Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
11/7147 AKW, 12/178 AKW
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 21 november 2011, 11/470 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens betrokkene heeft mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld, advocaat, hoger beroep ingesteld. De Svb heeft eveneens hoger beroep ingesteld.
Beide partijen hebben een verweerschrift ingediend.
Namens betrokkene zijn nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken 11/4873 AKW, 12/2719 AKW, 12/2720 AKW, 12/3289 AKW, 11/828 AKW en 12/3157 AKW, plaatsgevonden op 3 mei 2013. Betrokkene heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.G. Fischer, kantoorgenoot van mr. Cerezo-Weijsenfeld. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. G.J. Oudenes.
Na de zitting is de behandeling van de zaken gesplitst.
OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene is geboren [in 1986] en heeft de nationaliteit van Sierra Leone. In oktober 2002 is zij vanuit Kenia naar Nederland gekomen. Betrokkene heeft twee kinderen, [zoon], geboren [in 2003], en [dochter], geboren [in 2009]. Betrokkene verblijft in een opvanghuis. Vreemdelingenrechtelijk is betrokkene, met korte onderbrekingen, vanaf 2002 tot begin september 2009 in procedure geweest. Bij besluit van 22 december 2011 is aan betrokkene en haar kinderen met ingang van 21 januari 2011 een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend.
1.2. Bij besluit van 26 augustus 2010 heeft de Svb de aanvraag om kinderbijslag van 19 juli 2010 afgewezen, omdat betrokkene geen verblijfsvergunning heeft en daarom niet verzekerd is voor de Algemene Kinderbijslagwet (AKW).
1.3. Bij beslissing op bezwaar van 10 december 2010 (bestreden besluit) heeft de Svb zijn besluit van 26 augustus 2010 gehandhaafd en aan betrokkene kinderbijslag over het derde kwartaal van 2009 tot en met het derde kartaal van 2010 geweigerd.
2.1. Hangende de behandeling van het geding in eerste aanleg heeft de Raad op 15 juli 2011 (LJN BR1905) uitspraak gedaan in een aantal vergelijkbare zaken. In die uitspraak is onder meer overwogen dat ook in het licht van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) van een ongerechtvaardigde schending van artikel 8 van Pro het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) geen sprake is en dat ook het beroep op diverse andere verdragsbepalingen niet kan leiden tot een uitzondering op het in artikel 6, tweede lid, van de AKW neergelegde koppelingsbeginsel. In het kader van de toetsing aan artikel 8 in Pro samenhang met artikel 14 van Pro het EVRM heeft de Raad, onder verwijzing naar eerdere rechtspraak, voor het in artikel 6, tweede lid, van de AKW gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus in beginsel een afdoende rechtvaardiging aanwezig geacht. De Raad was evenwel van mening dat de gerechtvaardigdheid van het in artikel 6, tweede lid, van de AKW gemaakte onderscheid niet opgaat voor ouders die met hun kind(eren) voor de overheid kenbaar al langere tijd in Nederland verblijven, waarvan in ieder geval een zekere tijd rechtmatig in de zin van artikel 8, onder f, g of h, van de Vreemdelingenwet 2000, en inmiddels een zodanige band met Nederland hebben opgebouwd dat zij geacht kunnen worden ingezetenen van Nederland te zijn. Voor ouders in deze omstandigheden die bovendien ten tijde van de voor het geding relevante periode rechtmatig in Nederland verbleven, heeft de Raad de in de AKW neergelegde algemene uitsluiting van het recht op kinderbijslag op grond van verblijfsstatus geen evenredig middel geacht om de doelstelling van de koppelingswetgeving te bereiken, waardoor aan deze groep het ontbreken van een verblijfstitel als in artikel 6, tweede lid, van de AKW bedoeld, niet kan worden tegengeworpen.
2.2. Desgevraagd heeft de Svb gereageerd op de uitspraak van de Raad van 15 juli 2011. Er wordt op gewezen dat de Raad het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM heeft verworpen, ook bezien in samenhang met de bepalingen uit het IVRK. Ten aanzien van het beroep op artikel 14 in Pro samenhang met artikel 8 van Pro het EVRM wordt opgemerkt dat betrokkene ten tijde in geding niet voldeed aan de door de Raad geformuleerde voorwaarden nu zij niet als ingezetene kan worden aangemerkt.
2.3. De rechtbank heeft aangegeven het door de Raad in zijn uitspraak van 15 juli 2011 neergelegde oordeel te volgen. De Svb heeft miskend dat artikel 6, tweede lid, van de AKW, op grond van de artikelen 8 en 14 van het EVRM buiten toepassing moet worden gelaten bij een bepaalde groep van ouders die wel rechtmatig in Nederland verbleven, maar niet tot Nederland waren toegelaten. Aangezien betrokkene op de peildatum van het derde kwartaal van 2009 tot die groep behoort, heeft de Svb onvoldoende onderzocht of zij voldoet aan de door de Raad geformuleerde criteria. Dat brengt mee dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank gaat vervolgens na of het mogelijk is om zelf in de zaak te voorzien. Voor de peildatum van het derde kwartaal van 2009 is dat volgens de rechtbank het geval. Voor de overige in het geding zijnde kwartalen is dat niet het geval, nu betrokkene in die kwartalen niet rechtmatig in Nederland verbleef. De toekenning van een vergunning tot verblijf in januari 2011 heeft enkel gevolg voor kinderbijslagaanspraken in latere kwartalen. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en voorziet zelf in de zaak door kinderbijslag toe te kennen over het derde kwartaal van 2009. Ten aanzien van de overige in geding zijnde kwartalen wordt bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Verder wordt de Svb veroordeeld tot het betalen van rente over de na te betalen kinderbijslag.
3.1. Het hoger beroep van betrokkene beperkt zich, zoals haar gemachtigde ter zitting van de Raad heeft verklaard, tot de grond dat de weigering van kinderbijslag aan betrokkene in strijd moet worden geacht met artikel 8 van Pro het EVRM.
3.2. Het hoger beroep van de Svb komt er in de kern op neer dat de rechtbank ten onrechte de uitspraak van de Raad van 15 juli 2011 heeft gevolgd. Tegen deze uitspraak heeft de Svb beroep in cassatie ingesteld.
3.3. De Hoge Raad heeft op 23 november 2012 (LJN BW7740) het beroep in cassatie, ingesteld door de Svb tegen de uitspraak van de Raad van 15 juli 2011, gegrond verklaard, de uitspraak van de Raad vernietigd en de uitspraken van de rechtbanken bevestigd. De Hoge Raad heeft hiertoe overwogen dat het in artikel 6, tweede lid, van de AKW gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, ook in het geval van betrokkenen een legitiem doel dient, en tot een redelijke en proportionele verhouding staat tot dat legitieme doel, zodat voor dat onderscheid ook in hun geval een toereikende rechtvaardiging bestaat. Hierbij heeft de Hoge Raad in aanmerking genomen dat het onderscheid niet hoeft te worden gerechtvaardigd door zeer gewichtige redenen, maar dat bepalend is of een dergelijk onderscheid wordt gerechtvaardigd door toereikende argumenten. In dat kader heeft de Hoge Raad onder meer van belang geacht dat het voorwerp van geschil de sociale zekerheid betreft, op welk gebied aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt. Voor de rechtvaardiging van de uitsluiting van bepaalde groepen vreemdelingen van het recht op kinderbijslag, heeft de Hoge Raad, naast de (legitieme) doelstelling van de koppelingswetgeving, verder van betekenis geacht dat bij de ouders een eigen verantwoordelijkheid voor de opvoeding en ontwikkeling van de kinderen rust, waarbij kinderbijslag slechts is bedoeld ter ondersteuning in de kosten daarvan en niet behoort tot de sociale voorzieningen die tot doel hebben te verhinderen dat gezinnen met kinderen onder het bestaansminimum leven. Hoewel het kind in zekere zin een eigen belang heeft bij de uitkering, heeft het geen zelfstandige aanspraak op kinderbijslag noch resulteert het eigen belang van het kind in een aanspraak van de ouders op kinderbijslag. Anders dan de Raad heeft de Hoge Raad de omstandigheid dat een betrokkene met medeweten van de Staat langdurig in Nederland verblijft en door dit verblijf met zijn gezin een bepaalde band met de Nederlandse samenleving heeft kunnen opbouwen, in zijn beoordeling niet relevant geacht. Ook indien de band van de betrokkenen met Nederland zo sterk is geworden dat zij naar de omstandigheden beoordeeld hier te lande wonen in de zin van artikel 3 van Pro de AKW, is volgens de Hoge Raad geen sprake van een bijzondere omstandigheid die aanleiding kan geven om een nuancering aan te brengen op het oordeel dat het onderhavige onderscheid gerechtvaardigd is. Ook het bepaalde in het IVRK leidt niet tot een ander oordeel.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In artikel 6, tweede lid, van de AKW is het volgende bepaald:
“Niet verzekerd is de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000.”
4.2.
Niet in geding is dat betrokkene ten tijde in geding niet als verzekerde ingevolge het bepaalde in artikel 6, tweede lid, van de AKW kon worden aangemerkt, nu zij niet in het bezit was van een verblijfstitel als daar genoemd.
4.3.
Met betrekking tot het beroep van betrokkene op artikel 8 van Pro het EVRM, mede bezien in het licht van het IVRK, wordt allereerst gewezen op eerdere rechtspraak van de Raad
(zie onder meer de uitspraak van 22 december 2008 (LJN BG8776) en de uitspraak van 15 juli 2011 (LJN BR1905)). In die rechtspraak is overwogen dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) het respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als de “very essence” van het EVRM aanmerkt, waarbij kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht hebben op bescherming. Hierbij verdient aantekening dat alle nationale autoriteiten verplicht zijn tot het waarborgen van (de “essence” van) de EVRM-rechten, terwijl die autoriteiten bij de vormgeving en uitvoering van die taak een zekere beoordelingsruimte niet kan worden ontzegd.
4.4.
In zijn ontvankelijkheidsbeschikking van 3 mei 2001 (Domenech Pardo v. Spanje,
nr. 55996/00) heeft het EHRM overwogen dat hoewel het EVRM als zodanig niet een recht op uitkering waarborgt (vgl EHRM 6 juli 2005, r.o. 54 (Stec e.a. v. het VK, nr.65731/01) en EHRM 25 oktober 2011, r.o. 91 (Valkov e.a. v. Bulgarije nr. 2033/04 e.a.)), niet kan worden uitgesloten dat, in bepaalde omstandigheden, de weigering om een sociale uitkering toe te kennen, in dat geval een wezenuitkering, problemen kan opleveren uit het oogpunt van artikel 8 van Pro het EVRM, bijvoorbeeld indien ten gevolge van die weigering de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van de minderjarige onmogelijk wordt gemaakt.
4.5.
In het licht van de in 4.3 en 4.4 beschreven beoordelingsruimte van een Verdragspartij bij de inrichting van zijn stelsel van “sociale voorzieningen”, kan moeilijk worden volgehouden dat in het onderhavige geval ten gevolge van de weigering van kinderbijslag op grond van de AKW de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van betrokkene (en haar kinderen) onmogelijk wordt gemaakt. Zoals eerder is overwogen, in het kader van aanvragen om bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB), is het Nederlandse stelsel zo ingericht dat in gevallen als de onderhavige een positieve verplichting op grond van het EVRM in beginsel primair rust op het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn, met de uitvoering van, wettelijk geregelde, voorzieningen voor vreemdelingen (vergelijk de uitspraken van 19 april 2010 (LJN BM1992) en van 21 november 2011
(LJN BU6844)) alsmede in voorkomend geval op de bestuursorganen die anderszins belast zijn met op de situatie van een betrokkene toegesneden voorzieningen (in natura). De controle op de nakoming van zo’n verplichting rust in laatste instantie op de rechter. Het voorgaande brengt mee dat, vergelijkbaar met voornoemde rechtspraak, thans wordt geconcludeerd dat ten aanzien van vreemdelingen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de AKW, moet worden aangenomen dat niet met toepassing van de AKW gestalte moet worden gegeven aan door artikel 8 van Pro het EVRM gewaarborgde positieve verplichtingen.
4.6.
Uit het onder 4.1 tot en met 4.5 overwogene volgt dat het hoger beroep van appellante niet slaagt.
4.7.
Het hoger beroep van de Svb slaagt wel. Gelet op het arrest van de Hoge Raad van 23 november 2012 heeft de rechtbank ten onrechte het bestreden besluit vernietigd wegens strijd met artikel 8 van Pro het EVRM in samenhang met artikel 14 van Pro het EVRM. Van dusdanige schrijnende omstandigheden dat deze in het geval van betrokkene zouden moeten leiden tot het buiten toepassing laten van het koppelingsbeginsel, is niet gebleken. Dit is niet anders als wordt aanvaard dat de AKW in bepaalde gevallen de functie kan vervullen te verhinderen dat gezinnen met kinderen onder het Nederlandse sociaal minimum zakken, welke functie ook wordt erkend in de WWB (kinderbijslag wordt niet in mindering gebracht op de bijstandsuitkering). Uitgaande van de door de Hoge Raad geformuleerde toetsingsmaatstaf en (het gewicht van) de daarbij in overweging genomen belangen, kan immers niet worden gezegd dat de weigering van kinderbijslag aan betrokkene op grond van haar verblijfsstatus, een objectieve en redelijke rechtvaardiging ontbeert.
4.8.
Gezien het onder 4.7 overwogene zal de Raad de aangevallen uitspraak vernietigen. Doende wat de rechtbank had behoren te doen zal de Raad het beroep ongegrond verklaren.
5.
Er is geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 10 december 2010 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en H.J. Simon en
J.S. van der Kolk als leden, in tegenwoordigheid van I.J. Penning als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2013.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) I.J. Penning
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip kring van verzekerden.
JvC