Uitspraak
12/1648 WWB, 12/1650 WWB, 12/4497 WWB, 12/4498 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 15 februari 2012, 11/7927 en 11/7929 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] (appellante) en [Appellant] (appellant) te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van 's-Gravenhage (college)
Datum uitspraak 14 mei 2013.
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. H.L. van Lookeren Campagne, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken op verzoek van de Raad ingediend.
Het college heeft een nader besluit aan de Raad gezonden, waarop appellanten een reactie hebben gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 april 2013. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. Van Lookeren Campagne en B. Epozdemir als tolk. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door D.L. Swart.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante ontving met ingang van 1 mei 1991 bijstand naar de norm voor een alleenstaande, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). Sinds 1 maart 1996 staat appellante ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) op het adres [adres 1] te [woonplaats] (uitkeringsadres). Appellant heeft volgens de GBA in de periode van 19 augustus 1999 tot en met 1 april 2010 op verschillende adressen in [woonplaats] ingeschreven gestaan of stond geregistreerd als vertrokken uit Nederland. Voor zover van belang heeft appellant te [woonplaats] ingeschreven gestaan aan de [adres 2] van 19 augustus 1999 tot en met 24 oktober 2005, aan de [adres 3] van 4 april 2008 tot en met 6 oktober 2008 en aan de [adres 4] van 24 april 2009 tot en met 1 april 2010.
1.2. Op 4 januari 2010 hebben medewerkers van de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheidsprojecten van de gemeente ’s-Gravenhage een huisbezoek afgelegd bij appellante. De bevindingen van het huisbezoek zijn voor het college aanleiding geweest om een onderzoek in te stellen naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. De Sociale Recherche van de gemeente ’s-Gravenhage (sociale recherche) heeft het onderzoek voortgezet. In dit kader zijn appellanten verhoord, is dossieronderzoek gedaan, zijn registers geraadpleegd, is onderzoek gedaan naar het water-, elektriciteits-, en gasverbruik op het uitkeringsadres, zijn van verschillende instanties gegevens gevorderd en zijn bewoners uit de omgeving van het uitkeringsadres en uit de omgeving van de [adres 2], de [adres 3] en de [adres 4] als getuige gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een proces-verbaal van 20 september 2010 en een rapport van bevindingen van 21 april 2011.
1.3. Naar aanleiding van de onderzoeksgegevens heeft het college bij besluit van 17 mei 2011 het recht op bijstand van appellante herzien (lees: ingetrokken) over de periode van 8 maart 2001 tot en met 3 januari 2010 en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 97.846,55 van haar teruggevorderd. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat uit het onderzoek is gebleken dat appellante een gezamenlijke huishouding voerde met appellant en hiervan ten onrechte geen melding heeft gemaakt bij het college. Bij besluit van eveneens 17 mei 2011 heeft het college deze kosten medeteruggevorderd van appellant.
1.4. Appellanten hebben afzonderlijk bezwaar gemaakt tegen de tot hen gerichte besluiten. Bij besluit van 12 september 2011 (bestreden besluit) heeft het college beide bezwaren ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen van appellanten gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd behoudens voor zover daarbij de intrekking van de bijstand over de periode van 1 januari 2003 tot en met 3 januari 2010 is gehandhaafd en het college opgedragen binnen vier weken een nieuwe beslissing op de bezwaren te nemen.
3. Appellanten hebben zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover de rechtbank daarbij heeft geoordeeld dat appellanten over de periode van 1 januari 2003 tot en met 3 januari 2010 een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Zij hebben zich daarbij, samengevat, op het standpunt gesteld dat appellant in die periode zijn hoofdverblijf niet had op het uitkeringsadres en dat hij steeds elders heeft verbleven, bijvoorbeeld bij zijn dochter aan de [adres 2]. Het hoger dan gemiddelde waterverbruik van appellante kan worden verklaard door haar medische situatie. Voor het aannemen van wederzijdse zorg bieden de onderzoeksgegevens onvoldoende steun. Financiële verstrengeling heeft zich tussen appellanten niet voorgedaan. Appellanten deelden geen woonlasten en appellant heeft appellante geen vergoeding geven voor de kosten van het huishouden. Appellant heeft appellante tweemaal verzorgd in verband met ziekenhuisopnames en bij een ziekte van appellant heeft appellante hem eenmalig verzorgd. Van verzorging over en weer op structurele basis was echter geen sprake. Het college is gedurende tien jaar tekort geschoten in de controle en draagt schuld aan de situatie die is ontstaan.
4. Bij besluit van 26 maart 2012 (nader besluit) heeft het college, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, de ten onrechte ten behoeve van appellante gemaakte kosten van bijstand over de periode van 1 januari 2003 tot en met 3 januari 2010 tot een bedrag van € 76.880,72 teruggevorderd van appellante en deze kosten medeteruggevorderd van appellant.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1. De Raad zal het nadere besluit op de voet van de artikelen 6:18, 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede in zijn beoordeling betrekken. In hoger beroep loopt de te beoordelen periode van 1 januari 2003 tot en met 3 januari 2010.
5.2. Ingevolge artikel 3, derde lid, van de WWB is van een gezamenlijke huishouding sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.
5.3.1. De vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
5.3.2. Het aanhouden van afzonderlijke woonadressen hoeft niet aan het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning in de weg te staan. In dat geval zal aannemelijk moeten zijn dat desondanks een feitelijke situatie van samenwoning bestaat doordat slechts een van beide ter beschikking staande woningen wordt gebruikt dan wel doordat op andere wijze zodanig gebruik van de woningen wordt gemaakt dat in feite van samenwonen moet worden gesproken.
5.3.3. Appellant heeft bij zijn verhoor op 3 september 2010 verklaard dat hij elke dag bij appellante op het uitkeringsadres is, maar dat hij ’s nachts elders slaapt. Appelante heeft bij het huisbezoek op 4 januari 2010 verklaard dat appellant gemiddeld drie dagen per week bij haar verblijft, dat de complete herengarderobe, complete medicijnen, complete herentoiletspullen en administratie van appellant bij haar liggen en dat dit zo is sinds haar operatie vijf jaar geleden.
5.3.4. De sociale recherche heeft op 13 juli 2010 en op 2 en 16 augustus 2010 in totaal vijf getuigen gehoord uit de omgeving van de woning van appellante. Daarbij zijn aan de getuigen foto’s getoond van appellanten. [getuige 1], die toen sinds vijf jaar aan de [adres 5] woonde, heeft daarbij verklaard dat op nummer 103 een Nederlandse vrouw en een Turkse man wonen, die er langer wonen dan hijzelf. Deze getuige heeft appellanten op basis van de foto’s herkend als de bewoners van nummer 103. [getuige 2], vanaf 1999 wonend aan de [adres 6], heeft verklaard dat hij appellante al 33 jaar kent, dat hij haar in de [adres 1] weer tegenkwam en dat zij de bewoonster is van nummer 103. Deze getuige heeft appellant één keer gezien. Hij heeft appellante aan de hand van de foto herkend als de vrouw die beneden woont en appellant als de man die hij één keer heeft gezien. [getuige 5], eveneens vanaf 1999 wonend aan de [adres 6], heeft naar aanleiding van het tonen van een foto van appellant verklaard dat zij hem herkent als de man die zij regelmatig bij de vrouw van nummer 103 ziet en dat zij hem kent zolang zij woont aan de [adres 1]. [getuige 3], vanaf 8 januari 2003 wonend [adres 6], heeft verklaard dat op nummer 103 een Nederlandse vrouw en een Turkse man wonen, die er al woonden voordat zij in de straat kwam wonen. Op de foto’s herkent de getuige de buurman en de buurvrouw van nummer 103. [getuige 4], eveneens wonend aan de [adres 6], heeft verklaard dat hij op de foto’s de buren van nummer 103 herkent, die er al woonden toen hij in de [adres 1] kwam wonen en die hij ziet als getrouwd.
5.3.5. De sociale recherche heeft voorts onderzoek gedaan naar de door appellant opgegeven woonadressen. Op 13 juli 2010 heeft de sociale recherche de getuige [getuige 5] gehoord, die sinds 2005 woont aan de [adres 2] en daarvoor vanaf 1995 woonde in het portiek ernaast aan de [adres 7]. Deze getuige heeft verklaard dat de vorige bewoners van nummer 412 een Turkse man, zijn Turkse echtgenote en een meisje waren. Na het tonen van een foto van appellant heeft de getuige verklaard hem nooit te hebben gezien. Op 13 en 20 juli 2010 heeft de sociale recherche voorts de getuigen [getuige 7] en [getuige 8] gehoord. Getuige [getuige 7] heeft verklaard dat appellant vanaf september 2009 ingeschreven heeft gestaan op het woonadres van de getuige, de [adres 3], dat appellant het adres als postadres gebruikte en dat hij nooit binnen is geweest. Getuige [getuige 8] heeft ten aanzien van het adres aan de [adres 4] verklaard dat hij vanaf 2001 alleen op dat adres heeft gewoond. De getuige heeft voorts verklaard dat appellant op het adres van de getuige ingeschreven heeft gestaan vanaf september 2009, dat hij dit adres ongeveer vier maanden als postadres heeft gebruikt en dat appellant toen feitelijk samen met appellante aan de [adres 1] woonde.
5.3.6. De Raad is van oordeel dat de onderzoeksbevindingen voldoende grondslag bieden voor de conclusie dat appellant in ieder geval vanaf 8 maart 2004 tot en met 3 januari 2010 feitelijk zijn hoofdverblijf had in de woning van appellante. Naast de onder 5.3.4 weergegeven verklaringen van omwonenden aan de [adres 1] komt daarbij met name betekenis toe aan de op 4 januari 2010 afgelegde verklaring van appellante dat de onder 5.3.3 genoemde spullen van appellant sinds haar operatie vijf jaar geleden bij haar liggen. Uit de onderzoeksgegevens en de verklaring van appellante ter zitting van de Raad volgt dat appellante hiermee haar tweede operatie, die op 8 maart 2004 heeft plaatsgevonden, heeft bedoeld. Het oordeel van de rechtbank dat appellant de voorafgaande periode van 1 januari 2003 tot 8 maart 2004 feitelijk zijn hoofdverblijf had in de woning van appellante vindt onvoldoende grondslag in de onderzoeksgegevens. Aan de verbruiksgegevens van met name het water kan in dit verband geen overwegende betekenis worden toegekend. De door appellanten hiervoor gegeven verklaring gelegen in de medische situatie van appellante als gevolg waarvan zij meer douchet en wast dan gebruikelijk is, is niet ongeloofwaardig.
5.3.7. Voorts bieden de onder 5.3.5 vermelde onderzoeksgegevens geen steun voor het standpunt van appellanten dat appellant voor de duur van de inschrijving op die adressen daar zijn hoofdverblijf had. Appellanten hebben bovendien niet bestreden dat de adressen [adres 8] en [adres 4] alleen postadressen waren. Appellanten hebben hun stelling dat appellant gedurende de periode in geding steeds over tijdelijke slaapplaatsen heeft beschikt en ook noodgedwongen in zijn auto sliep in het geheel niet onderbouwd.
5.4.1. Het tweede criterium waaraan moet zijn voldaan is dat van de wederzijdse zorg. Deze kan blijken uit een bepaalde mate van financiële verstrengeling tussen de betrokkenen die verder gaat dan het uitsluitend delen van de woonlasten en hiermee samenhangende lasten. Indien van een zodanige verstrengeling niet of slechts in geringe mate sprake is, kunnen ook andere feiten en omstandigheden voldoende zijn om aan te nemen dat de betrokkenen in zorg voor elkaar voorzien. Een afweging van alle ten aanzien van betrokkenen gebleken feiten en omstandigheden, die niet van subjectieve aard zijn, zal bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of aan het zorgcriterium in een concreet geval is voldaan.
5.4.2. Niet in geschil is dat tussen appellanten geen sprake is van financiële verstrengeling. Uit de onderzoeksgegevens komt op grond van andere feiten en omstandigheden naar voren dat appellanten in de periode van 8 maart 2004 tot en met 3 januari 2010 blijk hebben gegeven zorg te dragen voor elkaar. Zij zorgen voor elkaar na ziekenhuisopnames van appellante in 2001 en 2004 en ook daarna bij de ziekenhuisopname van appellant in verband met hartproblemen. Ter zitting van de Raad heeft appellante nog verklaard dat zij na haar operatie in 2004 regelmatig last heeft van blaasontstekingen en dat appellant dan steeds voor haar zorgt. Appellante wast en strijkt voor appellant. Appellant geeft appellante wel eens tien euro als bijdrage voor gas, water en licht. Appellante gebruikt wekelijks de auto van appellant om naar een repetitie te gaan. Zij hoeft daar geen vergoeding voor te geven. De auto van appellant staat geparkeerd op een gehuurde parkeerplaats nabij de woning van appellante, die voorheen door appellante werd gebruikt. Appellante doet tegen vergoeding door appellant de betalingen voor de parkeerplaats en het ANWB-lidmaatschap van appellant. Appellanten eten regelmatig samen en leggen samen een kaartje. Appellant heeft schilderswerkzaamheden verricht in de woning van appellante.
5.5. Uit 5.3.3 tot en met 5.4.2 volgt dat appellanten gedurende de periode van 8 maart 2004 tot en met 3 januari 2010 een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd als bedoeld in artikel 3 van de WWB. Appellante had over deze periode als gehuwd moeten worden aangemerkt en zij kon om die reden niet worden aangemerkt als zelfstandig subject van bijstand. Door van de gezamenlijke huishouding geen melding te maken bij het college heeft appellante haar inlichtingenverplichting geschonden. De stelling van appellanten dat het college heeft nagelaten om de naleving van de regelgeving te controleren slaagt niet, omdat ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB op de bijstandsgerechtigde, appellante in dit geval, de verplichting rust om uit eigen beweging mededeling te doen aan het college van alle feiten en omstandigheden die van belang kunnen zijn voor de verlening van bijstand. Het college is dan ook bevoegd om met toepassing van artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB tot intrekking van de bijstand over te gaan. Appellanten hebben de wijze waarop het college van zijn bevoegdheid tot intrekking gebruik heeft gemaakt niet bestreden. Daarmee is gegeven dat het college bevoegd is de kosten van bijstand over die periode met toepassing van artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB van appellante terug te vorderen en met toepassing van artikel 59, tweede lid, van de WWB mede van appellant terug te vorderen.
5.6. Hetgeen onder 5.5 is overwogen betekent dat het college over de periode van 1 januari 2003 tot en met 7 maart 2004 niet bevoegd is tot intrekking van de bijstand van appellante. Voorts is het college over die periode niet bevoegd tot het terugvorderen en medeterugvorderen van de over die periode ten onrechte verleende bijstand. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De Raad zal de aangevallen uitspraak daarom vernietigen behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad de beroepen tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen behoudens voor zover de intrekking van de bijstand over de periode van 8 maart 2004 tot en met 3 januari 2010 in stand is gelaten.
5.7. De Raad ziet tevens aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb, het tot appellante gerichte besluit van 17 mei 2011 te herroepen voor zover daarbij de bijstand is ingetrokken over de periode van 1 januari 2003 tot en met 7 maart 2004 en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. In aanmerking genomen dat een (mede)terugvorderingsbesluit als ondeelbaar moet worden beschouwd, volgt hieruit dat aan het nader besluit de grondslag is ontvallen. De Raad zal daarom - met gegrondverklaring van het beroep - ook het nader besluit vernietigen. De uitoefening van de bevoegdheid tot terugvordering en tot medeterugvordering van de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand is niet zelfstandig bestreden. Dit betekent dat nog slechts het bedrag van de (mede)terugvordering dient te worden vastgesteld en dat de daarvoor geldende bedragen geen onderwerp meer van geschil kunnen zijn. De Raad kan deze berekening niet zelf maken.
5.8. In dit geval bestaat geen ruimte voor het doen van een tussenuitspraak omdat de toepassing van de zogeheten bestuurlijke lus zich niet verdraagt met het rechtsmiddel van beroep in cassatie dat openstaat tegen de toepassing door de Raad van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding. Het college zal worden opgedragen over de terugvordering en de medeterugvordering een nieuwe beslissing te nemen op de bezwaren van appellanten, met inachtneming van deze uitspraak.
6. Het college zal worden veroordeeld in de proceskosten van appellanten in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 944,-- voor in hoger beroep verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
-vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht;
-verklaart de beroepen gegrond;
-vernietigt het besluit van 12 september 2011 behoudens voor zover het betreft de intrekking van de bijstand over de periode van 8 maart 2004 tot en met 3 januari 2010;
-herroept het tot appellante gerichte besluit van 17 mei 2011 voor zover daarbij de bijstand is ingetrokken over de periode van 1 januari 2003 tot en met 7 maart 2004 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van
12 september 2011;
-bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
-verklaart het beroep tegen het besluit van 26 maart 2012 gegrond en vernietigt dit besluit;
-draagt het college op een nieuwe beslissing op de bezwaren van appellanten te nemen voor zover het betreft de (mede)terugvordering, met inachtneming van deze uitspraak;
-veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 944,--;
-bepaalt dat het college het door appellanten in hoger beroep betaalde griffierecht van
€ 115,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.P.M. Zeijen als voorzitter en W.H. Bel en M.F. Wagner als leden, in tegenwoordigheid van T.A. Meijering als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2013.
(getekend) J.P.M. Zeijen
(getekend) T.A. Meijering
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip gezamenlijke huishouding.
ew