Uitspraak
11/3518 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van
4 mei 2011, 10/8567 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Gouda (college)
Datum uitspraak 11 juni 2013.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. R.G. van den Heuvel, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 maart 2013. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van den Heuvel. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.A. van Dalsum.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant, geboren [in] 1957, ontvangt sinds 19 januari 2004 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande. Hij verricht op vrijwillige basis opruim- en snoeiactiviteiten in de buurt en hij is actief in een jeugdsociëteit. Appellant is in 2006 in het kader van zijn re-integratie naar betaald werk in een traject bij Track geplaatst. Appellant heeft dit traject, dat bestond uit twee dagen per week werken in het Landschapsonderhoudsproject, in de periode van 21 april 2006 tot 21 april 2007 goed doorlopen. Bij besluit van 16 mei 2007 heeft het college appellant tot 16 mei 2008 ontheven van de verplichting om algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden. Het college heeft daarbij de conclusie van de eindrapportage van Track gevolgd dat appellant gezien zijn leeftijd, non-conformistische instelling en presentatie en zijn verstoorde dag- en nachtritme, moeilijk in regulier werk is te plaatsen.
1.2. Bij besluit van 14 mei 2008 heeft het college geweigerd appellant opnieuw ontheffing te verlenen van de arbeidsverplichtingen. Appellant heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
1.3. Vervolgens is een traject opgestart met als doel om appellant de overstap te laten maken van vrijwilligerswerk naar betaald werk. Hij is aangemeld bij Promen, een bedrijf dat werkzaam is op het gebied van sociale werkvoorziening en re-integratie. Appellant is diverse keren door Promen uitgenodigd voor een gesprek, maar heeft op die uitnodigingen niet gereageerd. Het college heeft daarop bij besluit van 4 januari 2010 een maatregel opgelegd, waarbij de bijstand van appellant voor de duur van één maand is verlaagd met 50%. Daartoe is gesteld dat appellant onvoldoende heeft meegewerkt aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. Dit besluit staat in rechte vast.
1.4. Appellant is uiteindelijk op 21 januari 2010 verschenen voor een gesprek bij Promen, waarbij hem een werkplek in het project “Gouda schoon” is aangeboden. Dit is een project, waarbij appellant onder de regie van Promen betaald werk met schoonmaaktaken in de groenvoorziening kan verrichten. Appellant heeft deze baan niet geaccepteerd, hoewel hij is gewaarschuwd voor de gevolgen van zijn houding voor zijn uitkering.
1.5. Bij besluit van 4 februari 2010 heeft het college de bijstand van appellant vanaf 1 februari 2010 met 100% verlaagd voor de duur van zes maanden. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat appellant heeft geweigerd algemeen geaccepteerde arbeid of loonvormende arbeid te aanvaarden.
1.6. Bij besluit van 27 oktober 2010 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellant tegen het besluit van 4 februari 2010 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB, voor zover hier van belang, is de belanghebbende verplicht naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder a, van de WWB, te aanvaarden. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB, voor zover van belang, is de belanghebbende verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling.
4.2. Artikel 18, tweede lid, van de WWB bepaalt, voor zover van belang, dat indien de belanghebbende de uit de wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, van de WWB. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. De hier bedoelde verordening is in dit geval de Afstemmingsverordening Wet werk en bijstand Gouda 2010 (Afstemmingsverordening).
4.3. Artikel 2, tweede lid, van de Afstemmingsverordening bepaalt dat de verlaging wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeert. In de artikelen 6 en 7 van de Afstemmingsverordening worden de gedragingen ten aanzien waarvan de bijstand wordt verlaagd onderscheiden in categorieën en wordt de omvang van de verlaging nader bepaald. Het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde of loonvormende arbeid, waaronder blijkens de toelichting ook valt het niet aanvaarden van door de gemeente aangeboden betaalde arbeid of loonvormende arbeid, is volgens artikel 6 van de Afstemmingsverordening een gedraging die valt onder de vijfde categorie. Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder e, van de Afstemmingsverordening wordt bij een dergelijke gedraging, onverminderd artikel 2, tweede lid, de verlaging vastgesteld op de gehele bijstandsnorm gedurende drie maanden. Artikel 7, derde lid, van de Afstemmingsverordening bepaalt dat de duur van de verlaging wordt verdubbeld, indien de belanghebbende zich binnen twaalf maanden na een vorige als verwijtbaar aangemerkte gedraging opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging. Omdat aan appellant korter dan twaalf maanden daarvoor ook al een maatregel was opgelegd, is de duur van de maatregel in dit geval vastgesteld op zes maanden.
4.4. Door het werk bij Promen niet te aanvaarden, is appellant de op hem rustende verplichting ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB niet nagekomen, wat een maatregelwaardige gedraging oplevert als bedoeld in artikel 6 van de Afstemmingsverordening. Appellant stelt zich op het standpunt dat de weigering om het werk bij Promen te aanvaarden hem niet kan worden verweten, omdat dit werk niet in overeenstemming is met zijn beperkingen. Voorts heeft hij een verstoord dag- en nachtritme doordat hij vanwege problemen met zijn blaas alleen in de avond en nacht kan urineren. Hij kan daardoor moeilijk overdag werken.
4.4.1. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat de gestelde beperkingen dezelfde klachten betreffen die op 27 februari 2006 door een verzekeringsarts zijn beoordeeld. Er bleken toen geen medische redenen te zijn om appellant arbeidsongeschikt te achten en er is geen beperking aangenomen ten aanzien van de arbeidstijden. Appellant heeft niet met medische gegevens onderbouwd dat de beoordeling destijds niet juist was of dat zijn medische situatie sindsdien is gewijzigd. Zijn standpunt dat hij moeilijk overdag zou kunnen werken, kan daarom niet worden gevolgd.
4.5. Appellant heeft voorts aangevoerd dat de redenen waarom hem in de periode van mei 2007 tot mei 2008 ontheffing is verleend van de verplichting om algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden nog steeds gelden, dat de situatie dat hij vrijwilligerswerk verricht jarenlang is geaccepteerd en dat het in strijd is met het vertrouwensbeginsel om daar nu een eind aan te maken. Hij vindt dan ook dat hij met rust moet worden gelaten, zodat hij zijn vrijwillige werkzaamheden kan voortzetten. Hij heeft erop gewezen dat hij 40 tot 50 uur per week aan zijn opruimwerkzaamheden besteedt en hiervoor veel waardering van de bewoners krijgt. Voor zover al grond bestaat voor een maatregel, had deze moeten worden gematigd.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de aan appellant aangeboden werkzaamheden vergelijkbaar zijn met de opruimwerkzaamheden die hij al vrijwillig verricht, met dien verstande dat de aangeboden werkzaamheden onder regie van Promen plaatsvinden. De bedoeling was dat appellant niet langer aangewezen zou zijn op bijstand. Er kon rekening worden gehouden met de wensen en behoeften van appellant. De enige beperking was dat er niet in de avond en nacht kon worden gewerkt. Appellant had bijvoorbeeld ook kunnen beginnen met gedurende tien uur per week te werken, om langzaam te wennen. Hij was echter op geen enkele manier bereid om op het aanbod in te gaan.
4.5.1. Voorop gesteld moet worden dat appellant tegen het in 1.2 genoemde besluit van 14 mei 2008 geen bezwaar heeft gemaakt, zodat dit besluit in rechte onaantastbaar is geworden. Dit betekent dat sindsdien de arbeidsverplichtingen onverkort op appellant van toepassing zijn. Appellant heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat hem van de kant van het college een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging is gedaan, waaraan hij de gerechtvaardigde verwachting mocht ontlenen dat hij zijn vrijwillige werkzaamheden met behoud van bijstand zou mogen blijven voortzetten en nooit betaald werk zou hoeven te verrichten. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dan ook niet.
4.6. Uit 4.4.1 en 4.5.1 volgt dat appellant geen geldige reden had om het aan hem aangeboden werk te weigeren, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
4.7. Appellant heeft voorts aangevoerd dat het college de bijstand had moeten beëindigen in plaats van een maatregel op te leggen dan wel de maatregel had moeten matigen.
4.7.1. Het standpunt van het college dat in dit geval geen rechtsgrond bestaat voor beëindiging van de bijstand, kan worden onderschreven.
4.7.2. Ten aanzien van het verzoek om de maatregel te matigen wordt het volgende overwogen. De Raad heeft eerder geoordeeld (CRvB 14 maart 2011, LJN BP6843) dat een ingevolge artikel 18, tweede lid, van de WWB opgelegde maatregel als hier aan de orde in beginsel bedoeld is als middel tot gedragsbeïnvloeding en dus als prikkel voor de betrokkene om zijn gedrag bij te stellen in de door het bestuursorgaan - dat belast is met de uitvoering van de WWB - gewenste richting. Uit de aard van dit middel vloeit voort dat het bestuursorgaan dit met een zekere fasering in omvang en duur van de maatregel dient toe te passen, teneinde bij het al dan niet optreden van de gewenste gedragsverandering nader sturend te kunnen optreden. Steeds zal in aanmerking moeten worden genomen dat één van de kernfuncties van de WWB is om aan de bijstandbehoevende een inkomenswaarborg te bieden.
4.7.3. De nieuwe verwijtbare gedraging rechtvaardigt op zichzelf een stevige prikkel om het gedrag van appellant bij te stellen. Dit neemt niet weg dat het college in dit geval, met de verlaging van de bijstand met 100% voor de duur van zes maanden kort na de verlaging van de bijstand met 50% voor de duur van één maand, onvoldoende recht heeft gedaan aan de vereiste fasering in omvang en duur van de maatregel en aan de functie van de WWB als inkomenswaarborg. Daarom bestaat aanleiding artikel 7, eerste lid, aanhef en onder e, en derde lid, van de Afstemmingsverordening in dit geval buiten toepassing te laten wegens strijd met artikel 18, tweede lid, van de WWB. Nu het bestreden besluit op de Afstemmingsverordening is gebaseerd, kan het bestreden besluit geen standhouden.
4.8. Uit 4.7.3 volgt dat het hoger beroep slaagt, de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, het beroep gegrond moet worden verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd. De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien door het besluit van
4 februari 2010 in zoverre te herroepen dat de bijstand van appellant met ingang van 1 februari 2010 met 100% wordt verlaagd voor de duur van vier maanden. De Raad acht die maatregel passend, gelet op de ernst van de verwijtbare gedraging, de eerdere opgelegde maatregel en de persoonlijke omstandigheden van appellant. Die maatregel sluit voorts aan bij de nieuwe Afstemmingsverordening Wet werk en bijstand Gouda 2012. Daarin is de duur van de verlaging bij een eerste gedraging van de vijfde categorie, zoals in het onderhavige geval, niet langer op drie maar op twee maanden gesteld. Dit zou, na verdubbeling van de duur van de verlaging als gevolg van recidive, tot een verlaging van 100% voor de duur van vier maanden hebben geleid.
5. Het college zal worden veroordeeld in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 944,-- in bezwaar, € 944,-- in beroep en € 944,-- in hoger beroep, voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 27 oktober 2010;
- herroept het besluit van 4 februari 2010 in zoverre dat de bijstand van appellant met
ingang van 1 februari 2010 voor de duur van vier maanden wordt verlaagd met 100% en
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.832,--;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 153,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en W.F. Claessens en C.J. Borman als leden, in tegenwoordigheid van J. de Jong als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2013.
(getekend) E.J.M. Heijs
De griffier is buiten staat te ondertekenen
HD