Uitspraak
11/1436 INBURG
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 24 januari 2011, 09/922 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B. ] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen (college)
Datum uitspraak: 23 januari 2013
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. P.H.A. Brauer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Beide partijen hebben desgevraagd nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 december 2012. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Brauer. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.M. Benning.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellant, geboren op [geboortedatum], heeft de Tunesische nationaliteit en woont sinds 1990 in Nederland. Hij heeft bij een onderzoek in het kader van de Wet inburgering (Wi) gesteld wegens medische omstandigheden niet in staat te zijn het inburgeringsexamen te halen.
1.2. Naar aanleiding van die stelling heeft de arts R. Scholman, werkzaam bij de GGD Zuid-Limburg, het college bij rapportage van 22 juli 2008 geadviseerd. Dit advies is gebaseerd op spreekuurbezoek en medische informatie van de huisarts C. Niessen-Schouwenaar. Scholman komt tot de conclusie dat appellant overwegend matige psychische beperkingen heeft op basis van verwerkingsstoornissen naar aanleiding van een vroeger incident. Appellant wordt in staat geacht de voorbereidende cursus ter inburgering te volgen en binnen een termijn van 5 jaar het inburgeringsexamen te halen.
1.3. Op 7 oktober 2008 heeft appellant een door het college aangeboden gecombineerde inburgerings- en reïntegratievoorziening aanvaard.
1.4. Bij besluit van 7 oktober 2008 heeft het college op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wi het volgende besloten:
- de door appellant aanvaarde inburgeringsvoorziening wordt vastgesteld;
- appellant moet binnen vijf jaar, dus vóór 7 oktober 2013, het inburgeringsexamen behalen;
- er wordt geen vrijstelling (lees: ontheffing) verleend op grond van medische klachten;
- de kosten van het medisch advies ter hoogte van € 273,64 worden op de bijstandsuitkering van appellant in mindering gebracht;
- appellant is voor de inburgeringsvoorziening een eigen bijdrage verschuldigd ter hoogte van € 270,-, welke in 18 maandelijkse termijnen van € 15,- op de bijstandsuitkering van appellant wordt ingehouden.
1.5. Op 8 juni 2009 heeft appellant beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaarschrift tegen het besluit van 7 oktober 2008.
1.6. Bij besluit van 29 juni 2009 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellant tegen het besluit van 7 oktober 2008 ongegrond verklaard. Tegen het bestreden besluit heeft appellant vervolgens beroepsgronden aangevoerd.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar niet-ontvankelijk, en het beroep tegen het besluit van 29 juni 2009 ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft in hoger beroep de aangevallen uitspraak op de hierna te bespreken gronden bestreden, voor zover daarbij verzuimd is het college in de proceskosten te veroordelen ten aanzien van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar, en voor zover bij die uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond is verklaard.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De inburgeringsplicht
4.1.1. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wi is inburgeringsplichtig de vreemdeling met rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e, dan wel l, van de Vreemdelingenwet 2000 die:
a. anders dan voor een tijdelijk doel in Nederland verblijft, of
b. geestelijk bedienaar is.
4.1.2. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wi is, in afwijking van artikel 3, niet inburgeringsplichtig degene die:
a. jonger dan 16 jaar is dan wel 65 jaar of ouder is;
b. ten minste acht jaren tijdens de leerplichtige leeftijd in Nederland heeft verbleven;
c. beschikt over een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen diploma, certificaat of ander document;
d. leerplichtig of kwalificatieplichtig is;
e. aansluitend op de leerplicht of kwalificatieplicht een opleiding volgt waarvan de afronding leidt tot uitreiking van een krachtens onderdeel c aangewezen diploma, certificaat of ander document;
f. heeft aangetoond te beschikken over voldoende mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal en evidente kennis van de Nederlandse samenleving.
4.1.3. Ingevolge artikel 5, vierde lid, van de Wi kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent:
a. verdere gehele of gedeeltelijke vrijstelling van de inburgeringsplicht;
b. het verblijf, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, en
c. de toepassing van het eerste lid, onder f.
4.1.4. Hieraan is uitwerking gegeven in het Besluit inburgering (Bi). In artikel 2.7, eerste lid, van het Bi worden de niveaus vermeld, waaraan moet worden voldaan om te kunnen spreken over voldoende mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal en evidente kennis van de Nederlandse samenleving, als bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel f, van de Wi. Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van het Bi wordt op aanvraag een document verstrekt aan degene die een toets heeft afgelegd, waaruit blijkt dat hij beschikt over de in het eerste lid bedoelde vaardigheden en kennis.
4.2.1. Niet in geschil is - en ook voor de Raad staat vast - dat appellant op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wi inburgeringsplichtig is.
4.2.2. Evenmin is in geschil dat appellant niet beschikt over de in 4.1.2 en 4.1.4 genoemde documenten. Appellant is dan ook op grond van hetgeen bij of krachtens artikel 5 van de Wi is bepaald, niet uitgezonderd van de inburgeringsplicht.
4.2.3. Appellant stelt zich op het standpunt dat hij voldoende is ingeburgerd, omdat hij al lang in Nederland verblijft, daar opleidingen heeft gevolgd en arbeid heeft verricht. Hij kan zich goed verstaanbaar maken en beschikt over kennis van de regels. Dit kan echter naar het oordeel van de Raad aan het voorgaande niet afdoen, gelet op het limitatieve karakter van de van toepassing zijnde bepalingen.
4.2.4. Dat het college geen initiatieven meer heeft genomen met betrekking tot de inburgeringsvoorziening ziet de Raad niet als een bijzondere omstandigheid waarin strikte toepassing van dwingendrechtelijke bepalingen zozeer in strijd is te achten met algemene rechtsbeginselen dat op die grond toepassing daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn.
Ontheffing
5.1.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Wi ontheft het college de inburgeringsplichtige van de inburgeringsplicht, indien die inburgeringsplichtige heeft aangetoond door een psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap, blijvend niet in staat te zijn het inburgeringsexamen te behalen.
5.1.2. Op grond van artikel 6, tweede lid, aanhef en onderdeel b, van de Wi kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden voorzien in nadere regels omtrent de toepassing van het eerste lid.
5.2.1. Ingevolge artikel 2.8, eerste lid, van het Bi legt de inburgeringsplichtige bij een aanvraag tot ontheffing van de inburgeringsplicht op grond van een psychische of lichamelijke belemmering, dan wel verstandelijke handicap als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wi, een advies over van een door het college aangewezen onafhankelijke arts, die is ingeschreven in het betreffende register bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg.
5.2.2. Op grond van artikel 2.8, vierde lid, van het Bi kan de ontheffing worden verleend indien redelijkerwijs verwacht mag worden dat de aard en de ernst van de psychische of lichamelijke belemmering dan wel verstandelijke handicap zodanig zijn dat het inburgeringsexamen niet binnen vijf jaar na de aanvraag van de ontheffing kan worden behaald.
5.2.3. Het vijfde lid van artikel 2.8 van het Bi bepaalt dat bij regeling van Onze Minister nadere regels kunnen worden gesteld omtrent de verlening van de ontheffing alsmede omtrent het advies, bedoeld in het eerste lid.
5.3.1. Ingevolge artikel 2.4, eerste lid, van de Regeling inburgering (Ri), bevat het advies, bedoel in artikel 2.8, eerste lid, van het Bi, in ieder geval een oordeel met betrekking tot het verlenen dan wel het weigeren van de ontheffing van de inburgeringsplicht en, indien van toepassing, noodzakelijke bijzondere examenomstandigheden als bedoeld in artikel 3.2.
5.3.2. Op grond van artikel 2.4, tweede lid, van de Ri adviseert de arts, bedoeld in artikel 2.8, eerste lid, van het Bi, tot ontheffing van de inburgeringsplicht, indien de inburgeringsplichtige:
a. aanpassingen in het voorbereidingstraject op het inburgeringsexamen nodig heeft en daarbij niet kan worden volstaan met lichte aanpassingen, of
b. bijzondere examenomstandigheden nodig heeft om het inburgeringsexamen te kunnen behalen en de bijzondere examenomstandigheden, bedoeld in artikel 3.2, hiertoe niet toereikend zijn.
5.3.3. Het derde lid van artikel 2.4, van de Ri, bepaalt dat de arts, bedoeld in artikel 2.8, eerste lid, van het Bi, het advies opstelt conform het protocol dat is opgenomen in bijlage 4 bij deze regeling.
5.4. Artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat, indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, het bestuursorgaan zich ervan dient te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
5.5. De Raad leidt uit het samenstel van de onder 5.1.1 tot en met 5.4 genoemde bepalingen af dat, indien een inburgeringsplichtige stelt op medische gronden niet in staat te zijn aan de inburgeringsplicht te voldoen, het op de weg van het college ligt om zich te laten adviseren door een door hem aan te wijzen onafhankelijk arts. Hierbij ligt het op de weg van de inburgeringsplichtige om mee te werken aan het door de onafhankelijke arts in te stellen onderzoek en de resultaten daarvan te overleggen aan het college. Het is vervolgens aan het college om zich ervan te vergewissen dat de aangewezen onafhankelijke arts deskundig is en zorgvuldig onderzoek heeft gedaan en voorts dat het medisch advies concludent is. Indien aan deze vereisten is voldaan, mag het college zich bij zijn besluitvorming op dit advies baseren. Indien de onafhankelijke arts tot de conclusie komt dat redelijkerwijs verwacht mag worden dat de aard en de ernst van de psychische of lichamelijke belemmering dan wel verstandelijke handicap niet zodanig zijn dat het inburgeringsexamen niet binnen vijf jaar na de aanvraag van de ontheffing kan worden behaald, ligt het op de weg van de inburgeringsplichtige om deze bevindingen gedocumenteerd te weerleggen.
5.6.1. Het advies van 22 juli 2008 van Scholman voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Het is opgesteld door een arts die werkzaam is bij de GGD Zuid-Limburg. Deze heeft appellant op het spreekuur ontvangen en heeft medische informatie opgevraagd en ontvangen van zijn behandelaar. Het advies is voorts inzichtelijk en concludent.
5.6.2. Appellant heeft zijn stelling dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest en dat de conclusie van het advies onjuist is, onderbouwd met een verklaring van een Tunesische arts van 27 februari 2008 en met een brief van de huisarts van 8 februari 2011. Uit deze gegevens blijkt echter niet dat appellant niet in staat zou zijn om zich voor te bereiden op het inburgeringsexamen dan wel om dat examen te behalen binnen een termijn van 5 jaar.
5.6.3. Uit hetgeen is overwogen onder 5.5 tot en met 5.6.2 volgt dat het college zich bij zijn besluitvorming heeft mogen baseren op het advies van 22 juli 2008 en dat appellant de daarin opgenomen conclusies onvoldoende heeft weersproken. Het college heeft appellant dan ook terecht niet ontheven van de inburgeringsplicht.
De kosten van het medisch advies
6. Appellant heeft gesteld dat het college ten onrechte de kosten van het medisch advies bij hem in rekening heeft gebracht.
6.1. Zoals is overwogen onder 5.5 dient het college in de daar bedoelde situatie bij zijn besluit of een inburgeringsplichtige op medische gronden al dan niet in staat is aan zijn inburgeringsplicht te voldoen zich in beginsel te baseren op een advies van een door dat college aangewezen onafhankelijke arts. De wet biedt geen grondslag voor het oordeel dat de kosten van dit medisch advies voor rekening komen van appellant. De vermelding in bijlage 4 bij de Ri, “Protocol medische advisering” dat de kosten voor het medisch advies voor rekening komen van betrokkene biedt deze grondslag niet. Dit omdat het Protocol is gebaseerd op artikel 2.4, derde lid van de Ri en dit artikelonderdeel geen grondslag biedt voor een nadere regeling ter zake van de kosten van de medische advisering.
6.2. Uit hetgeen onder 6.1 is overwogen volgt dat het bestreden besluit alsmede de aangevallen uitspraak niet in stand kunnen blijven. De Raad ziet voorts aanleiding het besluit van 7 oktober 2008 te herroepen voor zover daarbij de kosten van het medisch advies bij appellant in rekening worden gebracht.
De eigen bijdrage voor de inburgeringsvoorziening
7. Appellant heeft gesteld dat het college ten onrechte de kosten van de eigen bijdrage voor de inburgeringsvoorziening bij hem in rekening heeft gebracht.
7.1. Ingevolge artikel 23, tweede lid, van de Wi, is de inburgeringsplichtige voor wie een inburgeringsvoorziening is vastgesteld, een eigen bijdrage verschuldigd van € 270,--.
7.2. De Raad volgt appellant niet in zijn stelling dat hij de eigen bijdrage niet verschuldigd is omdat hij deze niet kan betalen, nu deze stelling, wat daarvan overigens ook zij, niet nader is onderbouwd.
Proceskosten in verband met het beroep tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar
8. Appellant heeft aangevoerd dat de rechtbank heeft verzuimd het college te veroordelen in de proceskosten in verband met het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar.
8.1. Blijkens de gedingstukken heeft het college nagelaten tijdig te beslissen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 7 oktober 2008. Als gevolg daarvan was appellant genoodzaakt tegen het uitblijven van een besluit beroep in te stellen bij de rechtbank. De Raad acht de kosten wegens verleende rechtsbijstand met betrekking tot dat beroep, naar tussen partijen ook niet is betwist, redelijkerwijs gemaakt. Deze kosten komen derhalve voor vergoeding op de voet van artikel 8:75 van de Awb in aanmerking. De aangevallen uitspraak kan dus ook om deze reden niet in stand blijven.
8.2. De Raad ziet aanleiding de zaak zonder terugwijzing zelf af te doen. De voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten zijn beperkt tot de kosten van verleende rechtsbijstand ter zake van het indienen van een beroepschrift. Aan het instellen van beroep bij de rechtbank tegen het niet tijdig nemen van een besluit kent de Raad de wegingsfactor “zeer licht” (25%) toe. Dit leidt tot een veroordeling van het college in deze proceskosten tot een bedrag van 0,25 x € 472,- = € 118,--.
Overschrijding van de redelijke termijn
9. Appellant heeft verzocht om het college te veroordelen tot een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Ter zitting heeft hij zijn verzoek beperkt tot het bestuurlijk aandeel in de overschrijding voor de redelijke termijn.
9.1. De vraag of de redelijke termijn is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellante gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellante, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.
9.2. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009) is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. In die uitspraak heeft de Raad tevens overwogen dat, in beginsel, een vergoeding van € 500,-- gepast is per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
9.3. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door het college op 31 oktober 2008 tot deze uitspraak zijn vier jaar en bijna drie maanden verstreken. De redelijke termijn is derhalve met bijna drie maanden overschreden. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009) mag de behandeling van het bezwaar in beginsel ten hoogste een half jaar mag duren. Door het College is niet aangevoerd dat er sprake is geweest van omstandigheden op grond waarvan een langere behandelingsduur dan een half jaar gerechtvaardigd is. Die behandelingsduur is door het college overschreden. De Raad zal het college derhalve veroordelen tot een schadevergoeding van € 500,--.
Proceskosten
10. Er is tot slot aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep tot een bedrag van € 472,-- en in hoger beroep tot een bedrag van € 1.180,-- voor verleende rechtsbijstand. Met de onder 8.2 begrote kosten bedragen de te vergoeden kosten in totaal € 1.770,--.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 29 juni 2009 gegrond;
- vernietigt het besluit van 29 juni 2009;
- laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand, behoudens voor zover het betreft
de kosten van het medisch advies;
- herroept het besluit van 7 oktober 2008, voor zover daarbij de kosten van het medisch advies
bij appellant in rekening worden gebracht;
- veroordeelt het college tot vergoeding van schade aan appellant tot een bedrag van € 500,--;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.770,-- te
betalen aan de griffier van de Raad;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 153,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en
J. Brand als leden, in tegenwoordigheid van J.M. Tason Avila als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2013.
(getekend) R.M. van Male
De griffier is buiten staat te tekenen