Uitspraak
11/517 WMO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], wonende te [woonplaats], (appellant)
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 17 december 2010, 10/3651 (aangevallen uitspraak)
in het geding tussen:
appellant
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem (college)
Datum uitspraak: 29 februari 2012
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft C. Zwart hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 april 2011. Voor appellant is verschenen zijn moeder [moeder], bijgestaan door C. Zwart en R. van Koten, consulenten sociaal juridische dienstverlening werkzaam voor Stichting MEE Noordwest-Holland (MEE). Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door A.L.P. Baro en mr. J.M. Koedooder.
De Raad heeft in het geding tussen partijen op 3 augustus 2011 een tussenuitspraak, LJN BR4456, gedaan.
Na de tussenuitspraak heeft het college nader onderzoek verricht. De resultaten zijn neergelegd in een rapportage van 7 oktober 2011. Het college heeft deze rapportage ingezonden en aan de Raad bericht hierin geen aanleiding te zien om de gevraagde voorziening alsnog toe te wijzen.
Bij brief van 4 januari 2011 heeft C. Zwart namens appellant haar zienswijze gegeven over dat besluit.
Het onderzoek ter zitting heeft vervolgens plaatsgevonden op 18 januari 2012. Voor appellant is wederom verschenen zijn moeder, bijgestaan door C. Zwart en R. van Koten en het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.M. Koedooder.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Voor een uiteenzetting van de feiten waarvan de Raad uitgaat bij zijn oordeelsvorming, verwijst hij naar de tussenuitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
1.2. Appellant heeft in verband met een autisme spectrum stoornis bij het college op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) begeleiding aangevraagd.
1.3. Het college heeft deze aanvraag bij besluit van 9 februari 2010 afgewezen en bij besluit van 1 juli 2010 deze afwijzing na heroverweging gehandhaafd. Ten aanzien van de begeleiding bij het volgen van onderwijs heeft het college aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat de gevraagde voorziening buiten de werkingssfeer van de Wmo valt. In dit verband heeft het college gewezen op de financiële middelen die door instellingen van onderwijs ter beschikking worden gesteld via de regeling voor leerlinggebonden financiering die door het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is ingesteld. Ten aanzien van de begeleiding bij het aangaan van sociale verbanden heeft het college gesteld dat matige of zware begeleiding onder de werkingssfeer van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) valt. Voor zover het om lichte begeleiding gaat heeft het college gesteld dat een beroep kan worden gedaan op vrijwilligers van door het college gesubsidieerde instellingen.
1.4. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het besluit van 1 juli 2010 ongegrond verklaard.
2. De Raad komt tot de volgende beoordeling, waarbij de overwegingen en beslissingen die hij in de tussenuitspraak heeft gegeven als uitgangspunt gelden.
3. In rechtsoverweging 10.4 van de tussenuitspraak heeft de Raad het volgende overwogen: “10.4. De Raad stelt op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting vast dat het onderzoek van het College niet gericht is geweest op het in kaart brengen van de beperkingen en behoeften van appellant met betrekking tot de oplossing van problemen die hij ervaart bij het ontmoeten van medemensen en het op basis daarvan aangaan van sociale verbanden. Het College heeft volstaan met een onderzoek naar met name de (juridische) gevolgen van de door de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport genomen zogeheten pakketmaatregel Begeleiding, waardoor personen die als gevolg van een aandoening lichte beperkingen op het terrein van de zelfredzaamheid hebben, met ingang van 1 januari 2009 niet meer voor begeleiding in het kader van de AWBZ in aanmerking komen. Dit heeft erin geresulteerd dat in de besluiten van 9 februari 2010 en 1 juli 2010 uitsluitend mogelijk voorliggende (AWBZ en de Zorgverzekeringswet) en algemene voorzieningen en andere oplossingen (mantelzorg, vrijwilligerswerk, algemeen maatschappelijk werk) als oplossing worden genoemd, zonder dat duidelijk is geworden welke beperkingen appellant heeft, waar hij concreet behoefte aan heeft en door welke concrete (voorliggende) voorziening deze beperkingen gecompenseerd (kunnen) worden. De enkele verwijzing naar een door appellant verstrekt rapport van de Jeugdriagg van 8 juli 2009 is in dit kader onvoldoende. De Raad is van oordeel dat het College hierdoor het besluit van 1 juli 2010 onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid. Dit betekent dat dit besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb tot stand is gekomen en voor vernietiging in aanmerking komt. Dit geldt ook voor de aangevallen uitspraak, waarbij dit besluit in stand is gelaten.”
4.1. De Raad staat vervolgens voor de vraag of het college met het nadere rapport van
7 oktober 2011 het gebrek in de voorbereiding van het besluit heeft hersteld.
4.2. Het college heeft in het ter uitvoering van de tussenuitspraak verrichte nadere onderzoek, onder meer op basis van in het dossier aanwezige medische informatie, vastgesteld dat appellant ten gevolge van een stoornis in het autisme spectrum bij het aangaan en onderhouden van contacten problemen ervaart: “[appellant] heeft moeite met het inschatten van sociale situaties. Nieuwe of onbekende situaties leveren veel stress op en [appellant] gaat dit daarom uit de weg. Bij het samenwerken met anderen op school ervaart [appellant] stress, het kost hem veel energie. Hij geeft aan dat hij niet weet wat het is om “vrienden” te hebben. Omdat hij niet weet wat hij mist ervaart hij dit niet zelf als probleem. Hij is vooral gericht op school, daarnaast tennist hij in zijn vrije tijd en fietst hij. Het tennissen doet hij samen met zijn vader, hierbij ontmoet hij geen leeftijdsgenoten, fietsen doet hij alleen.” Deze participatieproblemen acht het college niet zodanig van aard dat een individuele voorziening nodig is. Het participatieprobleem op het gebied van het ontmoeten van medemensen en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan kan volgens het college in aanvaardbare mate worden gecompenseerd door het versterken van de ‘eigen kracht’ en met - deels door de gemeente in het kader van de Wmo gefinancierde - algemene voorzieningen. Daarbij is gewezen op de mogelijkheden die MEE biedt bij het versterken van de ‘eigen kracht’ van het netwerk rondom appellant. De moeder van appellant zou ondersteuning kunnen krijgen bij het steunpunt mantelzorgers, zij zou Tandem of lotgenotengroepen kunnen bezoeken en informatie kunnen verkrijgen bij de autismevereniging. MEE kan ondersteuning bieden bij kortdurende hulpvragen en verder is gewezen op de mogelijkheden die het maatjesproject GGZ appellant biedt en op lotgenotencontacten voor appellant via de autismevereniging, waarvan hij lid is.
4.3.1. Appellant betoogt dat dit onderzoek van het college ten aanzien van het in kaart brengen van zijn beperkingen en behoeften onzorgvuldig is geweest; bij de Wmo-consulenten ontbreekt expertise op het gebied van autisme en de aan autisme gerelateerde beperkingen zijn onvoldoende in beeld gebracht. Hij verzoekt de Raad om een onderzoek door een onafhankelijke deskundige. Appellant stelt zich voorts op het standpunt dat er geen maatwerk is geboden ten aanzien van de langdurige begeleiding van appellant.
4.3.2. De Raad acht het onderzoek van het college niet onzorgvuldig tot stand gekomen. Bij dit onderzoek zijn de Wmo-consulenten uitgegaan van de zich in het dossier bevindende medische gegevens, waaronder de bevindingen van de Jeugdriagg Noord-Holland Zuid van 2 februari 2009 en van het centrum indicatiestelling zorg van 6 januari 2010, aangevuld met de informatie die zij bij het huisbezoek hebben gekregen van appellant en zijn moeder. Zij hebben op basis daarvan zijn beperkingen bij het aangaan van sociale contacten in kaart gebracht. Hiervoor is niet vereist dat de Wmo-consulenten specifieke expertise hebben op het gebied van autisme. Appellant heeft voorts niet aangetoond dat de - in 4.3 weergegeven - beperkingen bij het aangaan van sociale contacten door het college onjuist zijn vastgesteld. De Raad ziet dan ook geen aanleiding voor een onderzoek door een deskundige, zoals verzocht door appellant.
4.4.1. Het college heeft toepassing gegeven aan het in zijn beleid neergelegde uitgangspunt om bij een verzoek om begeleiding de oplossing voor een participatieprobleem van een betrokkene eerst te zoeken in eigen kracht en kring, daarna in het informele netwerk (vrijwilligerswerk en mantelzorg), waarna vervolgens algemene voorzieningen in beeld komen en pas daarna individuele voorzieningen.
4.4.2. Appellant neemt het standpunt in dat de compensatie in zijn geval uitsluitend kan worden geboden in de vorm van een persoonsgebonden budget te besteden aan één à twee uur hulp van een ambulant begeleider die gespecialiseerd is op het gebied van autisme.
4.4.3. Bij de beoordeling is het uitgangspunt dat het in beginsel aan de gemeenteraad en - gelet op artikel 4 van Pro de Wmo - aan het college is om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van Pro de Wmo bedoelde compensatieplicht. De keuze(n) die de gemeenteraad en het college daarbij hebben gemaakt dient de rechter in beginsel te respecteren, onverminderd de rechtsplicht van het college om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Artikel 4 van Pro de Wmo legt het college de plicht op om een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden. Een dergelijk besluit dient in het individuele geval maatwerk te zijn. Onder omstandigheden kan dit leiden tot het oordeel dat algemene keuzen die de gemeenteraad en het college bij de uitvoering van de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de Wmo hebben gemaakt in het concrete, individuele geval niet kunnen worden toegepast wegens strijd met de in artikel 4 van Pro de Wmo bedoelde compensatieplicht.
4.4.4. Het beleid, zoals omschreven in 4.4.1, gaat de grenzen van een redelijke wetsuitleg niet te buiten. Dit beleid stemt overeen met de bedoeling van de wetgever, zoals deze blijkt uit de toelichting bij het Besluit van 1 december 2008, Stbl. 2008, nr. 533 (Besluit). Bij dit Besluit is per 1 januari 2009 de lichte vorm van begeleiding als aanspraak uit het pakket van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) gehaald. De Staatssecretaris voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de staatssecretaris) acht mensen met lichte beperkingen in beginsel in staat zelf verantwoordelijkheid te dragen voor het invullen van de activiteiten die voorheen onder de AWBZ-aanspraak begeleiding vielen. Waar het de mogelijke gevolgen voor andere domeinen betreft, heeft de staatssecretaris erop gewezen dat deze pakketmaatregel beslist niet inhoudt dat er sprake is van een één op één overheveling van AWBZ-zorg naar andere domeinen. Zij heeft overwogen dat gemeenten sinds 1 januari 2007 een plicht hebben om voorzieningen te treffen ter compensatie van de beperkingen die hun burgers ondervinden in de maatschappelijke participatie, met als doel medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. De gemeente heeft daarbij - aldus de staatssecretaris - in principe veel meer mogelijkheden dan de AWBZ om collectieve (en meer doelmatige) welzijnsarrangementen te creëren en rekening te houden met de eigen mogelijkheden van mensen en hun omgeving. Daarbij heeft de staatssecretaris aangegeven vooral de welzijnsfunctie in de Wmo te willen stimuleren (par. 1.5.1 en par. 1.6 van de toelichting). De Raad leidt hieruit af, dat beoogd is dat de personen waarvan de aanspraak op begeleiding in het kader van de AWBZ door de pakketmaatregel is vervallen, primair zelf oplossingen dienen te vinden, al dan niet met hulp van een eigen netwerk, vrijwilligers en mantelzorg, en dat, als dat niet lukt, uit doelmatigheidsoverwegingen vooral in algemene welzijnsvoorzieningen een oplossing voor participatieproblemen zou kunnen worden gevonden.
4.4.5. De vraag is vervolgens of in dit concrete geval de autisme gerelateerde beperkingen van appellant bij het ontmoeten van mensen en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan, worden gecompenseerd met de door het college genoemde mogelijkheden en voorzieningen. Deze vraag beantwoordt de Raad bevestigend. De moeder van appellant is (nog) in staat hulp te bieden, de vader van appellant, waarmee hij een wekelijks (tennis)contact heeft, kan daarbij enige vorm van begeleiding bieden, en met hulp van MEE kan getracht worden het netwerk te vergroten en te versterken. Ter zitting is daarvoor de mogelijkheid van een door MEE te organiseren zogeheten Eigen Kracht-conferentie genoemd. De ouders en appellant zelf kunnen steun in de vorm van informatie en lotgenotencontact krijgen van de vereniging voor autisme. Een nieuw regelmatig contact kan tot stand worden gebracht via het maatjesproject. Van de kant van appellant is niet - onderbouwd - aangetoond dat de door het college genoemde aanpak van zijn participatieprobleem niet geschikt voor hem zou zijn.
4.5. Dit leidt ertoe, dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 1 juli 2010 in stand kunnen blijven.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 1 juli 2010 gegrond en vernietigt dat besluit;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
Bepaalt dat het college aan appellant het betaalde griffierecht in beroep en in hoger beroep van in totaal € 152,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en H.J. de Mooij als leden, in tegenwoordigheid van J. van Dam als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar 29 februari 2012.
(get.) R.M. van Male.
(get.) J. van Dam.
HD