat de daar geregelde salarisverhoging is voorbehouden aan medewerkers die in een beoordeling overwegend de hoogste van de binnen de dienst toegepaste vijf scores, zijnde de score “uitstekend”, hebben behaald. Dit uitgangspunt is nog eens verwoord in het memo, waarin tevens kenbaar is gemaakt dat met betrekking tot de bevoegdheid van artikel 8, eerste lid, van het BBRA een terughoudend beleid wordt gevoerd. De toekenning geschiedt voor maximaal één jaar en er dient elk jaar opnieuw, aan de hand van een beoordeling of verslag van een voortgangsgesprek, over te worden beslist.
3.2.3.
De onder 3.2.2 omschreven invulling van de appellant in het kader van artikel 8, eerste lid, van het BBRA toekomende beoordelings- en beleidsvrijheid gaat de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten. Met deze dus als rechtens houdbaar te beschouwen invulling is niet verenigbaar dat betrokkene gedurende de jaren 2006 tot met 2010 een extra periodiek bovenop het maximum van zijn salarisschaal heeft ontvangen. In geen van genoemde jaren is zijn functioneren immers overwegend met de allerhoogste score beoordeeld. In dat licht bezien is de bewuste besluitvorming als foutief te beschouwen.
3.2.4.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (5 juni 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AN8625), komt aan een bestuursorgaan de bevoegdheid toe een gemaakte fout te herstellen mits het daartoe strekkende besluit niet in strijd is met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of met enig algemeen rechtsbeginsel, in het bijzonder dat van de rechtszekerheid. Afhankelijk van de omstandigheden, zoals bijvoorbeeld de tijd waarin de te herstellen beslissing rechtskracht had, kan ter vermijding van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel een korte of langere afbouw- of gewenningsperiode aangewezen zijn.
3.2.5.
Het overwogene onder 3.2.3 en 3.2.4 in aanmerking genomen en ook gelet op het derde lid van artikel 8 van het BBRA, kan niet worden gezegd dat appellant niet gerechtigd was om ook bij gelijkblijvend functioneren door betrokkene de extra periodiek op enig moment te beëindigen. Het memo voorziet in een overgangstermijn van drie jaar; de toevoeging tussen haakjes “dus tot en met 2012” gaat kennelijk uit van besluitvorming per 1 januari 2010 en doet aan die overgangstermijn dus niet af. Deze afbouwregeling wordt alleen toegepast als de salarisverhoging meer dan vijf jaren achtereenvolgend is ontvangen. Betrokkene, die de periodiek precies vijf achtereenvolgende jaren ontving, voldoet niet aan dit criterium, maar appellant heeft ter zitting van de Raad het bij het bestreden besluit ingenomen standpunt dat hij daarom niet voor afbouw in aanmerking komt, verlaten. De Raad volgt appellant in dit gewijzigde standpunt. Het in het memo neergelegde overgangsbeleid doet in voldoende mate recht aan hetgeen de rechtszekerheid vereist. Het tegenwerpen van de grenzen van dat beleid aan betrokkene komt, gelet op de specifieke omstandigheden van dit geval, echter in strijd met diezelfde rechtszekerheid. De Raad acht met appellant in dit verband cruciaal dat de toekenning van de extra periodiek aan betrokkene berustte op jaar na jaar bekendgemaakt beleid binnen de regio Rijnmond, dat de strijdigheid van dit beleid met het landelijk beleid destijds door de regionale dienstleiding niet is onderkend en dus ook niet is benoemd in de richting van betrokkene, en dat de instemming van de plaatselijke dienstleiding met de voortgezette uitbetaling van de periodiek aan betrokkene, zoals vermeld onder 3.1, herhaalde malen in beoordelingen is bevestigd. Daarnaast is van belang dat de periode waarin betrokkene de periodiek ontving, exact de grens markeert vanaf welke het memo in afbouw voorziet. Al met al was er in het geval van betrokkene aanleiding om, in afwijking van het beleid in zoverre, voorbij te gaan aan het daarvan deel uitmakende, strikte
“meer-dan-vijf-jaren”-criterium.
3.2.6.
Slotconclusie is dat het intrekken van de extra periodiek niet onjuist is te achten, maar dat betrokkene ten onrechte niet voor de in het memo voorziene overgangsregeling van voortgezette uitbetaling gedurende drie jaren in aanmerking is gebracht, waarbij in aanmerking is genomen dat zijn functioneren ook in de twee beoordelingen, volgend op de beoordeling van 19 oktober 2010 overwegend als “zeer goed” is beoordeeld.
3.3.
Het overwogene onder 3.1 en verder leidt tot een in niet onbelangrijke mate andersluidende uitkomst dan in de aangevallen uitspraak is verwoord. Mede uit een oogpunt van duidelijkheid geeft de Raad er de voorkeur aan de aangevallen uitspraak, behoudens de daarin gegeven bepalingen over vergoeding van griffierecht en proceskosten, geheel te vernietigen en te doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen. De Raad zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarbij niet de in het memo voorziene overgangsregeling is getroffen. Daarbij zal de Raad zelf in de zaak voorzien en betrokkene conform die regeling over de jaren 2011, 2012 en 2013 een extra periodiek boven het maximum van zijn salarisschaal toekennen.
4.
De Raad ziet tot slot aanleiding appellant te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van betrokkene in hoger beroep, tot een bedrag van € 19,20 aan reiskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens de daarin gegeven bepalingen inzake
vergoeding van griffierecht en proceskosten;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin niet de in
het memo van 27 april 2010 van de Directeur-Generaal Belastingdienst voorziene
overgangsbetalingen voor de duur van drie jaren zijn toegekend;
- kent betrokkene over de jaren 2011, 2012 en 2013 een extra periodiek boven het maximum
van zijn salarisschaal toe en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het
vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 19,20.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en B.J. van de Griend en C.H. Bangma als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 september 2013.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) S.K. Dekker