Uitspraak
11/543 BBZ, 11/3898 BBZ
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Groningen van 29 november 2010, 10/509 (aangevallen uitspraak 1) en 7 juni 2011, 10/736 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[A. te B.] (appellant)
het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling ISD Noordoost (dagelijks bestuur)
Datum uitspraak: 21 augustus 2012
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroepen ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft verweerschriften ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2012. Appellant is verschenen. Het dagelijks bestuur heeft zich niet laten vertegenwoordigen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant ontvangt bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand naar de norm voor een gehuwde.
1.2. Appellant heeft het plan opgevat om een eigen bedrijf - een groothandel in een gepatenteerde fietsbagagedragerverbreder en driewielige boodschappenwagen - te beginnen. Op 15 juli 2008 heeft appellant een aanvraag ingediend om in aanmerking te komen voor de voorbereidingsperiode op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004). In het kader daarvan heeft het dagelijks bestuur het Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf (IMK) verzocht advies uit te brengen over de levensvatbaarheid van het bedrijf alsmede advies voor opname in de voorbereidingsperiode en het verstrekken van een voorbereidingskrediet. Het IMK heeft in zijn rapport van 18 augustus 2008 het dagelijks bestuur geadviseerd de aanvraag van appellant buiten behandeling te stellen omdat het IMK door het ontbreken van een toetsbaar ondernemingsplan geen onderzoek naar de levensvatbaarheid heeft kunnen doen. Het IMK heeft het dagelijks bestuur geadviseerd appellant een prestarttraject te laten volgen om zodoende de mogelijkheden in kaart te brengen.
1.3. Bij besluit van 27 augustus 2008 heeft het dagelijks bestuur appellant toestemming gegeven om, met behoud van zijn bijstand, voor de periode van 1 september 2008 tot maximaal 1 september 2009 gebruik te maken van een voorbereidingsperiode als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bbz 2004. Daarbij heeft het dagelijks bestuur appellant voorts een bedrag van € 2.642,-- toegekend in de vorm van een lening ter voorziening in de kosten die samenhangen met de voorbereiding op de start van een bedrijf of een zelfstandig beroep, met de aantekening dat dit bedrag betrekking heeft op de reeds gemaakte kosten voor onderzoek en nog te maken kosten in verband met het opstellen van een ondernemingsplan. In bijlage 3 (specifieke voorwaarden en verplichtingen) bij dit besluit is onder meer opgenomen dat het voorbereidingskrediet dient te worden bestemd conform nog te maken afspraken, onder andere betreffende activiteiten ten behoeve van marktonderzoek en het in beeld brengen van doelgroepen en dergelijke. Tegen het besluit van 27 augustus 2008 heeft appellant geen rechtsmiddelen aangewend, zodat dit besluit in rechte onaantastbaar is geworden.
1.4. Op 21 september 2009 heeft appellant het dagelijks bestuur verzocht de nota voor zijn onderzoekskosten ten bedrage van € 12.980,05, via Gerechtsdeurwaarderskantoor Boiten, Luhrs en Van der Wubbe, af te handelen. De nota betreft de kosten van het marktonderzoek dat appellant in april 2008 in het kader van de prestartfase door DBMI Marktonderzoek en Innovatie (DBMI) heeft laten verrichten ten behoeve van het schrijven van het ondernemingsplan dat hij op 2 september 2009 heeft ingediend. Bij besluit van 29 september 2009, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 12 april 2010 (bestreden besluit 1), heeft het dagelijks bestuur dit verzoek afgewezen op de grond dat aan appellant bij het besluit van 27 augustus 2008 al de maximale bijdrage aan voorbereidingskosten is toegekend.
1.5. Op 13 januari 2010 heeft appellant een aanvraag op grond van het Bbz 2004 ingediend ter voorziening in de kosten van levensonderhoud en een krediet ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal. Naar aanleiding van die aanvraag heeft het dagelijks bestuur advies gevraagd aan VuurKracht, Adviesbureau voor startende ondernemers, te Haren (VuurKracht). VuurKracht heeft een bedrijfseconomisch onderzoek uitgevoerd naar de levensvatbaarheid van het te starten bedrijf. Daartoe heeft VuurKracht ook met appellant gesproken. Het op 19 februari 2010 uitgebrachte advies houdt in dat het bedrijfsidee van appellant niet levensvatbaar is. Volgens VuurKracht geven het aangeleverde ondernemersplan, de aanvullende stukken en de mondelinge toelichting daarop geen eenduidig beeld hoe appellant het krediet gaat inzetten en wat zijn precieze plannen zijn. Omdat de twee versies van het ondernemingsplan grote verschillen en inconsistenties bevatten, heeft VuurKracht geen eigen exploitatiebegroting voor de komende jaren kunnen opstellen. De omzet die appellant heeft begroot wordt volgens VuurKracht onvoldoende onderbouwd. De schuldpositie van appellant zorgt er verder voor dat het verstrekken van het krediet als risicovol moet worden beschouwd. Dat geldt ook voor de keuze van appellant om zonder concrete aanwijzingen voor afzet van zijn producten fors te investeren. Bij besluit van 4 maart 2010, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 15 juni 2010 (bestreden besluit 2), heeft het dagelijks bestuur, onder verwijzing naar het door VuurKracht uitgebrachte advies, de aanvraag afgewezen op de grond dat het bedrijf niet levensvatbaar is.
2. Bij aangevallen uispraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 voor zover het is gericht tegen de weigering om terug te komen op het besluit van 10 september 2008 (lees: 27 augustus 2008) niet-ontvankelijk verklaard en voor het overige ongegrond verklaard. Bij aangevallen uispraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraak 1
4.1. Appellant heeft allereerst betoogd dat de rechtbank zijn verzoek van 21 september 2009 ten onrechte heeft aangemerkt als een verzoek om terug te komen op het besluit van 27 augustus 2008. Dit betoog slaagt niet. Zoals appellant ook zelf in het verzoek te kennen heeft gegeven, ziet de nota van DBMI op de kosten voor een marktonderzoek dat appellant in het kader van de prestartfase door DBMI heeft laten verrichten ten behoeve van het schrijven van het ondernemingsplan dat hij op 2 september 2009 heeft ingediend. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het dagelijks bestuur al bij het besluit van 27 augustus 2008 onherroepelijk heeft beslist op in de prestartfase te maken of gemaakte kosten. De stelling van appellant dat de kosten van marktonderzoek niet in die besluitvorming zijn begrepen, treft geen doel. In het besluit van 27 augustus 2008 en de daarbij behorende bijlagen staat expliciet vermeld dat het toegekende bedrag betrekking heeft op nog te maken kosten in verband met het opstellen van een ondernemingsplan en dat het voorbereidingskrediet dient te worden bestemd voor onder andere activiteiten ten behoeve van marktonderzoek.
4.2. Zoals is bepaald in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mag van degene die een bestuursorgaan verzoekt om van een eerder genomen besluit terug te komen, worden verlangd dat hij bij dit verzoek, en uiterlijk in de bezwaarfase, nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden vermeldt die zulk een terugkomen kunnen rechtvaardigen.
4.3. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de nota van DBMI op zichzelf beschouwd wel als een nieuw gegeven kan worden aangemerkt, maar niet als nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden in bovengenoemde zin. Zoals de rechtbank evenzeer terecht heeft overwogen, heeft het dagelijks bestuur appellant bij besluit van 27 augustus 2008 op grond van artikel 29, derde lid, van het Bbz 2004 al het maximum bedrag van € 2.469,-- aan bijstand ten behoeve van de kosten in de prestartfase verleend. Een hoger bedrag was op grond van de toen geldende regelgeving niet mogelijk.
4.4. Dat appellant meende op basis van uitlatingen van de zijde van het dagelijks bestuur ervan uit te mogen gaan dat het bij besluit van 27 augustus 2008 toegekende krediet geen betrekking had op kosten voor marktonderzoek, is evenmin aan te merken als nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden in bovengenoemde zin. Deze grond had appellant kunnen aandragen in een procedure tegen het besluit van 27 augustus 2008, nu in de bijlage bij dat besluit staat vermeld dat het toegekende krediet daar wel voor was bestemd. Hetzelfde geldt voor de grond van appellant dat het dagelijks bestuur ten onrechte niet op grond van artikel 56 van het Bbz 2004 aan het IMK heeft opgedragen marktonderzoek te verrichten.
4.5. Uit hetgeen in 4.3 en 4.4 is overwogen vloeit voort dat het verzoek van 21 september 2009 niet berust op nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden in de zin van artikel 4:6 van de Awb, zodat het dagelijks bestuur dat verzoek terecht onder verwijzing naar zijn besluit van 27 augustus 2008 heeft afgewezen en het tegen deze afwijzing gemaakt bezwaar bij bestreden besluit 1 terecht ongegrond heeft verklaard. Daaraan had de rechtbank de conclusie moeten verbinden dat het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond was. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De Raad zal daarom aangevallen uitspraak 1 geheel vernietigen en het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaren.
Aangevallen uitspraak 2
4.6. Appellant stelt zich op het standpunt dat het dagelijks bestuur zijn besluitvorming niet heeft mogen baseren op het advies van VuurKracht dat zijn bedrijf niet levensvatbaar is. Daartoe heeft hij aangevoerd dat, gelet op het positieve advies van het IMK over zijn plannen om een onderneming op te starten, er geen aanleiding bestond om zijn plannen opnieuw te laten beoordelen door VuurKracht. Volgens het IMK diende appellant alleen nog door middel van onafhankelijk verricht marktonderzoek antwoord te geven op de vraag of zijn plannen wel voldoende levensvatbaar waren. Dat laatste blijkt volgens appellant genoegzaam uit het marktonderzoek verricht door DBMI en het aanvullend veldwerk marktonderzoek van het Drenthe College. Ten aanzien van het advies van VuurKracht heeft appellant aangevoerd dat VuurKracht zijn plannen ten onrechte heeft beoordeeld in het kader van een reeds actieve, als zodanig bestaande zelfstandige, en hem ten onrechte tegenwerpt dat hij geen zorg heeft gedragen voor een proefproductie, intentieverklaringen of soortgelijke interesses, dat er twee ondernemingsplannen zijn en dat zijn schuldpositie een risico vormt.
4.7. De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank, en de overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd, dat het dagelijks bestuur het advies van VuurKracht ten grondslag heeft mogen leggen aan bestreden besluit 2 en de aanvraag terecht heeft afgewezen. Daaraan voegt de Raad toe dat, anders dan appellant kennelijk meent, het IMK geen positief advies heeft gegeven over zijn plannen om een onderneming op te starten. In verband met het ontbreken van een toetsbaar ondernemingsplan heeft het IMK het dagelijks bestuur voorgesteld om appellant de in zijn ondernemingsplan ontbrekende punten verder te laten uitwerken en, onder begeleiding, te bezien of er concrete mogelijkheden waren voor het beoogde bedrijf. Om die reden heeft het IMK het dagelijks bestuur geadviseerd appellant een prestarttraject te laten volgen, als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bbz 2004. Dat appellant vervolgens in het prestartjaar het benodigde marktonderzoek heeft laten verrichten en de resultaten daarvan heeft verwerkt in een nieuw ondernemingsplan, maakt niet dat, zoals appellant kennelijk meent, daarmee de levensvatbaarheid van zijn plannen aannemelijk is gemaakt. Gelet op de aanvraag die appellant op 13 januari 2010 heeft ingediend voor onder meer een krediet ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal van € 32.000,--, heeft het dagelijks bestuur daarom op goede gronden aan VuurKracht verzocht een haalbaarheidsonderzoek te verrichten. In het kader van dat onderzoek heeft VuurKracht in het licht van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bbz 2004 terecht beoordeeld of het te starten bedrijf levensvatbaar was.
4.8. Uit hetgeen in 4.7 is overwogen volgt dat het hoger beroep van appellant tegen aangevallen uitspraak 2 niet slaagt. Die uitspraak komt dan ook voor bevestiging in aanmerking.
5. Het dagelijks bestuur zal worden veroordeeld in de proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 47,20 voor reiskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt aangevallen uitspraak 1;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 12 april 2010 ongegrond;
- veroordeeld het dagelijks bestuur in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 47,20;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellant het door hem in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 111,-- vergoedt;
- bevestigt aangevallen uitspraak 2.
Deze uitspraak is gedaan door J.P.M. Zeijen als voorzitter en J.J.A. Kooijman en E.C.R. Schut als leden, in tegenwoordigheid van V.C. Hartkamp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2012.
(getekend) J.P.M. Zeijen
(getekend) V.C. Hartkamp
HD