Uitspraak
11/1395 WWB, 11/1594 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 1 februari 2011, 10/920 en 10/4238 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B. ] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen (college)
Datum uitspraak: 8 januari 2013
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M.A. van Hoof, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaak van [S.] (S) met reg. nr. 11/1590 WWB, plaatsgevonden op 20 november 2012. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van Hoof. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.J. Bloemena. In de gevoegde zaak wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante ontving vanaf 1 september 1992 bijstand, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder. Zij staat vanaf 8 oktober 1992 in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens van de gemeente Nijmegen (GBA) ingeschreven op het adres [adres 1]. S ontving vanaf 1 september 1988 bijstand, laatstelijk ingevolge de WWB naar de norm voor een alleenstaande, en staat vanaf 6 juli 1988 in de GBA ingeschreven op het adres [adres 2]. Op [geboortedatum] heeft appellante een kind gekregen, waarvan S de vader is.
1.2. Naar aanleiding van twee anonieme meldingen, onder meer inhoudende dat S samenwoont met appellante, heeft een medewerker van Bureau Handhaving van de Afdeling Zorg en Inkomen Gemeente Nijmegen (Bureau Handhaving) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante en S verleende bijstand. In dat kader heeft Bureau Handhaving onder meer dossieronderzoek verricht, bewoners van [adres 1] en [adres 2] als getuigen gehoord en appellante en S als verdachten verhoord. De bevindingen en conclusies van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 1 april 2009 en in een proces-verbaal dat op 20 mei 2009 is afgesloten.
1.3. De onderzoeksbevindingen zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van
5 maart 2009 de bijstand van appellante over de periode van 1 juli 1997 tot en met 31 mei 2005 in te trekken en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand van appellante terug te vorderen tot een bedrag van in totaal € 105.348,95. Voorts heeft het college de ten behoeve van S gemaakte kosten van bijstand over de periode van 1 juli 1997 tot en met 31 mei 2005 mede van appellante teruggevorderd tot een bedrag van € 97.763,13. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante, zonder daarvan melding te hebben gemaakt, een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met S. Bij besluit van 8 april 2009 heeft het college het besluit van 5 maart 2009 in die zin aangevuld dat ook de bijstand van appellante over de periode van 1 juni 2005 tot en met 31 juli 2006 wordt ingetrokken en dat de kosten van bijstand over die periode van appellante worden teruggevorderd tot een bedrag van € 17.834,25. Voorts heeft het college de ten behoeve van S gemaakte kosten van bijstand over de periode van 1 juni 2005 tot en met 31 juli 2006 mede van appellante teruggevorderd tot een bedrag van € 15.576,05.
1.4. Appellante heeft tegen de besluiten van 5 maart 2009 en 8 april 2009 bezwaar gemaakt en in dat kader onder meer jaarafrekeningen van Nuon betreffende het water- gas- en elektriciteitsverbruik op [adres 2] ingebracht.
1.5. Bij beslissing op bezwaar van 1 februari 2010 heeft het college de intrekking van de bijstand niet langer gehandhaafd, de bijstand herzien over de periode van 25 oktober 1998 tot en met 31 juli 2006 en het van haar teruggevorderde bedrag verlaagd tot € 55.962,99. Voorts heeft het college het bedrag van de medeterugvordering verlaagd tot € 34.229,95 bruto en
€ 1.716,16 netto. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat appellante en S in de periode van 25 oktober 1998 tot en met 31 juli 2006 een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd, heeft het college, samengevat, het volgende naar voren gebracht. Appellante en S hebben samen een kind en hadden in genoemde periode hun hoofdverblijf in de woning van appellante op het adres [adres 1]. Voor de periode van 25 oktober 1998 tot 1 mei 2001 is van belang dat appellante en S beiden hebben verklaard dat S in die periode heeft gewoond op het adres [adres 1]. Voor de periode van 1 mei 2001 tot en met 31 juli 2006 is van belang dat het water-, gas- en elektriciteitsverbruik in de woning van S op [adres 2] in die periode aanzienlijk beneden het landelijk gemiddelde verbruik lag en dat uit de door bewoners van [adres 1] afgelegde getuigenverklaringen blijkt dat, ook in de periode van mei 2001 tot en met juli 2006, appellante en S beiden feitelijk woonachtig waren op het adres [adres 1].
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarbij het verzoek van appellante om vergoeding van de door haar in bezwaar gemaakte kosten is afgewezen en het college in die kosten veroordeeld tot een bedrag van € 966,--.
3. Appellante heeft in hoger beroep, samengevat, het volgende aangevoerd. De getuigenverklaringen die het college ten grondslag heeft gelegd aan zijn standpunt dat sprake is van een gezamenlijke huishouding bevatten geen concrete feiten en omstandigheden. Uit deze verklaringen blijkt niet welke feitelijke wetenschap er bij de getuigen bestond en waar die wetenschap op is gebaseerd. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat appellante en S erkennen dat zij beiden tot medio 2001 woonachtig zijn geweest op het adres [adres 1] en dat S ook nadien met enige regelmaat bij appellante op bezoek kwam vanwege zijn dochter. De door appellante in geding gebrachte getuigenverklaringen acht het college te beknopt, maar niet wordt duidelijk waarom het college de getuigenverklaringen die hij in aanmerking heeft genomen niet te beknopt acht. Het waterverbruik op het adres van S ten tijde in geding was niet extreem laag.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Gelet op wat appellante heeft aangevoerd, dient in dit geding de vraag te worden beantwoord of er voldoende feitelijke grondslag bestaat voor het standpunt van het college dat appellante en S in de periode van 25 oktober 1998 tot en met 31 juli 2006 een gezamenlijke huishouding met elkaar hebben gevoerd.
4.2. Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Algemene bijstandswet (Abw) en de WWB, voor zover hier van belang, wordt als gehuwd of als echtgenoot mede aangemerkt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert. Ingevolge artikel 3, vierde lid, van de Abw en de WWB wordt een gezamenlijke huishouding in ieder geval aanwezig geacht indien de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en uit hun relatie een kind is geboren.
4.3. Het staat vast dat uit de relatie van appellante en S op [geboortedatum] een kind is geboren, zodat voor de beantwoording van de vraag of zij een gezamenlijke huishouding voerden, bepalend is of appellante en S hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden.
4.4. De vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Het aanhouden van afzonderlijke adressen hoeft niet aan het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning in de weg te staan, indien aannemelijk is dat desondanks een feitelijke situatie van samenwoning bestaat doordat de betrokkenen slechts een van beide ter beschikking staande woningen gebruiken of op een andere wijze zodanig gebruik maken van de woningen dat zij in feite samenwonen.
De periode van 25 oktober 1998 tot 1 mei 2001 (periode I)
4.5. Niet in geschil is dat S in periode I woonachtig was op het adres van appellante, [adres 1]. Voorts staat vast dat deze woning twee etages heeft die via dezelfde toegang bereikbaar zijn en dat de bovenste etage niet was voorzien van een keuken en een badkamer. Gelet hierop kunnen de etages niet als zelfstandige woningen worden aangemerkt. Dit betekent dat appellante en S in periode I gezamenlijk hoofdverblijf hadden in de woning van appellante (vergelijk de uitspraak van de Raad van 25 september 2012,
LJN BX8470).
De periode van 1 mei 2001 tot en met 31 juli 2006 (Periode II)
4.6. De verklaringen die appellante en S tegenover Bureau Handhaving hebben afgelegd bieden geen aanknopingspunten voor de conclusie dat S in periode II zijn hoofdverblijf heeft gehad in de woning van appellante. Appellante en S hebben beiden, samengevat en voor zover van belang, het volgende verklaard. Vanaf de geboorte van hun dochter woonde S op het adres [adres 1]. Begin 2001 heeft S weer zijn eigen woning op [adres 2] opgeknapt en medio 2001 heeft hij de woning betrokken. Vanaf dat moment kwam S regelmatig in de woning van appellante in verband met zijn dochter en bleef daar dan incidenteel slapen. Appellante en S hebben, ook na te zijn geconfronteerd met voor hen belastende getuigenverklaringen van bewoners van [adres 1] en [adres 2], volhard in hun verklaring dat S vanaf medio 2001 zijn hoofdverblijf had op [adres 2].
4.7.1. Wat betreft de getuigenverklaringen van bewoners van [adres 1] heeft het college in het bestreden besluit gewezen op de verklaringen van [D.] - tot juli 2004 woonachtig op nummer [nummer] en tot juni 2005 eigenaresse van de woning op nummer [nummer] -, [E.] - tot november 2004 woonachtig op nummer [nummer] -, [F.] - tot begin januari 2005 woonachtig op nummer [nummer] -, [G.] - van begin oktober 2004 tot 22 mei 2007 woonachtig op nummer [nummer] - en [H.] - woonachtig op nummer [nummer].
4.7.2. De verklaringen van [E.], [F.], [G.] en [H.] houden, samengevat en voor zover van belang, in dat appellante en S op de getoonde foto’s worden herkend als de bewoners van nummer [nummer] en als stel werden gezien en dat de getuigen appellante en S groetten als ze hen zagen. Deze verklaringen bevatten onvoldoende feiten en omstandigheden voor de conclusie dat appellante en S in periode II hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben gehad. De verklaringen van genoemde getuigen zijn onvoldoende specifiek en gedetailleerd en daaruit blijkt onvoldoende of de getuigenverklaringen over het wonen van appellante en S in de woning van appellante berusten op concrete, feitelijke waarnemingen of slechts de indruk van de getuigen is. Zo bevatten de getuigenverklaringen niet of nauwelijks feitelijke gegevens over het dagelijks leven in en om de woning van appellante op nummer [nummer].
4.7.3. Getuige [D.] heeft driemaal een verklaring tegenover Bureau Handhaving afgelegd. Haar eerste verklaring houdt, voor zover van belang, het volgende in. Toen de dochter van appellante en S werd geboren, was S er altijd. [D.] zag hen toen ook als gezin op nummer [nummer]. Van anderen heeft zij gehoord dat appellante en S, aan iedereen die het maar horen wilde, vertelden dat zij het erg goed hadden en dat het geld binnenstroomde. De tweede verklaring van [D.] houdt, voor zover van belang, in dat zij op 1 juli 2004 is verhuisd naar haar huidige adres en dat er tot dat moment geen verandering was op nummer [nummer] met appellante en S. Ook heeft [D.] verklaard dat zij van horen zeggen weet dat het gerucht ging dat appellante en S uitten dat, om redenen, het gewenst was dat S met regelmaat zijn gezicht liet zien op [adres 2]. De derde verklaring van [D.] houdt, voor zover van belang, het volgende in. Zij wist in de periode dat zij op nummer [nummer] woonde goed wie er in haar directe omgeving woonachtig waren en wist ook precies wie er woonden op nummer [nummer], de woning boven haar. Appellante en S woonden daar van juli 1991 tot in ieder geval juli 2004. Zij hebben in die periode op nummer [nummer] als gezin gewoond. In die hele periode kwam [D.] regelmatig bij appellante en S op visite. [D.] heeft voorts in de strafzaken van appellante en S op 7 juli 2010 een verklaring afgelegd tegenover de rechter-commissaris, belast met de behandeling van strafzaken van de rechtbank Arnhem. Zij heeft bij die gelegenheid, voor zover van belang, het volgende verklaard. Appellante en S gedroegen zich als een stel, een gezin. S sliep altijd op nummer [nummer]. [D.] weet dat, omdat S er altijd was. [D.] heeft gezien dat appellante en S een groot tweepersoonsbed hadden en dat de fiets van S er ’s avonds altijd stond. Overdag ging S vaak naar [adres 2]. De situatie is tot 2004 niet hetzelfde gebleven. Naar [D.] denkt, is S in 2003 naar [adres 2] teruggegaan. [D.] was toen al op zoek naar andere woonruimte. Appellante wilde de hele woning op nummer [nummer] huren, maar dat wilde [D.] niet. Toen [D.] het huis wilde verkopen, was S al weg. Dat was vóór 2004, maar niet veel daarvoor.
4.7.4. Uit 4.7.3 blijkt dat [D.] niet eenduidig heeft verklaard over de vraag tot wanneer S op nummer [nummer] woonachtig is geweest. Immers, tegenover Bureau Handhaving heeft [D.] verklaard dat S woonachtig was op nummer [nummer] en dat daarin geen verandering was gekomen tot haar vertrek per 1 juli 2004, terwijl zij tegenover de rechter-commissaris heeft verklaard dat S al eerder, naar zij dacht in 2003, was teruggegaan naar [adres 2]. Bovendien bevatten de verklaringen van [D.] nauwelijks concrete feiten die de conclusie rechtvaardigen dat S in periode II zijn hoofdverblijf had in de woning van appellante. Dat [D.] volgens haar verklaring regelmatig in de woning op nummer [nummer] op bezoek kwam en dat zij in die woning een tweepersoonsbed heeft gezien en heeft gezien dat de fiets van S er iedere avond stond, is daarvoor onvoldoende.
4.7.5. Een andere bewoner van [adres 1] die als getuige is gehoord, te weten [L.] - vanaf augustus 2004 woonachtig op nummer [nummer] -, heeft verklaard dat hij appellante op de getoonde foto herkent als zijn buurvrouw die in de woning boven hem woont, dat hij S ook op de getoonde foto herkent, dat volgens hem S nooit hier heeft gewoond, maar er wel regelmatig verbleef en dat hij niet de indruk had dat S er daadwerkelijk woonachtig was. Dit betekent dat de verklaringen van de als getuigen gehoorde bewoners van [adres 1], in ieder geval voor de periode vanaf augustus 2004, niet eenduidig zijn.
4.7.6. Gelet op 4.7.1 tot en met 4.7.5 komt aan de getuigenverklaringen van de bewoners van [adres 1] niet die betekenis toe die het college en de rechtbank daaraan hebben toegekend. In ieder geval zijn deze verklaringen ontoereikend om daarop het - belastende - besluit tot intrekking en (mede)terugvordering van bijstand te baseren.
4.8. Uit de door appellante in bezwaar ingebrachte jaarafrekeningen van Nuon blijkt dat het waterverbruik in de woning van S op [adres 2] weliswaar laag was, maar niet extreem laag. De beschikbare gegevens over het waterverbruik in de woning op dat adres bieden dan ook op zichzelf geen toereikende grondslag om te kunnen vaststellen dat S in periode II zijn hoofdverblijf daar niet had. Ditzelfde geldt voor de verklaringen die bewoners van [adres 2] als getuigen tegenover Bureau Handhaving hebben afgelegd, reeds omdat deze verklaringen niet eenduidig zijn en een aantal getuigen geen uitsluitsel heeft kunnen geven over de bewoner van [adres 2] in periode II. Bovendien, ook indien de beschikbare gegevens wel zouden uitwijzen dat S in die periode niet zijn hoofdverblijf had op [adres 2], dan zou dat op zichzelf niet de conclusie rechtvaardigen dat S in periode II zijn hoofdverblijf heeft gehad in de woning van appellante op het adres [adres 1].
4.9. Uit 4.5 tot en met 4.8 volgt dat de verklaringen die zijn afgelegd door appellante, S en bewoners van [adres 1] en [adres 2] op zichzelf, noch in samenhang bezien met de gegevens over het waterverbruik in de woning op [adres 2], een toereikende grondslag bieden voor de conclusie dat S in periode II zijn hoofdverblijf had in de woning van appellante op het adres [adres 1]. Gelet hierop behoeft het in de loop van de procedure door appellante ingebrachte tegenbewijs geen bespreking meer.
4.10. Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op periode II, niet op een deugdelijke feitelijke grondslag berust. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak in zoverre dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen voor zover het college de bijstand van appellante over de periode van 1 mei 2001 tot en met 31 juli 2006 heeft herzien en voor zover het de - ondeelbare - terugvordering en medeterugvordering betreft in zijn geheel.
4.11. De Raad ziet voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit ten aanzien van de herziening van de bijstand, nu niet aannemelijk is dat het college het gebrek nog kan herstellen.
4.12. Het college zal een nieuwe berekening van het (mede) terug te vorderen bedrag over de periode van 25 oktober 1998 tot 1 mei 2001 moeten maken. De uitoefening van de bevoegdheid tot (mede)terugvordering van de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand is niet zelfstandig bestreden.
4.13. In dit geval bestaat geen ruimte voor het doen van een tussenuitspraak. Een opdracht aan het college op grond van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet verdraagt zich niet met het rechtsmiddel van beroep in cassatie dat openstaat tegen de toepassing door de Raad van bepalingen inzake het begrip gezamenlijke huishouding. Het college zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante, met inachtneming van deze uitspraak.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 944,-- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover die betrekking heeft op de periode van 1 mei 2001 tot en met 31 juli 2006;
- vernietigt het besluit van 1 februari 2010 voor zover dat betrekking heeft op de herziening van de bijstand over de periode van 1 mei 2001 tot en met 31 juli 2006 en op de terugvordering en de medeterugvordering;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 1 februari 2010 ten aanzien van de herziening;
- draagt het college op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen over de terugvordering en de medeterugvordering;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag van
€ 944,--;
- bepaalt dat het college het door appellante in hoger beroep betaalde griffierecht van € 112,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en W.F. Claessens en J. Riphagen als leden, in tegenwoordigheid van J.M. Tason Avila als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 januari 2013.
(getekend) E.J.M. Heijs
De griffier is buiten staat te tekenen
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH ’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip gezamenlijke huishouding.