Uitspraak
09/6227 AW
09/6232 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene), en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Voorst (hierna: college),
tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 7 oktober 2009, 08/2225 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
betrokkene
en
het college
Datum uitspraak: 14 juli 2011
I. PROCESVERLOOP
Beide partijen hebben hoger beroep ingesteld.
Beide partijen hebben een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 mei 2011. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. W.J.M. van Tongeren, advocaat te Twello. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. Mulders, werkzaam bij Van Kleef en Partners te Boskoop, E.J.M. van Leeuwen, gemeentesecretaris, en mr. B. van der Holst, werkzaam bij de gemeente Voorst.
I. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene, geboren in 1952, was sinds 1977 in dienst van de gemeente Voorst. Vanaf 1992 was zij werkzaam als medewerker [naam functie] (salarisschaal 8) voor 19 uur per week.
1.2. Op 14 september 2005 heeft K, een directe collega van betrokkene, zich ziek gemeld. De leidinggevende van betrokkene, H, heeft betrokkene meegedeeld dat de ziekmelding verband hield met het werk. Later kreeg betrokkene de opdracht om aanwezig te zijn bij gesprekken tussen K en een bedrijfsmaatschappelijk werker die waren gericht op re-integratie van K. Bij brief van 11 april 2006 heeft betrokkene aan H meegedeeld dat zij hem het afgelopen half jaar vele malen om opheldering heeft gevraagd over een aantal zaken, zonder dat hij de gevraagde uitleg heeft gegeven. In dit verband heeft betrokkene uiteengezet dat haar onduidelijk is gebleven welke rol door H aan haar werd toegedicht met betrekking tot de ziekmelding door K. Nadat een reactie van H op deze brief uitbleef, heeft betrokkene enkele malen schriftelijk verzocht om alsnog te reageren. Ook op deze brieven heeft H niet geantwoord.
1.3. Op 19 mei 2006 heeft betrokkene zich ziek gemeld met psychische klachten. De bedrijfsarts heeft op 23 mei 2006 gerapporteerd dat betrokkene met ingang van 29 mei 2006 geschikt is voor het tijdelijk verrichten van aangepaste werkzaamheden. Betrokkene achtte zich hiertoe nog niet in staat en zij heeft haar werkzaamheden niet hervat. Met ingang van 7 juni 2006 is het college overgegaan tot staking van de bezoldiging van betrokkene wegens het opzettelijk nalaten de betrekking te vervullen. Op 7 augustus 2006 heeft het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen op verzoek van betrokkene een deskundigenoordeel uitgebracht, inhoudende dat betrokkene vanaf 19 mei 2006 ongeschikt was voor het verrichten van haar werkzaamheden. Het college heeft naar aanleiding van dit deskundigenoordeel het bezwaar van betrokkene tegen de staking van de bezoldiging gegrond verklaard en het heeft de ingehouden bezoldiging alsnog uitbetaald. Vanaf 19 mei 2006 is betrokkene langdurig arbeidsongeschikt gebleven.
1.4. Eind 2006 heeft het college adviesbureau Beljon Westerterp ingeschakeld om betrokkene procesbegeleiding te bieden in het kader van haar re-integratie. Naar aanleiding van de uitnodiging van dit adviesbureau voor een intakegesprek heeft betrokkene aan de gemeentesecretaris te kennen gegeven dat zij alleen bereid is mee te werken aan het voorgestelde traject wanneer eerst volledige aandacht wordt besteed aan de kern van het probleem: de verhouding tussen haar en H. Vervolgens hebben de gemeentesecretaris en betrokkene over en weer gecorrespondeerd, waarbij de gemeentesecretaris zich op het standpunt heeft gesteld dat betrokkene onvoorwaardelijk moest meewerken aan het traject. In verband met ziekte van de betrokken procesbegeleider heeft dit traject uiteindelijk geen doorgang gevonden. Op 19 maart 2007 is een mediationtraject van start gegaan. Bij brief van 28 september 2007 heeft de mediator aan partijen meegedeeld dat geen overeenstemming over de oplossing van het conflict kon worden bereikt en dat besloten is de mediation te beëindigen. In september 2007 hebben twee intakegesprekken plaatsgevonden bij het mobiliteits- en re-integratiebureau USG Restart in het kader van een in gang te zetten traject gericht op het vinden van een passende functie voor betrokkene buiten de gemeente Voorst. Vervolgens is na overleg tussen het college en USG Restart ervan afgezien om dit traject doorgang te laten vinden.
1.5. Bij brief van 24 oktober 2007 heeft het college aan betrokkene het voornemen kenbaar gemaakt om tot ontslag over te gaan, nu het niet mogelijk was gebleken om het ontstane conflict op te lossen. Betrokkene heeft op dit voornemen haar zienswijze gegeven. Bij besluit van 27 februari 2008 heeft het college aan betrokkene ontslag verleend met ingang van 1 maart 2008. Dit ontslag was primair gebaseerd op artikel 8:6 van de gemeentelijke rechtspositieregeling (CAR/UWO) wegens onbekwaamheid en/of ongeschiktheid voor de vervulling van de betrekking anders dan op grond van ziekten of gebreken. Subsidiair was het ontslag gebaseerd op andere gronden als bedoeld in artikel 8:8 van deze regeling. Daaraan is ten grondslag gelegd dat sprake is van een onherstelbare vertrouwensbreuk die voortzetting van het dienstverband onmogelijk maakt. Hierbij is betrokkene een ontslaguitkering verzekerd ter hoogte van de aanvullende en aansluitende uitkering overeenkomstig hoofdstuk 10a van de CAR/UWO. Nadat betrokkene tegen het besluit van 27 februari 2008 bezwaar had gemaakt, heeft het college bij het bestreden besluit van 7 november 2008 het ontslag gehandhaafd, zij het uitsluitend op de subsidiaire grond. Daarbij is beslist om ter aanvulling op de reeds verleende ontslaguitkering een bedrag toe te kennen van maximaal € 15.000,- voor kosten van advies en rechtsbijstand alsmede een bedrag van € 10.000,- voor kosten van outplacement en “hersteltijd” na het ontslag.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd voor zover daarbij een aanvullende ontslaguitkering van in totaal maximaal € 25.000,- is verleend. De rechtbank heeft, zelf voorziend, bepaald dat aan betrokkene een aanvullende ontslaguitkering toekomt van € 35.000,- en dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Daarbij heeft de rechtbank in de eerste plaats overwogen dat de verhoudingen tussen betrokkene en het college verstoord zijn geraakt en dat het college niet gehouden was het dienstverband in stand te houden. Verder was de rechtbank van oordeel dat het college in zeer overwegende mate een aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid en dat de verleende aanvullende ontslaguitkering van € 25.000,- onvoldoende recht doet aan de (zeer) geringe mate waarin betrokkene aan het conflict heeft bijgedragen.
3.1. Betrokkene kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat het college bevoegd was om haar ontslag te verlenen. Volgens betrokkene was geen sprake van een verstoorde verhouding dan wel een impasse en waren er voldoende mogelijkheden tot herplaatsing binnen de gemeente. Subsidiair, voor zover toch een bevoegdheid tot verlening van ontslag wordt aangenomen, heeft betrokkene zich op het standpunt gesteld dat (ook) de financiële regeling die de rechtbank heeft vastgesteld te laag is en dat zij in dat geval volledig schadeloos zou moeten worden gesteld.
3.2. Het college heeft in hoger beroep naar voren gebracht dat de door de rechtbank vastgestelde aanvullende ontslagvergoeding van € 35.000,- te hoog is, gelet op het aanzienlijke aandeel dat betrokkene zelf heeft gehad in de ontstane situatie. Volgens het college is de bij het bestreden besluit verleende financiële regeling ruimschoots voldoende en in overeenstemming met de rechtspraak van de Raad.
4. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad het volgende.
4.1.1. Ingevolge artikel 8:8, eerste lid, van de CAR/UWO kan ontslag plaatsvinden op een bij het ontslagbesluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden die worden genoemd in de voorafgaande artikelen van hoofdstuk 8 van de CAR/UWO. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 7 april 2009, LJN BK0290 en TAR 2009, 142) kan aan een ontslaggrond als deze ook toepassing worden gegeven als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verwacht.
4.1.2. Uit de gedingstukken en hetgeen ter zitting is verklaard, moet worden opgemaakt dat vanaf september 2005 sprake was van een gespannen verhouding tussen betrokkene en haar leidinggevende H. Uiteindelijk heeft dit geleid tot de ziekmelding van betrokkene per 19 mei 2006. Nadien is er uitvoerig contact geweest tussen betrokkene en het college over de oplossing van de ontstane situatie en de re-integratie van betrokkene. Hierbij is vanaf eind 2006 ook de gemeentesecretaris betrokken geweest. De desbetreffende gesprekken en correspondentie hebben niet tot een oplossing geleid en ook het in 2007 gevoerde mediationtraject heeft partijen niet tot elkaar gebracht. Naar het oordeel van de Raad was er voor het college voldoende grond om te concluderen dat er geen uitzicht meer bestond op een vruchtbare voortzetting van het dienstverband. Daarmee was de bevoegdheid gegeven om betrokkene met toepassing van artikel 8:8 van de CAR/UWO te ontslaan.
4.1.3. Het hoger beroep van betrokkene met betrekking tot de bevoegdheid tot het verlenen van ontslag slaagt dus niet.
4.2.1. Ingevolge artikel 8:8, derde lid, van de CAR/UWO, zoals dat artikel ten tijde in geding luidde, moet het college in geval van ontslag op grond van dit artikel een regeling treffen waarbij de gewezen ambtenaar een uitkering wordt verzekerd welke met het oog op de omstandigheden redelijk is te achten, met dien verstande dat de betrokkene in elk geval recht heeft op een minimale uitkeringsregeling. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 7 oktober 2010, LJN BO1803 en TAR 2010, 175) kan de rechter slechts tot het oordeel komen dat een minimale uitkeringsregeling onvoldoende is, als vast komt te staan dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid, of als gezegd moet worden dat het bestuursorgaan met het oog op de omstandigheden van het geval een uitkeringsregeling die niet uitgaat boven het niveau van de reguliere uitkeringen, niet redelijk heeft kunnen achten. Het gaat hierbij niet om volledige schadevergoeding maar om compensatie voor dat aandeel. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis.
4.2.2. De Raad deelt het oordeel van de rechtbank dat het college in overwegende mate een aandeel heeft gehad in het ontstaan van de situatie die uiteindelijk tot het ontslag heeft geleid. Vastgesteld moet worden dat bij betrokkene onduidelijkheid bestond over de rol die H haar toedichtte met betrekking tot de ziekmelding door K en dat betrokkene dit aan H meermalen kenbaar heeft gemaakt. De Raad ziet niet in dat H hierover niet meer duidelijkheid had kunnen geven. Nadat betrokkene bij brief van 11 april 2006 had aangegeven dat zij onder de aanhoudende onzekerheid gebukt ging en nogmaals om opheldering had gevraagd, bleef een reactie van H uit. Ook op de kort hierna door betrokkene aan H verzonden brieven heeft H niet gereageerd. Vervolgens heeft betrokkene zich op 19 mei 2006 ziek gemeld met psychische klachten.
4.2.3. Ook met betrekking tot het voortbestaan van de ontstane situatie heeft het college naar het oordeel van de Raad een overwegend aandeel gehad. Daarbij overweegt de Raad dat op basis van de gedingstukken niet kan worden vastgesteld dat het college na het ontstane conflict alle mogelijkheden heeft benut om tot een oplossing te komen. In dit verband wijst de Raad erop dat niet is gebleken dat het college heeft getracht om betrokkene binnen het gezagsbereik van de gemeente andere passende werkzaamheden aan te bieden. Gezien de voorgeschiedenis had van het college mogen worden verwacht dat het iedere reële mogelijkheid daartoe had aangegrepen. Ook is voor de Raad niet komen vast te staan dat het door USG Restart uit te voeren traject op voorhand al geen kans van slagen had. Anderzijds laten de gedingstukken zien dat betrokkene op een aantal momenten, door het stellen van bepaalde voorwaarden, niet alle medewerking heeft verleend aan het vinden van een oplossing die redelijkerwijs van haar verwacht mocht worden. Naar het oordeel van de Raad heeft betrokkene daarom in het voortbestaan van de ontstane situatie een substantieel aandeel gehad.
4.2.4. Alle omstandigheden in aanmerking genomen heeft het college naar het oordeel van de Raad niet kunnen volstaan met de bij het bestreden besluit toegekende financiële regeling. De Raad acht de door de rechtbank vastgestelde uitkeringsregeling wel een adequate compensatie voor het aandeel van het college. Daarbij wijst de Raad er nog op dat het, zoals uiteengezet onder 4.2.1, bij een regeling als hier aan de orde niet gaat om een schadevergoeding waarmee de financiële gevolgen van het ontslag (inkomens- en pensioenschade) geheel worden weggenomen, maar om een compensatie voor het aandeel van de werkgever in het ontstaan en voortbestaan van de ontstane situatie.
4.2.5. De hoger beroepen van betrokkene en het college met betrekking tot de hoogte van ontslaguitkering slagen dus evenmin.
5. Al het voorgaande betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
6. De Raad ziet in het voorgaande aanleiding om het college op grond van artikel 8:75 Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 874,- aan kosten van rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 874,-;
Bepaalt dat van het college een griffierecht van € 447,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en M.C. Bruning en F.J.L. Pennings als leden, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2011.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) K. Moaddine.
IJ