Uitspraak
09/5736 ZW, 09/6103 WW, 11/2467 ZW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 9 september 2009, 08/4511 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.]
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
Datum uitspraak 19 december 2012.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft op 11 april 2011 een besluit genomen en dit bij het verweerschrift ingezonden. Hierop heeft appellant gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2012. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. J.M. Breevoort. Namens het Uwv is verschenen mr. J.J. Grasmeijer.
OVERWEGINGEN
1. Appellant heeft beroep ingesteld tegen een besluit van het Uwv van 19 mei 2008 ter uitvoering van de Werkloosheidswet (WW) en de Ziektewet (ZW). Met dat besluit heeft het Uwv zijn besluiten van 26 maart 2007, 20 september 2007, 11 oktober 2007 en 7 februari 2008 gehandhaafd, waarbij de WW-uitkering van appellant is herzien over de periode van 21 oktober 2002 tot en met 27 maart 2005 en de ZW-uitkering is herzien over de periode van 1 april 2005 tot en met 26 maart 2007, en waarbij een bedrag van € 23.458,03 aan volgens het Uwv onverschuldigd betaalde WW-uitkering en een bedrag van € 22.886,42 aan volgens het Uwv onverschuldigd betaalde ZW-uitkering van hem is teruggevorderd.
2. De rechtbank heeft het beroep van appellant bij de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard. De rechtbank heeft onder meer overwogen dat de omstandigheden dat appellant het Uwv bij brief van 5 januari 2003 heeft verzocht hem vrijstelling te verlenen van de aan de WW-uitkering verbonden sollicitatieplicht en dat hem met ingang van 6 januari 2003 voor een periode van drie maanden een oriëntatieperiode was toegekend om zijn bedrijf op te starten niet betekenden dat hij op de zogenoemde werkbriefjes geen melding behoefde te maken van zijn werkzaamheden als zelfstandige. Het Uwv heeft volgens de rechtbank terecht op basis van de door appellant afgelegde verklaring een schatting gemaakt van de opbouw van diens werkzaamheden over de periode van 22 oktober 2002 tot 1 juli 2004 van één naar acht uren per dag en de WW-uitkering overeenkomstig deze schatting herzien en per 1 april 2004 ingetrokken. Daarmee heeft het Uwv, aldus de rechtbank, een juiste toepassing gegeven aan artikel 22a, eerste lid, van de WW. Het Uwv heeft volgens de rechtbank appellant op goede gronden niet verzekerd geacht in het kader van de ZW en de onverschuldigd betaalde
ZW-uitkering terecht van hem teruggevorderd. De rechtbank is niet gebleken van dringende redenen om van terugvordering van de onverschuldigd betaalde WW-uitkering en
ZW-uitkering af te zien.
3. Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat hij door het Uwv verkeerd is voorgelicht over het opgeven van het aantal gewerkte uren als zelfstandige. Volgens appellant is hem door medewerkers van de gemeente, het Centrum voor werk en inkomen (CWI) en het Uwv verteld dat hij niets op de werkbriefjes hoefde in te vullen zolang hij geen inkomsten zou ontvangen uit zijn werkzaamheden als zelfstandige. Door het niet adequaat optreden van het Uwv, dat op de hoogte was van het feit dat appellant als zelfstandige werkzaam was, is appellant de werkbriefjes onjuist blijven invullen. Appellant heeft gesteld dat hem in ieder geval niet kan worden verweten de indirecte uren niet te hebben doorgegeven. Appellant heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de ZW-uitkering ten onrechte van hem is teruggevorderd, aangezien hij er in goed vertrouwen vanuit mocht gaan recht te hebben op een ZW-uitkering, nu hij het Uwv steeds heeft doorgegeven werkzaam te zijn als zelfstandige. Tevens is appellant van mening dat er dringende redenen zijn van medische en sociale aard om van de terugvordering van zowel de WW-uitkering als de ZW-uitkering af te zien. Tot slot heeft appellant aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden, zoals bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
4.1. De zogenoemde toetsingscommissie ZZP heeft op verzoek van appellant zijn zaak herbeoordeeld aan de hand van de Handleiding herbeoordeling ZZP-dossiers (Handleiding), hetgeen heeft geleid tot een besluit van het Uwv van 11 april 2011. Daarbij zijn de besluiten van 26 maart 2007, 20 september 2007, 11 oktober 2007 en 7 februari 2008 gehandhaafd. Appellant heeft kenbaar gemaakt zich ook met dit nieuwe besluit niet te kunnen verenigen. In verband daarmee heeft de zogenoemde Bezwaaradviescommissie ZZP het Uwv geadviseerd.
4.2. Het Uwv heeft op 10 februari 2012 te kennen gegeven het advies van de Bezwaaradviescommissie ZZP op te volgen en zijn besluit van 11 april 2011 te handhaven.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.1. Voor een weergave van het toepasselijke wettelijk kader verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Tevens is artikel 8 van de WW van belang. Op grond van artikel 8, eerste lid, van de WW behoudt een persoon, wiens dienstbetrekking is geëindigd, de hoedanigheid van werknemer, voor zover hij geen werkzaamheden verricht uit hoofde waarvan hij op grond van deze wet niet als werknemer wordt beschouwd.
5.1.2. De onder 4.1 genoemde Handleiding bevat een aantal algemene regels op grond waarvan het Uwv eerder in het kader van de WW genomen besluiten ten gunste van belanghebbenden corrigeert. Welke groepen van personen voor herbeoordeling met toepassing van die regels in aanmerking komen is in de bijlage omschreven. Op grond van die regels vindt geen correctie plaats indien de belanghebbende op de zogeheten werkbriefjes of anderszins geen melding heeft gemaakt van gewerkte uren als zelfstandige.
5.1.3. In het voorliggende geval heeft het Uwv met het besluit van 11 april 2011 opnieuw beslist over de herziening van de WW-uitkering van appellant en over de terugvordering. Anders dan in het besluit van 19 mei 2008 heeft het Uwv daarbij ook getoetst aan de in de Handleiding geformuleerde voorwaarden om van toepassing van de artikelen 22a en 36 van de WW af te zien, maar geen aanleiding gezien om appellant in zijn bezwaren tegemoet te komen. In lijn met zijn opvatting over herziening en terugvordering van de WW-uitkering heeft het Uwv na heroverweging ook de herziening en de terugvordering van de ZW-uitkering van appellant gehandhaafd. De Raad merkt het besluit van 11 april 2011 aan als een nieuw besluit op de tegen de besluiten van 26 maart 2007, 20 september 2007, 11 oktober 2007 en 7 februari 2008 gemaakte bezwaren, dat het door de rechtbank beoordeelde besluit van 19 mei 2008 vervangt (zie onder meer CRvB 15 maart 2011, LJN BP7501 en CRvB 13 juni 2012, LJN BW8264). Dit betekent dat de aangevallen uitspraak, waarbij het besluit van 19 mei 2008 in stand is gelaten, moet worden vernietigd. Nu het besluit van 11 april 2011 niet geheel tegemoet komt aan appellant, maakt dit besluit, gelet op de artikelen 6:18, eerste lid, 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), deel uit van het geding.
5.1.4. Naar aanleiding van wat partijen hebben aangevoerd zal de Raad eerst ingaan op de vraag of appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden.
5.1.5. Appellant heeft, ondanks het feit dat hij op 22 oktober 2002 is gestart met de bedrijfsvoering, niet op de werkbriefjes de door hem gewerkte uren ingevuld in de perioden waarop die briefjes betrekking hebben. Met de werkbriefjes is appellant gevraagd “Heeft u in de genoemde periode gewerkt of loon ontvangen (…)?”. Uit deze vraag volgt dat werkzaamheden moeten worden vermeld, ook als daaruit geen inkomsten worden genoten. Dit blijkt ook uit de brochure “De WW in vogelvlucht”, die appellant bij het besluit van 9 juli 2002 tot toekenning van de WW-uitkering is verstrekt. In de bijlage Rechten en plichten bij dit besluit, dat appellant op 13 juli 2002 “voor gezien” heeft getekend, staat onder andere: “Als u onbetaald of betaald werk gaat verrichten, moet u ons dat op tijd doorgeven.”. Voor de stelling van appellant dat hem is gezegd dat hij niets op de werkbriefjes hoefde in te vullen zolang hij geen inkomsten zou ontvangen uit zijn werkzaamheden als zelfstandige is geen steun te vinden in de gedingstukken. Deze stelling sluit ook niet aan bij het gegeven dat appellant in de periode van oktober tot en met december 2002 blijkens opgemaakte salarisspecificaties een salaris kreeg toegekend, dat blijkens een zich bij de gedingstukken bevindend rekeningafschrift in ieder geval over de maand november 2002 ook daadwerkelijk is betaald. Voor zover sprake is geweest van onbetaalde werkzaamheden had appellant duidelijk kunnen en moeten zijn dat hij opgave daarvan niet achterwege mocht laten. Met zijn brief van 5 januari 2003 heeft appellant wel te kennen gegeven een bedrijf te hebben opgericht, maar hij heeft niet vermeld dat hij op dat moment al werkzaamheden in dat bedrijf verrichtte. Het verrichten van werkzaamheden blijkt eerst uit zijn brief van 26 maart 2003, waarmee hij ervan melding maakt dat de inkomsten in zijn bedrijf nog niet van dien aard zijn dat hij zichzelf salaris kan betalen. Het Uwv heeft onderkend dat niet adequaat is gereageerd op deze melding van appellant. Met het Uwv is de Raad van oordeel dat dit niet afdoet aan het verwijt dat appellant valt te maken van het niet vermelden van zijn werkzaamheden als zelfstandige op de werkbriefjes. De conclusie is dat appellant de op grond van de WW op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden.
5.1.6. Op basis van de door appellant tegenover de fraude-inspecteur afgelegde verklaring is de fraude-inspecteur ervan uitgegaan dat appellant in de week van 22 oktober 2002 één uur per dag heeft gewerkt in zijn bedrijf en dat hij vanaf 1 juli 2004 volledig werkzaam was als zelfstandige. Het Uwv is ervan uitgegaan dat appellant zijn werkzaamheden per kwartaal met één uur per werkdag heeft uitgebreid. Op basis van deze aanname, waarmee appellant naar het oordeel van de Raad niet tekort is gedaan, is de WW-uitkering over de periode vanaf 21 oktober 2002 herzien en met ingang van 1 april 2004 geheel beëindigd. Als gevolg daarvan heeft het Uwv appellant tot een te hoog bedrag WW-uitkering verleend.
5.1.7. Op grond van de artikelen 22a, eerste lid, aanhef en onder a, en 36, eerste lid, van de WW was het Uwv in dit geval verplicht tot herziening en intrekking van de WW-uitkering van appellant en tot terugvordering van hetgeen onverschuldigd is betaald.
5.1.8. Uit 5.1.6 volgt dat appellant per 1 april 2005 op basis van artikel 7 van de ZW niet kon worden aangemerkt als werknemer in de zin van de ZW. Evenmin is gebleken dat appellant op een andere grond werknemer was in de zin van de ZW. Het Uwv heeft dan ook terecht geconcludeerd dat appellant geen recht had op ZW-uitkering, met toepassing van artikel 30a van de ZW, de ZW-uitkering per 1 april 2005 terecht ingetrokken en de onverschuldigd betaalde ZW-uitkering terecht van appellant teruggevorderd.
5.1.9. Hetgeen appellant heeft aangevoerd kan niet worden gezien als een dringende reden om van terugvordering van de WW-uitkering en ZW-uitkering af te zien. Van dringende redenen in de zin van artikel 36, vierde lid, van de WW dan wel artikel 33, vierde lid, van de ZW kan slechts sprake zijn indien de terugvordering tot onaanvaardbare sociale of financiële gevolgen heeft geleid. Appellant heeft naar voren gebracht dat het schuldsaneringstraject formeel gezien nog niet is afgesloten, omdat de uitkomst van de onderhavige procedure moet worden afgewacht. Uit de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 27 november 2009 blijkt echter dat de schuldsaneringsregeling is beëindigd. Daarvoor heeft de rechtbank in de als nieuw aangemerkte schuld van appellant aan het Uwv geen beletsel gezien. Bij de invordering dient het Uwv rekening te houden met de beslagvrije voet zodat appellant, zodra hij gaat terugbetalen aan het Uwv, inkomen behoudt om in zijn levensonderhoud te voorzien. De financiële situatie van appellant levert dan ook geen dringende reden op om van terugvordering af te zien. Dit geldt ook voor de medische situatie van appellant. Uit de informatie van PsyQ blijkt immers dat appellant daar al sinds juni 2006 onder behandeling is. De psychische situatie waarin appellant verkeert is dan ook geen gevolg van de terugvordering. Van de overige door appellant genoemde medische klachten is evenmin gebleken dat deze gevolg zijn van de terugvordering.
6.1. In verband met de door appellant gestelde onjuiste informatieverstrekking van de kant van het Uwv is het volgende van belang.
6.2. Het in de Handleiding met bijlage opgenomen beleid laat zien dat het Uwv ook in gevallen waarin dringende redenen in de zin van de wet niet aanwezig zijn geheel of gedeeltelijk afziet van herziening en terugvordering. Dat beleid moet worden gekwalificeerd als buitenwettelijk, begunstigend beleid. Dit brengt met zich dat de aanwezigheid en de toepassing daarvan door de bestuursrechter als gegeven moet worden aanvaard, met dien verstande dat wordt getoetst of dat beleid op consistente wijze is toegepast.
6.3. In 2.1 van de Handleiding is neergelegd dat een herzieningsverzoek onder meer wordt afgewezen als in het geheel geen melding is gemaakt van werkzaamheden als zelfstandige. Appellant heeft weliswaar op de werkbriefjes geen gewerkte uren vermeld, maar niet gezegd kan worden dat appellant ook anderszins geen melding heeft gemaakt van zijn werkzaamheden als zelfstandige. Appellant heeft het Uwv met zijn brief van 26 maart 2003 er immers duidelijk op gewezen dat hij werkzaamheden als zelfstandige verrichtte.
6.4. Uit de Handleiding blijkt tevens dat een herzieningsverzoek wordt toegewezen als een betrokkene aan de wijze waarop het Uwv informatie heeft gegeven over uren die hij moest opgeven in redelijkheid het vertrouwen kon ontlenen dat hij kon volstaan met de opgave van de direct productieve uren. Appellant heeft ten tijde van het ontvangen van de WW-uitkering echter in het geheel geen opgave gedaan van de door hem gewerkte uren. Bovendien heeft hij nimmer aangevoerd en onderbouwd dat, en zo ja, in welke omvang hij niet-declarabele werkzaamheden heeft verricht. Dit brengt mee dat niet kan worden gezegd dat het Uwv door het verzoek van appellant af te wijzen heeft gehandeld in strijd met de bedoeling van de Handleiding.
7.1. Voor de wijze van beoordeling van een verzoek om schadevergoeding in verband met de lengte van de procedure wordt verwezen naar de uitspraak van de Raad van 26 januari 2009, LJN BH1009.
7.2. De onderhavige procedure is begonnen met een bezwaarschrift van appellant van 7 april 2007. Vanaf de datum van de ontvangst van dat bezwaarschrift, 19 april 2007, tot de datum dat in deze zaak uitspraak wordt gedaan, zijn vijf jaar en acht maanden verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door het Uwv een jaar en een maand geduurd. Vanaf de ontvangst door de rechtbank op 20 juni 2008 van het beroepschrift van appellant heeft de behandeling van het beroep door de rechtbank een jaar en ruim twee maanden geduurd. De behandeling van het hoger beroep heeft vanaf de ontvangst door de Raad op 20 oktober 2009 van het hoger beroepschrift van appellant tot de datum van deze uitspraak drie jaar en twee maanden geduurd. De Raad heeft de hem toekomende behandelingsduur van twee jaar overschreden, terwijl ook de totale behandelingsduur in de rechterlijke fase is overschreden. Aan deze vaststellingen kan het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, zowel in de bestuurlijke fase als in de rechterlijke fase is geschonden. Hieraan wordt de gevolgtrekking verbonden dat in deze procedure met verdragconforme toepassing van artikel 8:73 van de Awb moet worden beslist omtrent het verzoek van appellant om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met verdragsconforme toepassing van artikel 8:26 van de Awb wordt daarbij, naast het Uwv, de Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie) aangemerkt als partij in die procedure.
8. Uit 5.1.1 tot en met 6.3 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het beroep tegen het besluit van 19 mei 2008 is gegrond en dat besluit moeten worden vernietigd. Het beroep tegen het besluit van 11 april 2011 is ongegrond.
9. Er is aanleiding het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellant, welke kosten worden bepaald op € 437,- voor rechtsbijstand in hoger beroep.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
-vernietigt de aangevallen uitspraak;
-verklaart het beroep tegen het besluit van 19 mei 2008 gegrond en vernietigt dat besluit;
-verklaart het beroep tegen het besluit van 11 april 2011 ongegrond;
-veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 437,-;
-bepaalt dat het Uwv het door appellant in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 149,- vergoedt;
-bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder de nummers 12/6244 Beslu,
12/6245 Beslu, 12/6246 Beslu, 12/6247 Beslu, 12/6248 Beslu en 12/6249 Beslu, ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevraagde schadevergoeding in verband met de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn, en merkt daarbij tevens de Staat der Nederlanden (minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure.
Deze uitspraak is gedaan door J. Riphagen als voorzitter en B.M. van Dun en M. Greebe als leden, in tegenwoordigheid van D. Heeremans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 december 2012.
(getekend) J. Riphagen
(getekend) D. Heeremans
GdJ