Uitspraak
10/4583 IOAW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Heeze-Leende (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 1 juli 2010, 08/1046 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene)
en
appellant
Datum uitspraak: 10 mei 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2011. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Y.H.E. Dujardin, werkzaam bij het Samenwerkingsverband Gemeenten, Werk en Inkomen, Cranendonck, Heeze-Leende, Waalre en Valkenswaard. Betrokkene is, zoals vooraf bericht, niet verschenen.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene heeft als alleenstaande werkloze werknemer op 12 juni 2007 een uitkering ingevolge de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) aangevraagd met ingang van 1 juli 2007. Bij besluit van 25 juli 2007 heeft appellant deze aanvraag afgewezen op de grond dat het recht op uitkering niet was vast te stellen. Betrokkene heeft op 18 juli 2007 geweigerd mee te werken aan een huisbezoek waardoor zijn woonsituatie niet duidelijk is geworden. Bij besluit van 22 november 2007 heeft appellant het daartegen door betrokkene gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Betrokkene heeft tegen dit besluit geen rechtsmiddelen aangewend zodat dit besluit in rechte onaantastbaar is.
1.2. Op 3 oktober 2007 heeft betrokkene opnieuw een aanvraag ingediend voor een IOAW-uitkering, eveneens met ingang van 1 juli 2007, en wederom als alleenstaande werkloze werknemer. Bij besluit van 14 november 2007 heeft appellant deze aanvraag afgewezen. Aan dit besluit heeft appellant ten grondslag gelegd dat het op grond van de bevindingen van het plaatsgevonden onderzoek niet mogelijk is vast te stellen dat betrokkene recht op een uitkering heeft naar de norm voor een alleenstaande. Daarbij is opgemerkt dat betrokkene desgewenst een aanvraag om een IOAW-uitkering naar de norm voor gehuwden kan doen.
1.3. Bij besluit van 14 februari 2008 heeft appellant het door betrokkene gemaakte bezwaar tegen het besluit van
14 november 2007 ongegrond verklaard. Aan dit besluit heeft appellant ten grondslag gelegd dat betrokkene een gezamenlijke huishouding voert met mevrouw [v.H.] en daarvan geen melding heeft gemaakt aan appellant. Appellant heeft daarbij overwogen dat ter zake van de gezamenlijke huishouding op hem de bewijslast rust.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het door betrokkene ingestelde beroep tegen het besluit van
14 februari 2008 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuw besluit te nemen. De rechtbank heeft overwogen dat appellant door uitsluitend te beoordelen of er wel of geen sprake is van een gezamenlijke huishouding, heeft miskend dat de aanvraag ook betrekking heeft op de periode van 1 juli 2007 tot 3 oktober 2007. Nu sprake is van twee opeenvolgende aanvragen om IOAW-uitkering met ingang van 1 juli 2007 dient de latere aanvraag aangemerkt te worden als een aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), tenzij de latere aanvraag betrekking heeft op een latere ingangsdatum dan de eerdere aanvraag, hetgeen hier niet aan de orde is. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de conclusie van appellant dat er sprake is van een gezamenlijke huishouding berust op een onvoldoende feitelijke grondslag en dat het bestreden besluit daarmee onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd is.
3.1. Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de uitspraak van de rechtbank gekeerd. Hij stelt zich op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aanvraag over de periode van 1 juli 2007 tot en met
3 oktober 2007 afgewezen dient te worden op grond van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Volgens appellant is sprake van nieuwe feiten en omstandigheden omdat [v.H.] bij de tweede aanvraag ingeschreven stond op het woonadres van betrokkene. De aanvraag over deze periode had moeten worden afgewezen op grond van artikel 16a, eerste lid, van de IOAW omdat er geen bijzondere omstandigheden zijn die een eerdere ingangsdatum dan de datum van aanvraag,
3 oktober 2007, rechtvaardigen. Het besluit van 14 november 2007 dient in die zin te worden aangevuld. Voorts handhaaft appellant zijn standpunt dat betrokkene in de periode in geding een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met
[v.H.]. Ter verdere onderbouwing van dit standpunt heeft appellant ingezonden een afschrift van de brief van de ex-echtgenote van betrokkene van 11 maart 2008 en afschriften van de e-mailwisseling tussen [v.H.] en de ex-echtgenote in de periode van 21 maart 2006 tot en met 30 maart 2006 en op 20 juni 2007.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. In geschil is de weigering van appellant om betrokkene naar aanleiding van zijn op 3 oktober 2007 ingediende aanvraag een IOAW-uitkering toe te kennen met ingang van 1 juli 2007. Volgens vaste rechtspraak van de Raad bestrijkt de door de bestuursrechter te beoordelen periode in geval van een aanvraag om een IOAW-uitkering in beginsel de periode vanaf de datum van de aanvraag tot en met de datum van het primaire besluit. Dit betekent dat in dit geval de te beoordelen periode loopt van 1 juli 2007 tot en met 14 november 2007.
4.2. De Raad ziet, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 23 maart 2010, LJN BM0861, in het onderhavige geval aanleiding onderscheid te maken in een tweetal periodes, gelet op het verschil in toetsingkader.
4.2.1. De beoordelingsperiode naar aanleiding van de eerdere aanvraag van 12 juni 2007 bestrijkt de periode van
1 juli tot en met 25 juli 2007 (hierna: eerste periode). Gelet op het in 1.1 genoemde rechtens onaantastbare besluit van
25 juli 2007, is het recht op IOAW-uitkering van betrokkene in deze periode al beoordeeld. De thans aan de orde zijnde aanvraag van betrokkene dient dan ook voor zover het deze periode betreft te worden aangemerkt als een herhaalde aanvraag om IOAW-uitkering. Appellant heeft deze aanvraag in zoverre opnieuw inhoudelijk beoordeeld, hetgeen niet geleid heeft tot een andere uitkomst.
4.2.2. Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd om, na een eerdere afwijzing, een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bepaalde in artikel 4:6 van Pro de Awb staat daaraan niet in de weg. Indien het bestuursorgaan met gebruikmaking van deze bevoegdheid de eerdere afwijzing handhaaft, kan dit echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. Gelet hierop dient de bestuursrechter in een dergelijk geval uit te gaan van de oorspronkelijke afwijzing en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en, zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien.
4.2.3. Over de periode van 26 juli 2007 tot en met 14 november 2007 (hierna: tweede periode) had appellant voorafgaande aan de aanvraag van 3 oktober 2007 nog geen besluit genomen. Het bepaalde in artikel 4:6 van Pro de Awb is voor beoordeling van het besluit op die aanvraag voor zover het de tweede periode betreft dus niet van belang.
4.3. Door te oordelen dat in de periode van 1 juli 2007 tot en met 3 oktober 2007 uitsluitend de vraag dient te worden beantwoord of betrokkene bij zijn aanvragen om IOAW-uitkering van 3 oktober 2007 nieuwe feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb heeft aangevoerd, heeft de rechtbank voor zover het dit gedeelte van de tweede periode betreft een te beperkt toetsingkader gehanteerd. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. De Raad zal vervolgens, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het besluit van 14 februari 2008 beoordelen.
4.4. Voor wat betreft de eerste periode is naar het oordeel van de Raad niet gebleken van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden op grond waarvan appellant aanleiding had moeten zien terug te komen van zijn besluit van 25 juli 2007. In zoverre faalt het beroep tegen het besluit van 14 februari 2008.
4.5. Met betrekking tot de tweede periode oordeelt de Raad als volgt.
4.5.1. Appellant heeft zijn besluit op de aanvraag van betrokkene om een uitkering als alleenstaande werkloze werknemer in bezwaar gebaseerd op de vaststelling dat betrokkene een gezamenlijke huishouding voert, en niet op de grond dat betrokkene niet aannemelijk heeft gemaakt een alleenstaande te zijn, of dat door de onduidelijkheid daaromtrent het recht op een uitkering niet is vast te stellen. De Raad is met appellant van oordeel dat hij in een dergelijk geval de bewijslast draagt van het bestaan van een gezamenlijke huishouding.
4.5.2. Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de IOAW, voor zover hier van belang, wordt als echtgenoot mede aangemerkt de niet met de werkloze werknemer gehuwde persoon met wie de werkloze werknemer een gezamenlijke huishouding voert.
Ingevolge artikel 3, derde lid, van de IOAW is van een gezamenlijke huishouding sprake indien twee meerderjarigen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.
4.5.3. Gebleken is dat [v.H.] vanaf 27 juli 2007 staat ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie op het woonadres van betrokkene. Voorts blijkt uit de in juli 2007 gedane waarnemingen en de in hoger beroep overgelegde e-mail wisseling dat [v.H.] ook al voor 27 juli 2007 in de woning van betrokkene verbleef. Naar het oordeel van de Raad heeft appellant hiermee aannemelijk gemaakt dat betrokkene en [v.H.] gedurende de hier te beoordelen periode hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden, zodat aan het eerste criterium van een gezamenlijke huishouding is voldaan.
4.5.4. Het tweede criterium waaraan moet zijn voldaan, is dat van de wederzijdse zorg. Deze kan blijken uit een bepaalde mate van financiële verstrengeling tussen de betrokkenen die verder gaat dan het uitsluitend delen van de woonlasten en hiermee samenhangende lasten. Indien van een zodanige verstrengeling niet of slechts in geringe mate sprake is, kunnen ook andere feiten en omstandigheden voldoende zijn om aan te nemen dat de betrokkenen in zorg voor elkaar voorzien. Een afweging van alle ten aanzien van betrokkenen gebleken feiten en omstandigheden, die niet van subjectieve aard zijn, zal bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of aan het zorgcriterium in een concreet geval is voldaan.
4.5.5. Betrokkene heeft ontkend dat sprake is van wederzijdse zorg omdat tussen hem en [v.H.] slechts een commerciële relatie bestaat op grond van een op 1 augustus 2007 gesloten huurovereenkomst. De Raad is echter van oordeel dat appellant, mede gelet op de in hoger beroep overgelegde stukken, die in de beoordeling worden betrokken, aannemelijk heeft gemaakt dat betrokkene en [v.H.] in de tweede periode blijk hebben gegeven zorg te dragen voor elkaar. Daarbij heeft de Raad in aanmerking genomen dat de in de huurovereenkomst opgenomen maandelijkse bijdrage van € 200,-- niet als een reële zakelijke vergoeding kan worden beschouwd voor hetgeen betrokkene aan woonruimte aan [v.H.] beschikbaar stelt. Naast haar kamer had zij de beschikking over de gehele woning van betrokkene en alle zich daarin bevindende zaken. De opgenomen verplichting dat zij het interieur van het gehele huis zal onderhouden moet veeleer worden gezien als een bijdrage van [v.H.] in de huishouding. Betrokkene heeft bij de eerste en tweede aanvraag wisselende verklaringen afgelegd over de aanwezigheid van [v.H.] in zijn woning en zijn relatie tot haar. Voorts wijzen de in hoger beroep overgelegde stukken op een voor een zakelijke relatie ongebruikelijke verbondenheid en op een mate van verantwoordelijkheid voor elkaar die de grenzen van een zakelijke relatie overschrijden.
4.5.6. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat betrokkene en [v.H.] in de tweede periode een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd, zodat appellant de aanvraag om een IOAW-uitkering naar de norm van een alleenstaande terecht heeft afgewezen. Het beroep tegen het besluit van 14 februari 2008 is dus, mede gelet op hetgeen onder 4.4 is overwogen, ongegrond.
4.6. Betrokkene heeft de Raad in hoger beroep verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Daartoe heeft hij aangevoerd dat er sinds het indienen van een bezwaarschrift op 21 november 2007 bijna drie en een half jaar is verstreken en de procedure bij de rechtbank meer dan twee jaar in beslag heeft genomen.
4.6.1. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009) is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Vanaf de ontvangst door appellant van het bezwaarschrift van betrokkene op
23 november 2007 tot de datum van deze uitspraak zijn nog geen vier jaren verstreken. Gelet op de totale behandelingsduur kan naar het oordeel van Raad derhalve niet worden gezegd dat sprake is van overschrijding van de redelijke termijn.
Het verzoek van betrokkene moet daarom worden afgewezen.
5. Voor een proceskostenveroordeling ziet de Raad ten slotte geen aanleiding.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 14 februari 2008 ongegrond;
Wijst het verzoek van betrokkene om veroordeling tot schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en C. van Viegen en O.L.H.W.I. Korte als leden, in tegenwoordigheid van N.M. van Gorkum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2011.
(get.) J.C.F. Talman.
(get.) N.M. van Gorkum.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH ’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip gezamenlijke huishouding.
HD