ECLI:NL:CRVB:2014:1398

Uitspraak

12.1558 AWBZ-T

Datum uitspraak: 16 april 2014

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van

10 februari 2012, 10/1877 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

Zorgkantoor Zuid-Limburg (Zorgkantoor)

[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)

PROCESVERLOOP

Het Zorgkantoor heeft hoger beroep ingesteld.

Namens betrokkene heeft E.M.G. Huppertz-Stevens een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2013. Het Zorgkantoor is vertegenwoordigd door mr. N. Baytemir. Voor betrokkene is verschenen C.G.M. Claessens.

OVERWEGINGEN

De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.1.

Het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ) heeft betrokkene op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) Persoonlijke Verzorging (PV) geïndiceerd naar klasse 4 (7 tot 9,9 uur) over de periode van 16 juni 2005 tot en met 16 juni 2010, in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb).

1.2.

In de periode van 23 januari 2007 tot en met 7 juni 2007 is betrokkene na een doorgemaakte darmoperatie verzorgd in een verpleeghuis. CIZ heeft vanaf 23 januari 2007 de functies op grond van de AWBZ, waaronder PV, geïndiceerd als zorg in natura (ZIN). Deze indicatie liep tot en met 25 oktober 2007.

1.3.

CIZ heeft vervolgens in opeenvolgende besluiten PV toegekend:
- van 25 oktober 2007 tot 12 december 2007 naar klasse 1 (0 tot 1,9 uur),
- van 12 december 2007 tot 19 september 2008 naar klasse 2 (2 tot 3,9 uur),
- van 19 september 2008 tot 19 september 2009 naar klasse 3 (4 tot 6,9 uur),
- van 19 september 2009 tot 1 oktober 2010 naar klasse 2,
- van 1 oktober 2010 tot 30 september 2015 naar klasse 4.
Deze indicaties zijn alle in de vorm van ZIN, te verrichten door Meander Thuiszorg (Meander).

1.4.

Betrokkene heeft in een brief van 3 september 2007 aan het Zorgkantoor geschreven dat het pgb voor het jaar 2007 kennelijk is geëindigd. Betrokkene heeft verder te kennen gegeven dat zij vanaf 7 juni 2007 weer thuis woont en nog steeds hulpbehoevend is; naast de bekende gebreken moet zij nu ook nog leven met een stoma. Betrokkene heeft verzocht het pgb per
7 juni 2007 voort te zetten.

1.5.

Het Zorgkantoor heeft daarna bij besluit van 20 september 2007 de verlening van het pgb voor PV naar klasse 4 per 7 juni 2007 hervat.

1.6.

Het Zorgkantoor heeft bij besluit van 26 juni 2009 aan betrokkene over het jaar 2009 een pgb voor PV naar klasse 4 verleend tot een bedrag van € 12.502,29. Bij besluit van
27 april 2010 heeft het Zorgkantoor een pgb voor PV naar klasse 4 verleend over de periode van 1 januari 2010 tot en met 16 juni 2010 naar een bedrag van € 5.815,42.

1.7.

Bij besluit van 16 april 2010 heeft het Zorgkantoor over 2009 het pgb vastgesteld op
€ 12.285,00 en € 0,07 teruggevorderd.

1.8.

Het Zorgkantoor heeft op 3 juni 2010 aan betrokkene bericht dat na controle is gebleken dat zij is overgestapt naar ZIN en dat zij daarom geen recht heeft op een pgb. Omdat het Zorgkantoor van betrokkene geen melding stopzetting pgb heeft ontvangen, heeft het Zorgkantoor ten onrechte pgb betaald.

1.9.

Het Zorgkantoor heeft bij besluit van 3 juni 2010 het verleningsbesluit met ingang van
1 januari 2009 ingetrokken, omdat betrokkene niet heeft voldaan aan de verplichtingen van artikel 2.6.9, tweede lid, onder g, van de Regeling subsidies AWBZ (Regeling). Hiermee is kennelijk bedoeld: artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder g, van de Regeling. Verder heeft het Zorgkantoor bij besluit van 3 juni 2010 het pgb over 2009 vastgesteld op € 0,00 en
€ 12.285,07 teruggevorderd. Bij besluit van 8 juni 2010 heeft het Zorgkantoor het pgb over 2010 vastgesteld op € 0,00 en € 5.731,37 teruggevorderd.

1.10.

Betrokkene heeft tegen de besluiten van 3 en 8 juni 2010 bezwaar gemaakt. Het Zorgkantoor heeft bij besluit van 4 november 2010 uitsluitend de intrekking van het pgb over het jaar 2009 beoordeeld en dat bezwaar ongegrond verklaard. Dat besluit is gebaseerd op artikel 2.6.12 in samenhang bezien met artikel 2.6.9 van de Regeling. Volgens het Zorgkantoor had betrokkene het pgb moeten stopzetten op het moment dat zij gebruik ging maken van de ZIN. Betrokkene heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.

De rechtbank heeft het beroep van betrokkene gegrond verklaard, het besluit van
4 november 2010 vernietigd en het Zorgkantoor opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat zij het Zorgkantoor niet volgt dat er sprake is geweest van een dubbele verstrekking. Volgens de rechtbank is er sprake geweest van twee afzonderlijke verstrekkingen. Voor de zorg waarvoor het pgb is toegekend, is niet tegelijkertijd ZIN verleend.

Het Zorgkantoor heeft in hoger beroep gesteld dat de rechtbank heeft miskend dat CIZ opeenvolgende indicatiebesluiten heeft genomen, die betrokkene aan het Zorgkantoor had moeten melden. Door dat na te laten heeft het Zorgkantoor nu dubbele kosten gehad, omdat hij in de jaren 2009 en 2010 voor PV zowel het pgb als de ZIN naar de geïndiceerde omvang heeft betaald. Het is niet mogelijk voor een functie zowel een pgb als ZIN te hebben.

Betrokkene heeft verweer gevoerd en het volgende gesteld. Zij heeft zich niet gerealiseerd dat zij het Zorgkantoor op de hoogte moest brengen van de besluiten van CIZ. Zij heeft niet zelf de geïndiceerde ZIN vanaf 25 oktober 2007 (naar klasse 1) aangevraagd, waarschijnlijk heeft het verpleeghuis dat gedaan. Betrokkene heeft steeds aangenomen dat deze geïndiceerde zorg in ZIN, gelet op de geringe omvang, uitsluitend de hulp bij de stomaverzorging betrof. Daarnaast heeft de zus van betrokkene alle andere PV verleend, die voor en na het verblijf in het verpleeghuis in dezelfde omvang nodig was. Dat laatste blijkt ook wel uit het besluit van CIZ over de periode vanaf 1 oktober 2010. In de praktijk is de zorg door Meander ook steeds beperkt geweest tot enkel de hulp bij de stomaverzorging, wat hooguit 20 minuten per dag duurde. Er was dus geen sprake van dubbele zorg. De door CIZ geïndiceerde PV in de vorm van een pgb liep tot en met 16 juni 2010. Het is in strijd met de rechtszekerheid als een opvolgend besluit van CIZ dat doorkruist. Ook is het in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel dat het Zorgkantoor op een in rechte vaststaand vaststellingsbesluit over het jaar 2009 terugkomt.

De Raad overweegt het volgende.

Wettelijke kader

5.1.1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld, kan het bestuursorgaan op grond van artikel 4:48 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen.

In artikel 2.6.12, eerste lid, van de Regeling is bepaald in welke gevallen het Zorgkantoor de verleningsbeschikking intrekt of wijzigt. In het tweede lid is opgenomen in welke gevallen het Zorgkantoor de verleningsbeschikking kan intrekken of wijzigen. Het gaat bij het tweede lid onder meer om de situatie, waarin de bij of krachtens artikel 2.6.9 van de Regeling opgelegde verplichtingen niet zijn nagekomen. In artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder g, van de Regeling is geregeld dat de verzekerde de verplichting wordt opgelegd dat hij gedurende de subsidieperiode voor de vormen van zorg waarvoor het budget is verleend niet tevens een AWBZ-aanspraak op zorg tot gelding brengt.

5.1.2. Op grond van artikel 4:49 van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:

a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bestuursorgaan bij de vaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of

c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.

In de Regeling zijn geen nadere voorschriften opgenomen over de intrekking of wijziging van een vastgesteld pgb.

Met betrekking tot het jaar 2009

5.2.

Anders dan betrokkene steeds heeft aangenomen, heeft het onder 1.1 genoemde besluit van CIZ geen werking meer vanaf 23 januari 2007. CIZ heeft met ingang van die laatste datum een volgend indicatiebesluit genomen, waarna CIZ de in 1.3 opgesomde opeenvolgende besluiten heeft genomen.

5.3.

Met betrekking tot het jaar 2009 heeft het Zorgkantoor ten onrechte artikel 2.6.12 in samenhang met artikel 2.6.9 van de Regeling toegepast. Over het jaar 2009 had het Zorgkantoor immers al op 16 april 2010 een vaststellingsbesluit genomen. Uit artikel 4:48 van de Awb vloeit voort dat dan geen ruimte meer bestaat voor intrekking van het verleningsbesluit. De rechtbank heeft dan ook terecht - zij het op andere gronden - het besluit van 4 november 2010 vernietigd.

5.4.1.

Het Zorgkantoor heeft tijdens de behandeling ter zitting gesteld dat artikel 4:49, eerste lid, onder a, van de Awb op het onderhavige geval van toepassing is.

5.4.2.

Omdat het vaststellingsbesluit een definitieve aanspraak op financiële middelen vestigt, moet zij in beperktere mate intrekbaar zijn dan een verleningsbesluit. Ten tijde van de vaststelling kan al worden beoordeeld of de activiteiten hebben plaatsgevonden en de verplichtingen zijn nagekomen. Daarom is in artikel 4:49, eerste lid, onder a, van de Awb bepaald, dat de vaststelling op deze gronden slechts kan worden ingetrokken, voor zover de desbetreffende feiten of omstandigheden het bestuursorgaan bij de vaststelling niet bekend konden zijn (Kamerstukken II, 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 77).

5.4.3.

In dit geval is de concreet voorliggende vraag of de indicaties van CIZ in de vorm van ZIN in 2009 aan het Zorgkantoor bekend konden zijn. Deze vraag rijst omdat het Zorgkantoor heeft gesteld dat hij de geïndiceerde ZIN heeft vergoed aan Meander, hetgeen strijdig lijkt met zijn stelling dat deze indicaties niet aan het Zorgkantoor bekend konden zijn. Het Zorgkantoor heeft tijdens de zitting uitgelegd dat er binnen de organisatie sprake is van twee aparte systemen, wat heeft gemaakt dat de dubbele betaling heeft plaatsgevonden.

5.4.4.

In deze omstandigheden kan niet worden gesteld dat aan het vereiste van artikel 4:49, eerste lid, onder a, van de Awb is voldaan. De indicatie in ZIN was binnen het Zorgkantoor bekend, maar de inrichting van de organisatie zorgde er (toentertijd) voor dat die kennis niet adequaat werd verspreid binnen de organisatie.

5.5.

Evenmin kan worden gesteld dat aan het vereiste van artikel 4:49, eerste lid, onder c, van de Awb is voldaan, namelijk het vereiste dat de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen. In de lijn van zijn uitspraak van 27 februari 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:235) overweegt de Raad hierover het volgende. De wetgever heeft onderkend dat uit de aard van bij de verlening opgelegde verplichtingen kan voortvloeien dat zij ook na de vaststelling voortduren. Hierbij is als voorbeeld genoemd de verplichting tot betaling van rente en aflossing ter zake van een vastgesteld krediet. In verband daarmee heeft de wetgever ook voorzien in de mogelijkheid van het intrekken van de vaststelling indien dergelijke voortdurende verplichtingen niet worden nagekomen (Kamerstukken II, 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 63). Het Zorgkantoor heeft ter zitting gesteld dat betrokkene de verplichting vermeld in artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder g, van de Regeling heeft geschonden. Deze verplichting kan naar het oordeel van de Raad echter niet worden aangemerkt als een voortdurende verplichting. Dit zou zich niet verdragen met de door de wetgever beoogde systematiek waarin de beschikking tot subsidievaststelling een definitieve aanspraak op financiële middelen vestigt en in beperktere mate intrekbaar dient te zijn dan de beschikking tot subsidieverlening (Kamerstukken, II 1993/94, 23 700, nr. 3,
blz. 77).

5.6.1.

Dan rest nog de vraag of is voldaan aan het vereiste van artikel 4:49, eerste lid, onder b, van de Awb. Daarin is neergelegd dat het bestuursorgaan de subsidievaststelling kan intrekken of ten nadele van de ontvanger kan wijzigen, indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.

5.6.2.

Betrokkene behoorde te weten dat het onder 1.1 genoemde indicatiebesluit van CIZ door de daarna door CIZ genomen besluiten per 23 januari 2007 zijn gelding had verloren en dat de subsidievaststelling over het jaar 2009 onjuist was. Dat geldt temeer omdat CIZ betrokkene tot 18 september 2009 heeft geïndiceerd voor PV naar klasse 3 en in de rest van het jaar naar klasse 2. Ook tegen de achtergrond van betrokkenes aanname dat met de vanaf 25 oktober 2007 geïndiceerde PV naar klasse 1 was beoogd om uitsluitend in de hulp bij de stomaverzorging te voorzien, kan niet worden staande gehouden dat zij gelet op de verhoging van de klasse nadien niet behoorde te weten dat de vaststelling onjuist was. Anders dan betrokkene heeft aangenomen, houdt dat overigens niet in dat haar kwade opzet wordt verweten.

5.6.3.

Wat hiervoor is overwogen houdt in dat is voldaan aan het vereiste van artikel 4:49, eerste lid, onder b, van de Awb. Deze bepaling houdt een discretionaire bevoegdheid in, welke bevoegdheid het Zorgkantoor moet uitoefenen met inachtneming van het geschreven en ongeschreven recht, waaronder de in artikel 3:4 van de Awb neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging. Er is aanleiding om met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet het Zorgkantoor op te dragen met inachtneming van de te maken belangenafweging een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Bij de belangenafweging moet het Zorgkantoor betrekken de onder 5.4.3 genoemde omstandigheid dat hij bekend was met de gewijzigde indicatie in de vorm van ZIN van betrokkene. Verder moet het Zorgkantoor bij de belangenafweging de gevolgen van een eventuele intrekking of nadelige wijziging van de vaststelling voor betrokkene betrekken, waarbij de ernst van de tekortkoming door betrokkene en de mate waarin dat aan haar verweten kan worden moet worden betrokken. Daarbij is van belang dat betrokkene niet zelf (maar het verpleeghuis) aan CIZ heeft verzocht om de indicatie die vanaf 25 oktober 2007 door CIZ is verleend en dat betrokkene in de veronderstelling heeft verkeerd dat deze indicatie uitsluitend de extra stomaverzorging betrof. Verder moet het Zorgkantoor bij de belangenafweging betrekken in hoeverre er daadwerkelijk een dubbele betaling heeft plaatsgevonden. Betrokkene heeft gesteld dat Meander sinds het ontslag van betrokkene uit het verpleeghuis slechts in zeer geringe omvang zorg heeft verleend. Naar uit het verhandelde ter zitting is gebleken heeft het Zorgkantoor dit niet bij Meander geverifieerd en heeft het Zorgkantoor ook niet onderzocht of hij de geïndiceerde ZIN al dan niet volledig aan Meander heeft betaald. Dat is wel van belang omdat vaststelling van het pgb op nihil zich niet zou verhouden met de situatie waarin niet de geïndiceerde ZIN volledig is betaald door het Zorgkantoor. Het beroep van betrokkene op betalingsonmacht, ten slotte, moet het Zorgkantoor betrekken bij de invordering in het geval hij ook dan tot terugvordering zou besluiten.

Met betrekking tot het jaar 2010

5.7.

Met betrekking tot het jaar 2010 heeft het Zorgkantoor bij het vaststellingsbesluit van
8 juni 2010 het pgb bepaald op € 0,00. Het daartegen gerichte bezwaar heeft het Zorgkantoor in zijn besluit van 4 november 2010 niet beoordeeld. In haar einduitspraak zal de Raad hierover een beslissing nemen.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep draagt het Zorgkantoor op binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 4 november 2010 te herstellen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.

Deze uitspraak is gedaan door A.J. Schaap als voorzitter en W.H. Bel en

G. van Zeben-de Vries als leden, in tegenwoordigheid van D.E.P.M. Bary als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 april 2014.

(getekend) A.J. Schaap

(getekend) D.E.P.M. Bary