Uitspraak
11/6728 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 10 oktober 2011, 10/3826 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Naam appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (college)
Datum uitspraak 12 juni 2013.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J.A.H. van Marwijk, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 maart 2013. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van Marwijk. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. E.H. Siemeling en drs. A.B. Vernooij.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant is op 8 mei 2002 door het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch veroordeeld tot een gevangenisstraf voor de duur van drie jaar en zes maanden en ter beschikkingstelling met verpleging van overheidswege (tbs). In het kader van de tbs verblijft appellant sinds 21 september 2005 in de Van der Hoevenkliniek te Utrecht (kliniek). De Staatssecretaris van Justitie heeft het hoofd van de kliniek een machtiging verleend om appellant op grond van artikel 50, eerste lid, van de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden (Bvt) transmuraal verlof te verlenen vanaf 9 oktober 2008. In het kader van het transmuraal verlof heeft appellant met ingang van 31 december 2009 een woning aan de [adres] te [woonplaats] gehuurd.
1.2. In verband met de verhuizing naar deze woning heeft appellant op 8 januari 2010 op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) een aanvraag ingediend om bijzondere bijstand voor de kosten van inrichting van de woning. Een casemanager van de kliniek heeft bij brief van 7 januari 2010 de aanvraag van appellant toegelicht. Hij heeft te kennen gegeven dat appellant in de nieuwe woonsituatie nog lange tijd begeleid zal worden door de kliniek en dat de vaste kosten zoals huur, gas, licht en dergelijke door de kliniek worden betaald. Verder heeft de casemanager vermeld dat appellant in de kliniek een basisinkomen (zak- en kleedgeld) van ongeveer € 225,-- per maand heeft en dat hij dat inkomen zal behouden totdat hij een baan gevonden heeft en dat appellant ook wat betreft de zorgverzekering nog collectief verzekerd zal blijven via de kliniek. Bij brief van 9 maart 2010 heeft de casemanager gemeld dat Justitie niet de kosten van inrichting van de woning vergoedt.
1.3. Bij besluit van 2 maart 2010, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 5 oktober 2010 (bestreden besluit), heeft het college deze aanvraag afgewezen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant op grond van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB geen recht op bijstand heeft omdat hem rechtens zijn vrijheid is ontnomen. Appellant behoort evenmin tot één van de in het Besluit extramurale vrijheidsbeneming en sociale zekerheid (Besluit) genoemde categorieën personen op wie artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB niet van toepassing is.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het college het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel ongemotiveerd heeft verworpen maar dat het college, na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, de motivering van het bestreden besluit op toereikende wijze heeft aangevuld.
3. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Tussen partijen is niet in geschil dat aan appellant ten tijde hier van belang rechtens zijn vrijheid was ontnomen. Dat betekent dat artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB in beginsel aan verlening van bijstand in de weg stond.
4.2. In artikel 13, derde lid, van de WWB in samenhang met het Besluit is voorzien in een aantal uitzonderingen op de uitsluiting van het recht op bijstand van degenen aan wie rechtens hun vrijheid is ontnomen. Zo is in artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit een uitzondering gemaakt voor degenen die proefverlof als bedoeld in artikel 51, eerste lid, van de Bvt genieten. Hetzelfde geldt voor vijf andere in artikel 1 van Pro het Besluit omschreven categorieën personen, waarbij de verdere tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel buiten een penitentiaire inrichting of tbs-inrichting plaatsvindt. Deze personen kunnen wel een beroep doen op bijstand. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat appellant niet tot één van de in het Besluit omschreven categorieën van personen behoorde.
4.3. Appellant heeft aangevoerd, zo begrijpt de Raad, dat artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB in zijn geval buiten toepassing moet worden gelaten omdat hiermee in strijd met artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen degenen die proefverlof genieten en personen, zoals appellant, aan wie transmuraal verlof is verleend. Beide categorieën personen wonen gedurende de tbs zelfstandig buiten de tbs-inrichting en beide verloven zijn erop gericht dat de betrokkene in de maatschappij terugkeert. Volgens appellant dienen zowel degenen die proefverlof genieten als degenen aan wie transmuraal verlof is verleend in aanmerking te komen voor bijzondere bijstand voor de kosten van inrichting van hun woning.
4.4. Onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 25 september 2009, LJN BH2580, moet bij de beoordeling van deze beroepsgrond worden vooropgesteld dat artikel 26 van Pro het IVBPR niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen verbiedt, maar alleen die welke als discriminatie moeten worden beschouwd omdat een redelijke en objectieve rechtvaardiging ervoor ontbreekt. Hierbij verdient opmerking dat op het gebied van de sociale zekerheid aan de wetgever in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij de beantwoording van de vraag of gevallen voor de toepassing van die verdragsbepaling als gelijk moeten worden beschouwd en of, in het bevestigende geval, een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen. Indien het niet gaat om een onderscheid op basis van aangeboren kenmerken van een persoon, zoals geslacht, ras en etnische afkomst, dient het oordeel van de wetgever daarbij te worden geëerbiedigd, tenzij het van redelijke grond ontbloot is.
4.5. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (CRvB 6 november 2007, LJN BB7267), komen blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB personen aan wie rechtens hun vrijheid is ontnomen, niet in aanmerking voor algemene en bijzondere bijstand omdat in de noodzakelijke kosten van het bestaan van deze personen wordt voorzien door het ministerie van Justitie. Met deze bepaling wordt beoogd om dubbele betaling uit collectieve middelen te voorkomen. Naar vaste rechtspraak is deze doelstelling rechtens aanvaardbaar en is het middel van uitsluiting in zijn algemeenheid geëigend om deze doelstelling te bereiken.
4.6. Op de uitsluiting van het recht op bijstand wordt in het Besluit een uitzondering gemaakt voor degenen die proefverlof genieten, maar niet voor degenen aan wie transmuraal verlof is verleend. Beide vormen van verlof hebben gemeen dat het verlof geheel buiten de tbs-inrichting wordt doorgebracht, maar er bestaan ook verschillen. De tekst van artikel 51, eerste lid, van de Bvt maakt duidelijk dat een voorwaarde voor het verlenen van proefverlof is dat het verantwoord is de ter beschikking gestelde bij wijze van proef in de maatschappij te doen terugkeren. Voorwaarde voor het verlenen van verlof als bedoeld in artikel 50, eerste lid, van de Bvt, waaronder transmuraal verlof is begrepen, is dat het verantwoord is de ter beschikking gestelde tijdelijk de inrichting te doen verlaten. De wetgever gaat er kennelijk van uit dat bij het proefverlof de betrokkene bij wijze van proef in de maatschappij terugkeert, maar dat dit bij transmuraal verlof nog niet het geval is. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de met ingang van 1 juli 2005 ingevoerde wijziging van artikel 50 van Pro de Bvt (Kamerstukken II 2004/05, 29 413, nr 7, blz. 4) valt de ter beschikking gestelde tijdens het transmuraal verlof onder de volledige verantwoordelijkheid van de tbs-inrichting die toezicht kan houden op de betrokkene. Bij het proefverlof houdt de reclassering toezicht op de ter beschikking gestelde. Het toezicht door de tbs-inrichting tijdens transmuraal verlof is intensiever dan het toezicht van de reclassering tijdens het proefverlof. Uit de wetsgeschiedenis kan niet worden afgeleid dat op de verantwoordelijkheid van de
tbs-inrichting voor de ter beschikking gestelde aan wie transmuraal verlof is verleend, een uitzondering wordt gemaakt voor de voorziening in de noodzakelijke kosten van het bestaan. Blijkens de toelichting op een wijziging van het Reglement verpleging ter beschikking gestelden (nota van toelichting, blz. 5, Stb. 2005,400) worden in de fase van transmuraal verlof de re-integratiemogelijkheden in de maatschappij beproefd en wordt geoefend onder toezicht van de tbs-inrichting.
4.7. De uitzondering op de uitsluiting van het recht op bijstand voor de ter beschikking gestelden die proefverlof genieten is blijkens de toelichting op het Besluit (nota van toelichting, blz. 3 e.v.; Stb. 2000, 53) met name ingegeven door de gedachte dat de ten uitvoerlegging van de laatste fase van de tbs in het kader van de structurele terugkeer van de betrokkenen naar de maatschappij buiten de tbs-inrichting plaatsvindt. De uitzondering op de uitsluiting van het recht op bijstand is in het leven geroepen om de resocialisatie van degenen die proefverlof genieten te bevorderen. Bovendien draagt de Staat tijdens het proefverlof de kosten van levensonderhoud niet meer en is van een situatie van dubbele betaling uit collectieve middelen geen sprake. Destijds is er welbewust voor gekozen om geen uitzondering op de uitsluiting van het recht op bijstand te maken voor het zogeheten woonverlof, dat maximaal zes maanden kon duren. In de toelichting op de met ingang van
1 juli 2005 ingevoerde wijziging van artikel 50 van Pro de Bvt (Kamerstukken II 2004/05, 29 413, nr 7, blz. 4) wordt opgemerkt dat het transmuraal verlof is te vergelijken met het woonverlof, zij het dat er geen maximumduur aan verbonden is. De introductie van het transmuraal verlof heeft geen aanleiding gegeven tot een wijziging van het Besluit.
4.8. Gelet op wat onder 4.6 en 4.7 is overwogen kan niet worden gezegd dat, voor zover artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit een ongelijke behandeling van gelijke gevallen schept, de keuze van de wetgever van redelijke grond is ontbloot. De door de casemanager in zijn onder 1.2 genoemde brief van 9 maart 2010 genoemde omstandigheid dat Justitie in feite niet de kosten van woninginrichting vergoedt, maakt dat niet anders. Dat de kliniek zijn financiële verantwoordelijkheid voor de voorziening in de noodzakelijke kosten van het bestaan ten opzichte van degene aan wie transmuraal verlof is verleend niet volledig waarmaakt of kan waarmaken, betekent niet dat in plaats van de kliniek het college daarvoor verantwoordelijk is. Dat is slechts anders indien zich zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de WWB voordoen. Tussen partijen is niet meer in geschil dat daarvan in het geval van appellant geen sprake was. Het voorgaande betekent dat de onder 4.3 weergegeven beroepsgrond geen doel treft.
4.9. Appellant heeft verder aangevoerd dat het college in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. Hij heeft er in dat verband op gewezen dat het college in een groot aantal gevallen aan ter beschikking gestelde die transmuraal verlof genieten bijzondere bijstand heeft verleend voor de kosten van woninginrichting. Het college heeft ter zitting desgevraagd erkend dat in de periode dat appellant de aanvraag om bijzondere bijstand indiende in met die van appellant vergelijkbare gevallen structureel verkeerde beslissingen werden genomen in die zin dat in strijd met artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB ook ter beschikking gestelden aan wie transmuraal verlof was verleend in aanmerking werden gebracht voor bijzondere bijstand in de kosten van woninginrichting. Aan die praktijk is pas in augustus 2010 een einde gemaakt. Volgens het college verhindert een en ander niet dat aan appellant het bepaalde in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB wordt tegengeworpen. De Raad volgt het college hierin niet. Het moet er, gelet op het verhandelde ter zitting, voor worden gehouden dat het college ten tijde hier van belang de vaste gedragslijn volgde dat ter beschikking gestelden aan wie transmuraal verlof is verleend, ondanks het bepaalde in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB in aanmerking kunnen komen voor bijzondere bijstand voor de kosten van woninginrichting. Het gaat hier om een buitenwettelijke begunstigende vaste gedragslijn. Het college had op de aanvraag van appellant een besluit dienen te nemen dat met die vaste gedragslijn in overeenstemming was. Door in het geval van appellant zonder meer van zijn vaste gedragslijn af te wijken heeft het college in strijd gehandeld met het verbod van willekeur en het beginsel dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld.
4.10. De rechtbank heeft hetgeen onder 4.9 is overwogen niet onderkend. De aangevallen uitspraak voor zover aangevochten dient dan ook te worden vernietigd. De Raad dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het door de rechtbank reeds vernietigde bestreden besluit niet op een andere dan de door de rechtbank gehanteerde grond in stand worden gelaten en kan de Raad evenmin zelf in de zaak voorzien omdat nader onderzoek zal moeten worden verricht. Het college zal op grond van de bevindingen van dit nadere onderzoek moeten bezien of appellant recht heeft op bijzondere bijstand voor de kosten van woninginrichting. Gelet daarop bestaat aanleiding het college op te dragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 944,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van
deze uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van
€ 944,--;
- bepaalt dat het college aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 112,--
vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en J.J.A. Kooijman en P.W. van Straalen als leden, in tegenwoordigheid van J.T.P. Pot als griffier. Deze beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2013.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) J.T.P. Pot
HD