Uitspraak
09/4024 WMO-T
10/3534 WMO-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
T U S S E N U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant)
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 4 juni 2009, 08/2803 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Oss (hierna: College)
Datum uitspraak: 15 februari 2012
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2011. Voor appellant is verschenen mr. dr. M.F. Vermaat. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.G.A. Keijzers en C.M.F. van Geffen.
De Raad heeft het onderzoek heropend.
Het College heeft bij brief van 1 juli 2011 op verzoek van de Raad informatie verstrekt over de datum van inwerkingtreding van het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Oss 2010 en van de Beleidsregels 2010.
Met toestemming van partijen heeft de Raad vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft, waarna het onderzoek is gesloten.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Appellant heeft een aandoening waardoor hij onder meer volledig rolstoelgebonden is. Hij bewoont een Fokuswoning, bestaande uit een keuken-woonkamer, twee slaapkamers, een badkamer, toilet, hal en een berging.
1.2. Tot 1 april 2008 kwam appellant in aanmerking voor hulp bij het huishouden klasse 4 (7 tot 9,9 uur per week).
1.3. Het College heeft appellant bij besluit van 14 december 2007, gerectificeerd bij besluit van 17 december 2007 (hierna: het primaire besluit), op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) in aanmerking gebracht voor huishoudelijke hulp (HV1), klasse 3 (4 tot en met 6,9 uur per week) voor de periode van 1 januari 2008 tot en met 1 november 2012 in de vorm van een persoonsgebonden budget van € 5.052,00 per jaar. Het College acht 4 uur en 30 minuten HV1 noodzakelijk: 120 minuten voor zwaar huishoudelijk werk (normtijd 90 minuten en 30 minuten in verband met rolstoelgebruik en extra vervuiling door een hond), 60 minuten voor licht huishoudelijk werk en 90 minuten voor wasverzorging (normtijd 60 minuten en 30 minuten extra in verband met extra vervuiling). Voor de verzorging van de boodschappen acht het College geen HV1 noodzakelijk, omdat appellant daarvoor gebruik kan maken van de boodschappendienst van vrijwilligersorganisatie RIGOM.
1.4. Bij besluit van 3 juli 2008 heeft het College het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard, met dien verstande dat de ingangsdatum wordt gesteld op 1 april 2008.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met bepalingen omtrent griffierecht en proceskosten - het beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 juli 2008 vernietigd en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat het College in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het primaire besluit in stand heeft gelaten, terwijl de ingangsdatum daarbij werd gewijzigd. De rechtsgevolgen van het vernietigde besluit zijn in stand gelaten, omdat het College naar het oordeel van de rechtbank terecht is uitgegaan van de normtijd voor een kleine woning, van 30 minuten extra tijd voor vervuiling door de hond en de rolstoel tezamen en van de boodschappendienst van het RIGOM als voorliggende voorziening. Voorts is de rechtbank van oordeel dat partijen het er over eens zijn, dat voor het zetten van koffie en thee en het uit de magnetron halen van de warme maaltijd 15 minuten per dag moet worden gerekend. Deze verhoging leidt echter niet tot een hogere klasse.
3.1. Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd en het College heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Op de standpunten van partijen zal, voor zover van belang, hierna bij de beoordeling worden ingegaan.
3.2. Bij besluit van 25 maart 2010 heeft het College appellant met ingang van 1 april 2010 in aanmerking gebracht voor 6 uur en 30 minuten per week HV1 in de vorm van een persoonsgebonden budget van € 6.114,42 per jaar. Aan de bij het besluit van 3 juli 2008 noodzakelijk geachte HV1 van 4,5 uur per week is toegevoegd 1 uur en 45 minuten per week voor het zetten van koffie en thee en het uit de magnetron halen van de warme maaltijd, resulterend in 6 uur en 15 minuten, afgerond op 6,5 uur, per week.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4. Het besluit van 25 maart 2010 betreft een wijziging van het besluit van 3 juli 2008 met betrekking tot de periode van 1 april 2010 tot en met 1 november 2012. De Raad merkt dit besluit aan als een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb, omdat het berust op een herhaald gebruik van dezelfde bevoegdheid, waarbij gebleven wordt binnen de grondslag en de reikwijdte van de eerste besluitvorming. Nu met dit besluit niet geheel aan het beroep is tegemoet gekomen, wordt het beroep, gelet op artikel 6:19, eerste lid, in verhouding met artikel 6:24 van de Awb, geacht mede te zijn gericht tegen dit nieuwe besluit (geding 10/3534 WMO).
5.1. Artikel 4, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, het college van burgemeester en wethouders voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem onder meer in staat stellen om een huishouden te voeren.
5.2. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget.
5.3. Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Oss uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening maatschappelijke ondersteuning Oss (hierna: Verordening 2008). Per 1 april 2010 is deze vervangen door de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Oss (hierna: Verordening 2010).
geding 09/4024 WMO
Klassensystematiek
6.1. Appellant heeft aangevoerd dat het toekennen van HV1 op basis van een indeling in klassen in strijd is met de Wmo.
6.2.1. Artikel 11 van de Verordening 2008 luidde ten tijde in geding en voor zover van belang, als volgt:
“1. De omvang van de voorziening huishoudelijke verzorging wordt uitgedrukt in klassen, waarbij de volgende klassen met de daarbij behorende uren kunnen worden toegekend:
(…)
Klasse 3, 4 tot en met 6,9 uur per week.”
6.2.2. Ingevolge artikel 12 van de Verordening 2008 worden de bedragen die per klasse in de vorm van persoonsgebonden budgetten worden verstrekt, jaarlijks door het College vastgesteld en vastgelegd in het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Oss (hierna: Besluit) .
6.2.3. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Besluit, zoals dat luidde in 2008, bedraagt het bedrag voor klasse 3 huishoudelijke verzorging 1 en 2 ten tijde in geding € 5.052,-- per jaar. Ingevolge het tweede lid geldt bij additionele uren die boven klasse 6 op basis van de hardheidsclausule worden toegekend, een uurbedrag ad € 17,65 bij huishoudelijke hulp in de vorm van HH1 en HH2.
6.3. De Raad heeft over het indiceren in klassen eerder als volgt geoordeeld (zie de uitspraak van 17 november 2009, LJN: BK5105). “Artikel 4, eerste lid, van de Wmo brengt, voor zover het huishoudelijke verzorging betreft, mee dat het College voorzieningen moet treffen die zich kwalificeren als compensatie voor de beperkingen die de persoon, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6°, van de Wmo, ondervindt bij zijn zelfredzaamheid. Een voorziening die een deel van die beperkingen ongecompenseerd laat, omdat zij uitgaan boven het gemiddelde van de klasse, is in zoverre geen toereikende voorziening in de zin van artikel 4 van de Wmo.” Dit betekent dat het toekennen van HV1 op basis van een indeling in klassen zich niet verdraagt met artikel 4, eerste lid, van de Wmo voor zover die systematiek ertoe leidt dat niet alle door het College noodzakelijk geachte uren huishoudelijke hulp - in natura of bekostigd uit een persoonsgebonden budget - (kunnen) worden verkregen.
6.4. Uit artikel 6 van het Besluit 2008 blijkt, en ter zitting is dit van de zijde van het College bevestigd, dat het persoonsgebonden budget voor HV1 klasse 3 is gebaseerd op het gemiddelde aantal uren van de klasse. Ter zitting is van de zijde van het College voorts erkend dat naast de noodzakelijk geachte 4,5 uur HV1 ook 1 uur en 45 minuten HV1 noodzakelijk zijn in verband met de bereiding van warme dranken en voedsel. Dit betekent dat het College thans 6 uur en 15 minuten HV1 noodzakelijk acht. Nu dit ligt boven het gemiddelde aantal uren van klasse 3 (4 tot en met 6,9 uur per week) slaagt de beroepsgrond dat het toekennen van HV1 op basis van klassen in strijd is met artikel 4, eerste lid, van de Wmo.
Vrijwilligersdienst voor hulp bij boodschappen
7.1. Appellant heeft aangevoerd dat het doen van boodschappen een belangrijk onderdeel is van de normale deelname aan het maatschappelijk verkeer en dat hij daarom in staat moet worden gesteld zelf die boodschappen te doen. Het daarbij gebruik maken van hulp van een vrijwilligersdienst kan van hem niet gevergd worden, omdat hij vanwege zijn drukke dagindeling naast afspraken met zorgverleners voor zijn persoonlijke verzorging en met de huishoudelijke hulp niet met nog een instantie afspraken wenst te maken. Appellant acht dit een aantasting van zijn zelfredzaamheid en is van mening dat daarom een uitzondering op het beleid moet worden gemaakt.
7.2. Het College heeft dit betwist en heeft zich op het standpunt gesteld, dat appellant altijd, met wie dan ook, een afspraak voor hulp bij het doen van boodschappen zal moeten maken.
7.3. In paragraaf 3.3.2.3. van de Beleidsregels Wmo Oss 2008 (hierna: Beleidsregels 2008) is vermeld dat er voorzieningen zijn die kunnen voorkomen dat huishoudelijke verzorging nodig is. Bij wijze van voorbeeld is de boodschappendienst vermeld.
7.4. Het College heeft toepassing gegeven aan het in 7.3 genoemde beleid. Dit beleid is als zodanig niet aangevochten. De Raad onderkent dat appellant van verschillende instanties en personen afhankelijk is en in dat kader afspraken zal moeten maken, maar acht dit niet van zodanig gewicht dat van hem niet kan worden gevergd dat hij voor hulp bij het doen van boodschappen gebruik maakt van de door het College genoemde vrijwillige thuiszorgorganisatie. Daarbij heeft de Raad mede in aanmerking genomen dat appellant, zoals het College terecht heeft gesteld, hoe dan ook bij het doen van boodschappen afhankelijk is van een derde, waarmee hij afspraken zal moeten maken. De beroepsgrond dat het College met toepassing van artikel 4:84 van de Awb had moeten afwijken van het in 7.3 weergegeven beleid, slaagt daarom niet.
Omvang zorg
8.1. Appellant heeft voorts betoogd dat de door hem bewoonde Fokuswoning ongeveer 20% groter is dan een normale woning en dat de schoonmaak ervan daardoor meer tijd kost, zodat daarmee bij het bepalen van het aantal uren HV1 rekening had moeten worden gehouden. Ter ondersteuning van zijn standpunt heeft hij een plattegrond overgelegd.
8.2. Het College heeft hiertegen in het verweerschrift aangevoerd dat het aantal vierkante meters niet bepalend is, maar dat alleen onderscheid wordt gemaakt tussen gelijkvloerse woningen (seniorenwoning/flat) en woningen met een trap en meer dan 2 slaapkamers eengezinswoningen) conform het protocol indicatiestelling voor de hulp bij het huishouden.
8.3.1. De Beleidsregels 2008 (p. 42 en 43) bevatten voor licht en zwaar huishoudelijk werk de volgende normering:
“Licht poetswerk in huis, kamers opruimen.
• Indien geen maaltijdvoorziening is geïndiceerd: afwassen, handmatig 15-30 minuten per keer, machine in- en uitruimen 10 minuten per keer.
• Opruimen, stof afnemen, bedden opmaken en wekelijkse beurt interieur; afhankelijk van de grootte van de woning en de specifieke kenmerken van de gezinssamenstelling en bedraagt 15 tot 40 minuten per keer.
• Extra toegekende tijd in principe maximaal 3 maal per week 20-30 minuten. Totaal betekent dat minimaal 60-90 minuten, maximaal 180 minuten.
Zwaar huishoudelijk werk
(…)
De omvang bij een eenpersoonshuishouden en een huis met 2 kamers is 1 x 3 uur per
14 dagen, of 90 minuten per week, bij een meerpersoonshuishouden en een huis met meer dan 3 kamers geldt de omvang van klasse 2.
(…)”
8.3.2. In par. 3.3.1 van de Beleidsregels 2008 is vermeld dat bij de indicatiestelling gebruik wordt gemaakt van het Protocol Indicatiestelling voor Huishoudelijke verzorging van het Centrum Indicatiestelling Zorg, april 2005 (hierna: PHV).
8.3.3. Onder 4.1.3 van het PHV is vermeld dat iemand die naast overname van zwaar huishoudelijk werk 1.5 ook overname van licht huishoudelijk werk 1.4 nodig heeft, in de praktijk één klasse boven de klasse voor 1.5 uitkomt. Dus klasse 2 (klein huis, tot 3 kamers/seniorenwoning/1 persoon) of 3 (groot huis/3 kamers of meer/tweepersoonshuishouden). Onder 4.1.4 van het PHV is het volgende vermeld: “Zwaar huishoudelijk werk: de omvang van de benodigde ondersteuning is meer afhankelijk van de grootte en inrichting van de woning dan van de aanwezigheid van een extra persoon. 1 persoonshuishouden/< 2 kmrs: klasse 1 1 x per 3 uur in de 14 dgn, 2 persoonshuishouden/> 3 kmrs: klasse 2.”
8.3.4. Op bijlage 1 van het PHV is vermeld voor licht huishoudelijk werk voor een huishouden van een alleenstaande ongeacht de woonsituatie: 60 minuten per week.
Voor zwaar huishoudelijk werk voor een alleenstaande (seniorenwoning/flat) is 90 minuten per week vermeld en voor een alleenstaande (eengezinswoning) is 180 minuten vermeld.
8.4. De Raad begrijpt de beroepsgrond zo, dat de woning van appellant vanwege de grootte ervan ten onrechte is ingedeeld in de laagste categorie.
8.5. De Raad stelt voorop dat in de Beleidsregels 2008 geen aanknopingspunt kan worden gevonden voor een onderscheid tussen gelijkvloerse woningen en woningen met een trap. De Raad ziet dit evenmin in het door het College bij de indicatiestelling als vaste gedragslijn gehanteerde PHV. Voor zover in bijlage 1 daarvan wordt gesproken over een onderscheid tussen een seniorenwoning/flat en een eengezinswoning, moet dit worden uitgelegd aan de hand van het bepaalde onder 4.1.3, waarin de grootte van de woning en het aantal kamers als criteria zijn opgenomen.
8.6. De Raad stelt vast dat in de Beleidsregels 2008 bij het indiceren voor zwaar huishoudelijk werk onderscheid wordt gemaakt tussen “een eenpersoonshuishouden en een huis met twee kamers” en een “meerpersoonshuishouden en een huis met meer dan drie kamers”. In het eerste geval worden 90, en in het laatste geval 180 minuten HV noodzakelijk geacht.
8.7. In de aan de orde zijnde situatie gaat het om een eenpersoonshuishouden met drie kamers. Deze situatie is niet eenduidig te herleiden tot één van de in de Beleidsregels 2008 genoemde categorieën, die bepaald zijn door cumulatieve voorwaarden, en lijkt veeleer tussen beide categorieën in te liggen, zodat een verwijzing naar de Beleidsregels 2008 niet kan gelden als motivering van het besluit van 3 juli 2008. Dit geldt evenzeer voor het PHV. De in 8.3.3 weergegeven passages laten in het midden of de eenpersoonshuishouding doorslaggevend is dan wel een woning met drie kamers. Nu een verdere motivering ontbreekt is het besluit van 3 juli 2008 onvoldoende gemotiveerd.
Conclusie en vervolg
9.1. Uit hetgeen is overwogen onder 6.4 en 8.7 volgt dat het besluit op bezwaar van 3 juli 2008 gebrekkig is en voor vernietiging in aanmerking komt.
9.2. De Raad zal aansluitend bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Daarbij stelt de Raad voorop, dat de bestuursrechter bij een (te verwachten) vernietiging van een besluit op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil behoort te onderzoeken. Dit houdt in, dat de bestuursrechter eerst dient na te gaan of de rechtsgevolgen van een te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten dan wel of hij zelf in de zaak kan voorzien. Ligt een van deze mogelijkheden redelijkerwijs niet binnen bereik, dan dient de bestuursrechter na te gaan of een - formele dan wel informele - bestuurlijke lus een reële mogelijkheid is.
9.3. Uit 6.4 volgt dat het daar bedoelde gebrek uitsluitend kan worden hersteld door een beslissing die gebaseerd is op de door het College noodzakelijk geachte uren en minuten voor HV1. Voor de bepaling hiervan is bovendien, gelet op hetgeen is overwogen in 8.7, mede een nadere motivering/beslissing nodig. Daarom kan de Raad niet zelf voorzien in de zaak of de rechtsgevolgen in stand laten. Er is aanleiding om met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet het College op te dragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, waarbij de hiervoor genoemde gebreken worden hersteld. In het kader van finale geschilbeslechting dient het College daarbij tevens een beslissing te nemen over het verzoek om wettelijke rente van appellant.
10. Voor de beoordeling van de beroepsgrond met betrekking tot de boodschappendienst verwijst de Raad naar hetgeen is overwogen onder 7.4. Deze beroepsgrond slaagt niet.
11. Het College heeft ter ondersteuning van zijn standpunt over de omvang van de benodigde huishoudelijke hulp in relatie met de omvang van de woning ter zitting verwezen naar de Beleidsregels 2010. Aangezien deze pas op 15 juli 2010 in werking zijn getreden, zijn niet deze, maar de Beleidsregels 2008 van toepassing op het besluit van 25 maart 2010. Dit betekent dat hetgeen is overwogen onder 8.1 tot en met 8.7 ook geldt voor de beoordeling van het besluit van 25 maart 2010. Dit besluit is op dit punt gebrekkig gemotiveerd. Ook hier ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet het College op te dragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, waarbij de hiervoor genoemde gebreken worden hersteld.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Draagt het College op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in de besluiten van 3 juli 2008 en 25 maart 2010 te herstellen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en J.J.A. Kooijman als leden, in tegenwoordigheid van P.J.M. Crombach als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2012.
(get.) R.M. van Male.
(get.) P.J.M. Crombach.
HD