Uitspraak
12/5270 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van
14 augustus 2012, 12/48 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Opsterland (college)
Datum uitspraak 18 juni 2013.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. dr. K.A. Faber, advocaat, hoger beroep ingesteld en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij uitspraak van 26 november 2012, LJN BY4165, heeft de voorzieningenrechter van de Raad het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
Partijen, het college desgevraagd, hebben nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2013. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Faber. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. de Jong en mr. drs. J. Vonk.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.1. Appellante heeft op 14 juli 2009 een aanvraag gedaan om bijstand op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Deze aanvraag heeft appellante ondertekend op 23 september 2009. Bij brief van 2 november 2009 heeft het college de termijn voor het nemen van een beslissing op de aanvraag verlengd. Bij besluit van 15 december 2009 heeft het college appellante met ingang van 1 juli 2009 tot uiterlijk 1 november 2009 bijstand verleend op grond van het Bbz 2004 naar de norm voor een alleenstaande in de vorm van een renteloze lening.
1.1.2. Het college heeft op 25 september 2009, 9 oktober 2009, 20 november 2009 en 14 december 2009 voorschotten aan appellante verstrekt van respectievelijk € 750,--, € 1.400,-- en tweemaal € 725,--.
1.2.1. Appellante heeft op 19 oktober 2009 een aanvraag gedaan voor verlenging van haar Bbz-uitkering. Het college heeft deze aanvraag bij besluit van 11 februari 2010 afgewezen op de grond dat haar onderneming niet levensvatbaar wordt geacht.
1.2.2. Op 17 februari 2010 heeft appellante een aanvraag gedaan om algemene bijstand als beëindigende zelfstandige in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Bbz 2004. Bij besluit van 22 februari 2010 heeft het college appellante met ingang van 1 november 2009 tot uiterlijk 1 november 2010 bijstand verleend in de vorm van een renteloze lening. Hierbij heeft het college appellante de verplichting opgelegd haar bedrijfsmatige activiteiten zo spoedig mogelijk te beëindigen.
1.2.3. Appellante heeft op 28 oktober 2010 een aanvraag gedaan voor verlenging van haar Bbz-uitkering. Het college heeft deze aanvraag bij besluit van 28 december 2010 afgewezen op de grond dat uit de door appellante ingeleverde gegevens niet is gebleken dat sprake was van verplichtingen jegens derden die een verlenging van de Bbz-uitkering na 1 november 2010 noodzakelijk maken.
1.3.1. Op 21 december 2010 heeft appellante op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) en het Bbz 2004 een aanvraag gedaan om bijstand voor de kosten van levensonderhouden en een krediet voor herfinanciering van schulden. Het college heeft op 12 januari 2011 een voorschot aan appellante verstrekt van € 785,--. Bij besluit van 15 februari 2011 heeft het college met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de aanvraag van 21 december 2010 buiten behandeling gesteld.
1.3.2. Appellante heeft op 17 februari 2011 een aanvraag om bijstand ingevolge de WWB gedaan. Bij besluit van 21 maart 2011 heeft het college appellante met ingang van 1 november 2010 bijstand ingevolge de WWB verleend. Daaraan heeft het college voor appellante de verplichting verbonden om ieder kwartaal een deugdelijke boekhouding van haar onderneming in te leveren.
1.3.3. Het college heeft appellante bij brief van 28 maart 2011 ervan in kennis gesteld dat de betaling van bijstand met ingang van 1 februari 2011 is stopgezet wegens het ontbreken van boekhoudkundige gegevens. Bij besluit van 21 april 2011 heeft het college het recht op bijstand opgeschort met ingang van 11 april 2011.
1.3.4. Het college heeft appellante op 28 maart 2011 een voorschot verstrekt van € 1.000,-- over de maanden november 2010 tot en met januari 2011. Op 31 maart 2011 en 28 april 2011 heeft het college bijstand uitbetaald aan appellante tot bedragen van respectievelijk € 823,53 en € 1.989,84.
1.4. Bij brief van 15 april 2011 heeft appellante het college verzocht de schade te vergoeden die zij lijdt en heeft geleden als gevolg van het niet tijdig beslissen op haar aanvragen, het niet tijdig verstrekken van voorschotten en het niet tijdig uitbetalen van bijstand. Appellante begroot de schade, bestaande uit onder meer incasso- en deurwaarderskosten, advocaatkosten en inkomstenderving, op een bedrag van € 65.000,--. Bij besluit van 29 april 2011 heeft het college dit verzoek afgewezen.
1.5. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft onder meer benadrukt dat zij niet alleen financiële schade heeft geleden als gevolg van het schadeveroorzakend handelen van het college, maar dat zij als gevolg daarvan ook in haar eer en goede naam is aangetast, omdat zij haar financiële verplichtingen niet meer kon nakomen.
1.6. Bij besluit van 21 december 2011 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 29 april 2011 ongegrond verklaard voor zover dit was gericht tegen de vertraging in de afhandeling van haar aanvragen om bijstand en de betaling daarvan. Voor zover het bezwaar was gericht tegen - de afwijzing van het verzoek om vergoeding van schade wegens - het niet betalen van voorschotten heeft het college dit niet-ontvankelijk verklaard.
2.1. Bij uitspraak van 1 februari 2012 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Leeuwarden het verzoek om voorlopige voorziening van appellante toegewezen en het college opgedragen een voorschot op de schadevergoeding van € 5.000,-- aan appellante te betalen.
2.2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Connexiteit
4.1. Appellante heeft aangevoerd dat de door haar geleden schade als gevolg van het niet of niet tijdig verstrekken van voorschotten in beginsel weliswaar via een civiele procedure op het college dient te worden verhaald, maar dat, nu deze schade nauw verweven is met de schade ten gevolge van het niet tijdig beslissen op haar bijstandsaanvragen en ten aanzien daarvan wel is voldaan aan de connexiteitseis, de bestuursrechter beide schadecomponenten tezamen dient te beoordelen.
4.2. Een beslissing over de vergoeding van beweerdelijk geleden schade is een appellabel besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, indien deze schade beweerdelijk het gevolg is van een besluit, of een daarmee gelijk te stellen handeling, waartegen bezwaar en (hoger) beroep bij de bestuursrechter mogelijk is.
4.3. Ingevolge artikel 8:5, eerste lid, van de Awb in verband met de bij de Awb behorende bijlage, onderdeel F, sub 2, kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit genomen op grond van artikel 52 van Pro de WWB, waarin de voorschotverlening is geregeld. Hieruit vloeit voort dat ten aanzien van de schade die appellante stelt te hebben geleden door het beweerdelijk niet of niet tijdig verlenen van voorschotten niet is voldaan aan de in 4.2 opgenomen connexiteitseis. De enkele omstandigheid dat deze schade, naar appellante stelt, verweven is met de schade die zij stelt te hebben geleden door het beweerdelijk niet tijdig nemen van beslissingen op haar bijstandsaanvragen, brengt niet mee dat de bestuursrechter bevoegd is te oordelen over de gestelde ‘voorschotschade’. Voor vergoeding van deze schade zal appellante zich tot de civiele rechter moeten wenden, wat zij, zo is ter zitting van de Raad gebleken, inmiddels ook heeft gedaan.
4.4. Tussen partijen is niet in geschil en voor de Raad staat ook vast dat ten aanzien van de schade die appellante stelt te hebben geleden door het beweerdelijk niet tijdig nemen van beslissingen op haar bijstandsaanvragen en het beweerdelijk niet tijdig uitbetalen van bijstand wel is voldaan aan de in 4.2 opgenomen connexiteitseis.
Niet tijdig beslissen
4.5. Appellante heeft samengevat aangevoerd dat, nu zij in juli 2009, respectievelijk in oktober 2009 en in oktober 2010 bijstand heeft aangevraagd en bij besluiten van 15 december 2009, respectievelijk 22 februari 2010 en 21 maart 2011 op die aanvragen is beslist, het college steeds te laat een beslissing op haar aanvragen heeft genomen. Daarmee heeft het college onrechtmatig gehandeld.
4.6. De rechtbank heeft voor de beoordeling van het na bezwaar gehandhaafde, afwijzende schadebesluit terecht uitsluitend die besluiten van belang geacht, waarbij het college appellante bijstand heeft toegekend. Het gaat daarbij om het in 1.1.1 genoemde besluit van 15 december 2009, het in 1.2.2 genoemde besluit van 22 februari 2010 en het in 1.3.2 genoemde besluit van 21 maart 2011.
4.7. Het besluit van 15 december 2009 is genomen op de Bbz-aanvraag van appellante van 14 juli 2009. De enkele omstandigheid dat appellante haar aanvraag pas op 23 september 2009 heeft ondertekend, doet er, anders dan het college heeft gesteld, niet aan af dat voor de aanvang van de beslistermijn moet worden uitgegaan van de datum waarop de aanvraag is ingediend. Tussen partijen is niet in geschil dat appellante dit heeft gedaan op 14 juli 2009. Zoals in de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Raad is overwogen, gold ingevolge artikel 35, eerste lid, van het Bbz 2004 een beslistermijn van dertien weken, eindigde die termijn op 13 oktober 2009 en heeft de verlenging van de beslistermijn op 2 november 2009 geen gevolg, aangezien de termijn op dat moment al was verstreken. Gelet hierop is de Raad met appellante, en anders dan het college, van oordeel dat het college niet tijdig heeft beslist op de Bbz-aanvraag van 14 juli 2009. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
4.8. Het besluit van 22 februari 2010 betreft een beslissing op de Bbz-aanvraag van appellante van 17 februari 2010. Hiermee is gegeven dat het college tijdig op deze aanvraag heeft beslist. Appellante stelt ten onrechte dat bij het besluit van 22 februari 2010 is beslist op haar in 1.2.1 genoemde verlengingsaanvraag van 19 oktober 2009. Op die aanvraag heeft het college immers beslist bij besluit van 11 februari 2010. Appellante heeft tegen dat besluit geen bezwaar gemaakt, zodat het in rechte onaantastbaar is geworden. Indien en voor zover appellante het besluit van 11 februari 2010 onjuist acht, dan had zij daartegen bezwaar moeten maken.
4.9. Het besluit van 21 maart 2011 betreft een beslissing op de WWB-aanvraag van appellante van 17 februari 2011. Hiermee is gegeven dat het college ook tijdig op deze aanvraag heeft beslist. Appellante stelt ten onrechte dat bij het besluit van 21 maart 2011 is beslist op haar Bbz-aanvraag van 21 december 2010. Op die aanvraag heeft het college immers al beslist bij besluit van 15 februari 2011.
Te laat betalen van bijstand
4.10. Appellante heeft aangevoerd dat het college onrechtmatig heeft gehandeld door na het besluit van 21 maart 2011 te laat tot betaling van bijstand over te gaan en daarmee niet tijdig uitvoering heeft gegeven aan dat besluit.
4.11. Deze beroepsgrond slaagt niet. De betaling van bijstand was immers met ingang van 1 februari 2011 stopgezet. Daartegen heeft appellante geen bezwaar gemaakt. Vervolgens is het recht op bijstand met ingang van 11 april 2011 opgeschort, waarna het college op 28 april 2011 tot betaling van bijstand is overgegaan. Hieruit volgt dat voor het college gedurende de periode van 22 maart 2011 tot 27 april 2011 geen verplichting bestond tot betaling van de toegekende bijstand. Desalniettemin hebben er op 28 en 31 maart 2011 toch betalingen van bijstand plaatsgevonden. Van onrechtmatig handelen van het college is dan ook geen sprake.
Materiële schade
4.12. Appellante heeft aangevoerd dat zij door het onrechtmatig handelen van het college materiële schade heeft geleden in de vorm van renteschade, schulden en incassokosten die zij heeft moeten maken door het ontbreken van inkomen, gederfde inkomsten wegens het niet kunnen voortzetten van haar bedrijf en advocaatkosten.
4.13. In artikel 6:119, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW), waarbij aansluiting dient te worden gezocht, is bepaald dat schadevergoeding, verschuldigd wegens vertraging in de voldoening van een geldsom, bestaat in de wettelijke rente van die som over de tijd dat de schuldenaar in verzuim is geweest.
4.14. Met wat is overwogen in 4.7 is gegeven dat appellante als gevolg van het onrechtmatig niet tijdig beslissen op haar bijstandsaanvraag van 14 juli 2009 schade heeft geleden, verband houdende met vertraagde uitbetaling van bijstand. Het college had dan ook het verzoek van appellante om vergoeding van schade, voor zover het betreft renteschade als gevolg van dat onrechtmatig handelen, moeten toewijzen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
4.15. Voor zover van de overige gestelde materiële schadeposten al kan worden aangenomen dat zij zich hebben voorgedaan wijst de Raad erop dat naar vaste rechtspraak (CRvB 7 april 2009, LJN BI0588) de gevolgen van een onrechtmatige intrekking van bijstand in beginsel zijn terug te voeren op de vertraagde uitbetaling van de bijstandsuitkering, althans voor zover het gaat om kosten die gemaakt zijn als gevolg van het tijdelijk gemis aan geld door die intrekking. De door appellante opgevoerde materiële kosten hebben zonder uitzondering betrekking op vergoeding van schade wegens vertraging in de voldoening van een geldsom. Dit brengt mee dat, naast de toe te kennen wettelijke rente, in dit geval voor zelfstandige vergoeding van deze kosten geen plaats is.
Immateriële schade
4.16. Appellante heeft aangevoerd dat zij door het onrechtmatig handelen van het college ook immateriële schade heeft geleden. Zij heeft door het niet tijdig beslissen op haar bijstandsaanvragen schulden moeten maken, waardoor zij bij veel instanties als wanbetaler te boek staat. Als gevolg daarvan voelt appellante zich in haar eer en goede naam aangetast.
4.17. Voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, heeft een benadeelde overeenkomstig artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding indien de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast.
4.18. Voor zover al zou moeten worden aangenomen dat appellante door het niet tijdig beslissen op haar bijstandsaanvraag van 14 juli 2009 schulden heeft moeten maken en daardoor als wanbetaler te boek is komen te staan, is dat in ieder geval onvoldoende om te kunnen spreken van een aantasting van de eer en goede naam als bedoeld in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW.
4.19. Ter zitting van de Raad heeft appellante nog betoogd, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 13 augustus 2010, LJN BN4040, dat het college, door onrechtmatig te laat op haar bijstandsaanvragen te beslissen, een inbreuk heeft gemaakt op artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Door deze inbreuk heeft appellante de nodige spanning en frustratie, en dus immateriële schade, geleden.
4.20. Omdat appellante de gestelde immateriële schade reeds bij de civiele rechter heeft gevorderd, en in aanmerking genomen dat appellante in strijd met de goede procesorde op een te laat moment van de procedure naar voren heeft gebracht dat zij niet alleen wegens de aantasting in eer en goede naam immateriële schade heeft geleden maar ook door de gestelde inbreuk op artikel 8 van Pro het EVRM, zal de Raad het in 4.19 opgenomen betoog van appellante buiten bespreking laten.
Conclusie
4.21. Gelet op 4.7 en 4.14 dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen voor zover daarbij het verzoek om vergoeding van renteschade wegens het niet tijdig beslissen op de bijstandsaanvraag van 14 juli 2009 is afgewezen. De Raad ziet voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb te bepalen dat het college aan appellante deze schade vergoedt en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Hierbij geldt dat de wettelijke rente moet worden berekend overeenkomstig wat daarover is overwogen in de uitspraak van de Raad van 25 januari 2012, LJN BV1958. De datum van ingang van de wettelijke rente is 1 november 2009.
Kostenvergoeding
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 944,-- in bezwaar, € 944,-- in beroep en € 944,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
-vernietigt de aangevallen uitspraak;
-verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 21 december 2011 voor zover daarbij het verzoek om vergoeding van renteschade wegens het niet tijdig beslissen op de bijstandsaanvraag van 14 juli 2009 is afgewezen;
-bepaalt dat het college aan appellante de door haar geleden renteschade vergoedt op de wijze zoals is vermeld in 4.21;
-veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 2.832,--;
-bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 156,-- vergoedt;
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en W.F. Claessens en P.W. van Straalen als leden, in tegenwoordigheid van T.A. Meijering als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2013.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) T.A. Meijering
ew