Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
11/828 AKW en 12/3157 AKW
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Haarlem van
12 januari 2011, 09-3728 (uitspraak 1) en 25 mei 2012, 10-3941 (uitspraak 2)
Partijen:
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens betrokkene heeft mr.W.G. Fischer, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen
uitspraak 1.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
De Svb heeft hoger beroep ingesteld tegen uitspraak 2.
Namens betrokkene heeft mr. J.H. Kruseman, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken 11/4873 AKW, 12/2719 AKW, 12/2720 AKW, 11/7147 AKW, 12/178 AKW en 11/3289 AKW, plaatsgevonden op 3 mei 2013. Betrokkenen hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. Fischer. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J. Oudenes.
Na de zitting is de behandeling van de zaken gesplitst.
OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene is geboren [in 1980] en heeft de Afghaanse nationaliteit. In 2001 is zij met haar partner naar Nederland gekomen. In 2002 en 2008 zijn haar kinderen geboren. De nationaliteit van deze kinderen is onbekend. Het gezin van betrokkene woonde in een opvanghuis en ontving leefgeld van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers. Betrokkene heeft diverse procedures gevoerd om voor een verblijfsvergunning in aanmerking te komen. Op 7 januari 2010 is aan betrokkene en haar kinderen met ingang van 22 januari 2009 een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verleend, geldig tot 22 januari 2014.
1.2. Bij besluit van 27 maart 2009 heeft de Svb de aanvraag om kinderbijslag van 27 februari 2009 afgewezen omdat betrokkene geen verblijfsvergunning heeft en daarom niet verzekerd is voor de Algemene Kinderbijslagwet (AKW).
1.3. Bij beslissing op bezwaar van 28 juli 2009 (besluit 1) heeft de Svb zijn besluit van
27 maart 2009 gehandhaafd en betrokkene kinderbijslag over het tweede kwartaal van 2008 tot en met het eerste kwartaal van 2009 geweigerd.
1.4. Op 8 maart 2010 is opnieuw kinderbijslag aangevraagd. De Svb heeft bij besluit van
30 maart 2010 met ingang van het tweede kwartaal van 2010 kinderbijslag toegekend. In bezwaar is tegen dit besluit aangevoerd dat aan de toekenning van de kinderbijslag een verdergaande terugwerkende kracht had moeten worden toegekend.
1.5. Bij beslissing op bezwaar van 22 juni 2010 heeft de Svb zijn besluit van 30 maart 2010 gehandhaafd en kinderbijslag over het eerste kwartaal van 2009 tot en met het eerste kwartaal van 2010 geweigerd. Hangende het beroep tegen dat besluit heeft de Svb op 19 januari 2012 een nieuwe beslissing op bezwaar gegeven (besluit 2), waarbij kinderbijslag is toegekend met ingang van het tweede kwartaal van 2009. De weigering over het eerste kwartaal van 2009 is gehandhaafd.
2.1. De rechtbank heeft bij uitspraak 1 het beroep van betrokkene tegen besluit 1 ongegrond verklaard. Zij heeft daartoe overwogen dat er voor het in artikel 6, tweede lid, van de AKW neergelegde onderscheid naar nationaliteit voldoende rechtvaardiging aanwezig is daar waar het gaat om de uitsluiting van verzekering voor de AKW. Het beroep op het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen kon niet slagen omdat kinderbijslag bedoeld is voor het onderhoud van kinderen en niet voor de verzorging van de moeder.
2.2. Bij uitspraak 2 heeft de rechtbank - voor zover hier van belang - het beroep tegen besluit 2 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd met de bepaling dat de Svb een nieuwe beslissing op bezwaar diende te nemen. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat betrokkene op 1 januari 2009 reeds als ingezetene moet worden aangemerkt omdat, gezien alle in aanmerking komende omstandigheden, moet worden geoordeeld dat betrokkene op die datum een duurzame band van persoonlijke aard met Nederland had. Voorts is onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 15 juli 2011, LJN BR1905 overwogen dat aan betrokkene het koppelingsbeginsel niet mag worden tegengeworpen.
3.1. In de onder 2.2 genoemde uitspraak van de Raad van 15 juli 2011 is in een aantal vergelijkbare zaken onder meer overwogen dat ook in het licht van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) van een ongerechtvaardigde schending van artikel 8 van Pro het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) geen sprake is en dat ook het beroep op diverse andere verdragsbepalingen niet kan leiden tot een uitzondering op het in artikel 6, tweede lid, van de AKW neergelegde koppelingsbeginsel. In het kader van de toetsing aan artikel 8 in Pro samenhang met artikel 14 van Pro het EVRM heeft de Raad, onder verwijzing naar eerdere rechtspraak, voor het in artikel 6, tweede lid, van de AKW gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus in beginsel een afdoende rechtvaardiging aanwezig geacht. De Raad was evenwel van mening dat de gerechtvaardigdheid van het in artikel 6, tweede lid, van de AKW gemaakte onderscheid niet opgaat voor ouders die met hun kind(eren) voor de overheid kenbaar al langere tijd in Nederland verblijven, waarvan in ieder geval een zekere tijd rechtmatig in de zin van artikel 8 onder Pro f, g of h van de Vreemdelingenwet 2000, en inmiddels een zodanige band met Nederland hebben opgebouwd dat zij geacht kunnen worden ingezetenen van Nederland te zijn. Voor ouders in deze omstandigheden die bovendien ten tijde van de voor het geding relevante periode rechtmatig in Nederland verbleven, heeft de Raad de in de AKW neergelegde algemene uitsluiting van het recht op kinderbijslag op grond van verblijfsstatus geen evenredig middel geacht om de doelstelling van de koppelingswetgeving te bereiken, waardoor aan deze groep het ontbreken van een verblijfstitel als in artikel 6, tweede lid, van de AKW bedoeld, niet kan worden tegengeworpen.
3.2. De Hoge Raad heeft op 23 november 2012, LJN BW7740 het beroep in cassatie, ingesteld door de Svb tegen de uitspraak van de Raad van 15 juli 2011, gegrond verklaard, de uitspraak van de Raad vernietigd en de uitspraken van de rechtbanken bevestigd. De Hoge Raad heeft hiertoe overwogen dat het in artikel 6, tweede lid, van de AKW gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, ook in het geval van betrokkenen een legitiem doel dient, en tot een redelijke en proportionele verhouding staat tot dat legitieme doel, zodat voor dat onderscheid ook in hun geval een toereikende rechtvaardiging bestaat. Hierbij heeft de Hoge Raad in aanmerking genomen dat het onderscheid niet hoeft te worden gerechtvaardigd door zeer gewichtige redenen, maar dat bepalend is of een dergelijk onderscheid wordt gerechtvaardigd door toereikende argumenten. In dat kader heeft de Hoge Raad onder meer van belang geacht dat het voorwerp van geschil de sociale zekerheid betreft, op welk gebied aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt. Voor de rechtvaardiging van de uitsluiting van bepaalde groepen vreemdelingen van het recht op kinderbijslag, heeft de Hoge Raad, naast de (legitieme) doelstelling van de koppelingswetgeving, verder van betekenis geacht dat bij de ouders een eigen verantwoordelijkheid voor de opvoeding en ontwikkeling van de kinderen rust, waarbij kinderbijslag slechts is bedoeld ter ondersteuning in de kosten daarvan en niet behoort tot de sociale voorzieningen die tot doel hebben te verhinderen dat gezinnen met kinderen onder het bestaansminimum leven. Hoewel het kind in zekere zin een eigen belang heeft bij de uitkering, heeft het geen zelfstandige aanspraak op kinderbijslag noch resulteert het eigen belang van het kind in een aanspraak van de ouders op kinderbijslag. Anders dan de Raad heeft de Hoge Raad de omstandigheid dat een betrokkene met medeweten van de Staat langdurig in Nederland verblijft en door dit verblijf met zijn gezin een bepaalde band met de Nederlandse samenleving heeft kunnen opbouwen, in zijn beoordeling niet relevant geacht. Ook indien de band van de betrokkenen met Nederland zo sterk is geworden dat zij naar de omstandigheden beoordeeld hier te lande wonen in de zin van artikel 3 van Pro de AKW, is volgens de Hoge Raad geen sprake van een bijzondere omstandigheid die aanleiding kan geven om een nuancering aan te brengen op het oordeel dat het onderhavige onderscheid gerechtvaardigd is. Ook het bepaalde in het IVRK leidt niet tot een ander oordeel.
3.3. Het hoger beroep tegen uitspraak 1 beperkt zich, zoals de gemachtigde van betrokkene ter zitting van de Raad heeft verklaard, tot de grond dat de weigering van kinderbijslag aan betrokkene in strijd moet worden geacht met artikel 8 van Pro het EVRM. Daarbij is schadevergoeding gevorderd.
3.4. De Svb heeft zijn hoger beroep tegen uitspraak 2 gegrond op het onder 3.2 genoemde arrest van de Hoge Raad van 23 november 2012.
4.
Ten aanzien van uitspraak 1 komt de Raad tot de volgende beoordeling.
4.1.
In artikel 6, tweede lid, van de AKW is het volgende bepaald:
“Niet verzekerd is de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000.”
“Niet verzekerd is de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000.”
4.2.
Niet in geding is dat betrokkene ten tijde in geding niet als verzekerde ingevolge het bepaalde in artikel 6, tweede lid, van de AKW kon worden aangemerkt, nu zij niet in het bezit was van een verblijfstitel als daar genoemd.
4.3.
Tussen partijen is in geschil of uit artikel 8 van Pro het EVRM moet worden afgeleid dat betrokkene niet mag worden uitgesloten van de verzekering voor de AKW, op de grond dat zij niet beschikte over een verblijfstitel als in artikel 6, tweede lid, van de AKW genoemd.
4.4.
Met betrekking tot het beroep van betrokkene op artikel 8 van Pro het EVRM, mede bezien in het licht van het IVRK, wordt allereerst gewezen op eerdere rechtspraak van de Raad (zie onder meer de uitspraak van 22 december 2008, LJN BG8776 en de uitspraak van 15 juli 2011, LJN BR1905). In die rechtspraak is overwogen dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) het respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als de “very essence” van het EVRM aanmerkt, waarbij kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht hebben op bescherming. Hierbij verdient aantekening dat alle nationale autoriteiten verplicht zijn tot het waarborgen van (de “essence” van) de EVRM-rechten, terwijl die autoriteiten bij de vormgeving en uitvoering van die taak een zekere beoordelingsruimte niet kan worden ontzegd.
4.5.
In zijn ontvankelijkheidsbeschikking van 3 mei 2001 (Domenech Pardo v. Spanje,
nr. 55996/00) heeft het EHRM overwogen dat hoewel het EVRM als zodanig niet een recht op uitkering waarborgt (vergelijk EHRM 6 juli 2005, r.o. 54 (Stec e.a. v. het VK, nr. 65731/01 e.a.) en EHRM 25 oktober 2011, r.o. 91 (Valkov e.a. v. Bulgarije, nr. 2033/04 e.a.)), niet kan worden uitgesloten dat, in bepaalde omstandigheden, de weigering om een sociale uitkering toe te kennen, in dat geval een wezenuitkering, problemen kan opleveren uit het oogpunt van artikel 8 van Pro het EVRM, bijvoorbeeld indien ten gevolge van die weigering de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van de minderjarige onmogelijk wordt gemaakt.
4.6.
In het licht van de in 4.4 en 4.5 beschreven beoordelingsruimte van een Verdragspartij bij de inrichting van zijn stelsel van “sociale voorzieningen”, kan moeilijk worden volgehouden dat in het onderhavige geval ten gevolge van de weigering van kinderbijslag op grond van de AKW de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van betrokkene (en haar kinderen) onmogelijk wordt gemaakt. Zoals eerder is overwogen, in het kader van aanvragen om bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand, is het Nederlandse stelsel zo ingericht dat in gevallen als de onderhavige een positieve verplichting op grond van het EVRM in beginsel primair rust op het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn, met de uitvoering van wettelijk geregelde voorzieningen voor vreemdelingen (vergelijk de uitspraken van 19 april 2010, LJN BM1992 en van 21 november 2011, LJN BU6844) alsmede in voorkomend geval op de bestuursorganen die anderszins belast zijn met op de situatie van een betrokkene toegesneden voorzieningen (in natura). De controle op de nakoming van zo’n verplichting rust in laatste instantie op de rechter. Het voorgaande brengt mee dat, vergelijkbaar met voornoemde rechtspraak, thans wordt geconcludeerd dat ten aanzien van vreemdelingen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de AKW, moet worden aangenomen dat niet met toepassing van de AKW gestalte moet worden gegeven aan door artikel 8 van Pro het EVRM gewaarborgde positieve verplichtingen.
4.7. Hetgeen onder 4.1 tot en met 4.6 is overwogen, leidt tot de conclusie dat uitspraak 1, waarbij besluit 1 in stand is gelaten, dient te worden bevestigd.
4.8.
Er is geen aanleiding de Svb te veroordelen tot vergoeding van schade.
4.9.
Er is in deze procedure geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5.
Ten aanzien van uitspraak 2 overweegt de Raad het volgende.
5.1.
Bij zijn besluit van 30 maart 2010 heeft de Svb aan betrokkene met ingang van het tweede kwartaal van 2010 kinderbijslag toegekend. Daarbij is opgemerkt dat de aanspraken vanaf het eerste kwartaal van 2009 zijn beoordeeld. Naar aanleiding van de in bezwaar betrokken stelling dat onvoldoende terugwerkende kracht aan de toekenning was gegeven, heeft de Svb bij besluit 2 alsnog kinderbijslag toegekend met ingang van het tweede kwartaal van 2009. De weigering over het eerste kwartaal van 2009 is daarbij gehandhaafd. Hiermee is eraan voorbij gezien dat over laatstgenoemd kwartaal reeds was beslist. In zoverre is besluit 2 geen besluit in de zin van de Awb. Het is immers niet op enig ander, zelfstandig rechtsgevolg gericht dan reeds was beoogd met het bij besluit 1 gehandhaafde besluit van 27 maart 2009.
5.2.
Gezien het onder 5.1 overwogene dienen uitspraak 2 en besluit 2 te worden vernietigd voor zover deze betrekking hebben op het eerste kwartaal van 2009. Het besluit van 30 maart 2010 moet in zoverre worden herroepen. Voor het overige is uitspraak 2 niet bestreden.
5.3.
Er is aanleiding de Svb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 944,- voor kosten van rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt uitspraak 1;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- vernietigt uitspraak 2 voor zover deze het eerste kwartaal van 2009 betreft;
- verklaart het beroep tegen besluit 2 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover dit het eerste kwartaal van 2009 betreft;
- herroept het besluit van 30 maart 2010 voor zover dat het eerste kwartaal van 2009 betreft;
- veroordeelt de Svb in de kosten van betrokkene tot een bedrag van € 944,-;
- bepaalt dat de Svb het door betrokkene in hoger beroep betaalde griffierecht van € 112,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en H.J. Simon en
J.S. van der Kolk als leden, in tegenwoordigheid van I.J. Penning als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2013.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) I.J. Penning
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip kring van verzekerden.