Uitspraak
09/5696 AW en 09/5896 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Minister van Verkeer en Waterstaat, thans de Minister van Infrastructuur en Milieu (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 28 september 2009, 07/2865 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene)
en
appellant
Datum uitspraak: 28 april 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de minister van Verkeer en Waterstaat op 27 oktober 2009 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 maart 2011. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.H.C. van Eck, werkzaam bij het Expertisecentrum arbeidsjuridisch, en drs. U.I. Helleman en M.G. Klaver, beiden werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door
mr. A.J.J. van der Heiden, advocaat te Den Helder.
II. OVERWEGINGEN
1. Dit geding, dat aanvankelijk is gevoerd ten name van de minister van Verkeer en Waterstaat, is in verband met een wijziging van taken voortgezet ten name van de minister. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van appellant, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) verstaan de minister van Verkeer en Waterstaat.
2.1. Voor een uitgebreidere weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
2.2. Betrokkene was sinds 1986 werkzaam bij Rijkswaterstaat, vanaf 1 januari 1999 in de functie van medewerker operationeel verkeersmanagement (havenmeester) in [vestigingsplaats]. Omdat betrokkene verhuisplichtig was, is hij naar Texel verhuisd. Op het functioneren van betrokkene is sinds 2002 kritiek geuit, hetgeen schriftelijk is verwoord in verslagen van functioneringsgesprekken. Voorts is de verhouding tussen betrokkene en zijn collega havenmeester V ernstig verstoord geraakt en zijn in het voorjaar van 2006 ter verbetering daarvan werkafspraken gemaakt. Na een incident tussen betrokkene en V, heeft de dienstleiding in juli 2006 in overleg met beiden besloten dat zij een coachingstraject gaan volgen. Daarbij is aangekondigd dat als de samenwerking tussen beiden niet normaliseert, rechtspositionele maatregelen niet kunnen uitblijven.
Op 9 september 2006 was er een feest in de haven van [vestigingsplaats]. Betrokkene heeft die dag tijdens zijn diensttijd, die om 18.00 uur afliep en na afloop van de diensttijd terwijl hij bindingsdienst had en zijn uniform nog droeg, bier gedronken. Rond 19.30 uur is betrokkene huiswaarts gegaan. Bij thuiskomst heeft betrokkene ruzie gekregen met zijn buren, waarna hij door de politie is aangehouden en in verzekering is gesteld. Op 12 september 2006 is betrokkene in vrijheid gesteld. Appellant heeft betrokkene bij brief van 12 september 2006 geïnformeerd dat hij met ingang van 9 september 2006 van rechtswege in zijn ambt was geschorst. Appellant heeft een onderzoek ingesteld naar de gebeurtenissen met betrekking tot betrokkene op 9 september 2006.
2.3. De groepschef van de Politie Noord-Holland Noord (hierna: groepschef van politie) heeft bij brief van 23 september 2006 aan Rijkswaterstaat Noord-Holland het volgende bericht over de aanhouding van betrokkene: “De aanhouding en in verzekering stelling zijn het gevolg van een op 9 september 2006, door genoemde (naam betrokkene), gepleegd misdrijf in de gemeente Texel. Ook zijn er in een eerder stadium tussen betrokkene, de politie en burgers conflict situaties voorgevallen.” De groepschef van politie heeft in die brief tevens meegedeeld dat door deze voorvallen de basis van het vertrouwen in betrokkene dusdanig is geschaad dat verdere samenwerking tussen betrokkene en de politie Texel uitgesloten wordt geacht.
2.4. Na een voornemen daartoe, is betrokkene bij besluit van 25 januari 2007 met ingang van 1 maart 2007 op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (hierna: ARAR) eervol ontslag verleend wegens onbekwaam-heid of ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. Aan dat ontslag is ten grondslag gelegd dat de voorvallen op 9 september 2006 en de wijze van functioneren door betrokkene zowel bij Rijkswaterstaat als binnen de gemeenschap van Texel, het voor appellant absoluut onwenselijk maken dat betrokkene nog terugkeert in zijn functie van havenmeester. Het bezwaar van betrokkene tegen dat besluit is bij besluit van 12 september 2007 (hierna: bestreden besluit) ongegrond verklaard.
3. De rechtbank heeft het beroep van betrokkene tegen de aangevallen uitspraak gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit neemt. De rechtbank heeft overwogen dat niet alle aan betrokkene verweten gedragingen op 9 september 2006 aan de hand van zorgvuldig onderzoek zijn vastgesteld en dat ook niet inzichtelijk is welk handelen van betrokkene heeft geleid tot de aanhouding diezelfde dag. De gebeurtenissen op 9 september 2006 rechtvaardigen volgens de rechtbank geen ontslag, noch de conclusie dat betrokkene ongeschikt zou zijn voor de functie van havenmeester. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het uitoefenen van de functie van havenmeester op Texel voor betrokkene wel praktisch onmogelijk is doordat de groepschef van politie verdere samenwerking met hem uitgesloten acht. Uit de stukken blijkt volgens de rechtbank dat het functioneren van betrokkene sinds 2002, in het bijzonder waar het ging om zijn wijze van communiceren, zijn betrouwbaarheid en zijn integriteit niet steeds aan de daaraan te stellen eisen heeft voldaan. De rechtbank heeft geoordeeld dat appellant is tekortgeschoten in zijn verplichting om betrokkene een reële verbeterkans te bieden en dat appellant in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om betrokkene wegens ongeschiktheid eervol te ontslaan. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat geen sprake is geweest van een zorgvuldig herplaatsingsonderzoek, hetgeen volgens de rechtbank gezien de omstandigheden wel vereist was. Om die reden mocht appellant ook niet overgaan tot het geven van ongeschiktheidsontslag.
4. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant bij besluit van 27 oktober 2009 het ontslagbesluit van 25 januari 2007 gehandhaafd, primair op grond van het bepaalde in artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR, en subsidiair op grond van artikel 99 van Pro het ARAR, waarbij is bepaald dat de uitkering niet meer bedraagt dan de minimale uitkering.
5. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep naar voren hebben gebracht, overweegt de Raad als volgt.
5.1. Appellant heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat de gebeurtenissen op 9 september 2006 wel voldoende vast zijn komen te staan en dat deze tezamen met het disfunctioneren in de afgelopen jaren een toereikende grondslag vormen voor het ongeschiktheidsontslag.
5.2. Volgens vaste rechtspraak van deze Raad moet ongeschiktheid - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn - worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen. Inherent daaraan is dat die gedragingen moeten zijn gebaseerd op deugdelijk vastgestelde feiten.
5.3. De Raad deelt het oordeel van de rechtbank dat niet alle verweten gedragingen op 9 september 2006 aan de hand van zorgvuldig onderzoek door appellant zijn vastgesteld en verwijst naar de overwegingen van de rechtbank dienaangaande. De Raad voegt daar nog aan toe dat appellant in hoger beroep geen nadere gegevens heeft overgelegd die tot een andere conclusie zouden kunnen leiden. Zo is onvoldoende komen vast te staan dat betrokkene tussen de 10 en 15 glazen bier zou hebben genuttigd, terwijl dat volgens betrokkene 2 flesjes bier gedurende de dag en 3 glazen in het café zijn geweest, zoals betrokkene verklaart in zijn schrijven van 6 oktober 2006. De enkele verklaring van de cafémedewerker, zonder nadere bevestigingen van dat verhaal, biedt daarvoor onvoldoende grondslag. Hoewel het nuttigen van alcohol tijdens diensttijd en nadien in uniform, zoals betrokkene zelf ook heeft erkend, zeker in zijn functie van havenmeester waarin hij in het openbaar optreedt en verantwoordelijkheid draagt voor scheepsvaart, op zich al strijdig is met de goede uitoefening van zijn functie is het alcoholgebruik in de door appellant genoemde, excessieve mate derhalve onvoldoende aannemelijk gemaakt. Voorts is door appellant niet nader onderbouwd dat de instructies die betrokkene aan de scheepvaart heeft gegeven via de marifoon ervan getuigen dat hij zijn functie van havenmeester niet naar behoren heeft uitgeoefend. Ter zitting heeft betrokkene toegelicht dat hij schippers via de marifoon naar andere havens heeft doorverwezen omdat de haven van [vestigingsplaats] niet toegankelijk was vanwege het feest. Evenmin is komen vast te staan dat betrokkene in uniform onder invloed van te veel alcohol zijn auto heeft bestuurd of dat er sprake was van openbare dronkenschap. Dat bij thuiskomst een burenruzie is gevolgd en dat betrokkene enkele dagen in verzekering is gesteld staat buiten kijf, maar op basis van de beschikbare gegevens kan niet worden vastgesteld welke gedragingen betrokkene tijdens die ruzie heeft begaan, laat staan dat die gedragingen hem ongeschikt maken voor zijn functie. Bovendien is betrokkene daarna niet vervolgd voor een strafbaar feit dat zou zijn gepleegd op 9 september 2006. De Raad kan ten slotte niet inzien dat het eenmalig laten openstaan van een balkondeur, waarbij er geen gevaar is voor inbraak, mede kan dienen als grondslag voor de vaststelling dat sprake is van ongeschiktheid voor de functie.
5.4. Met betrekking tot de brief van de groepschef van politie van 23 september 2006 overweegt de Raad dat ook die brief geen inzicht geeft in welke gedragingen betrokkene op 9 september 2006 of voordien heeft begaan. Wel volgt uit die brief dat de politie niet meer met betrokkene wilde samenwerken, hetgeen zoals de rechtbank ook heeft geoordeeld het uitoefenen van zijn functie op Texel in beginsel praktisch onmogelijk maakte.
5.5. Ten aanzien van het onvoldoende functioneren van betrokkene vóór het incident, overweegt de Raad dat betrokkene in een verbetertraject zat waarbij werkafspraken waren gemaakt en waarvoor een coachingstraject zou worden opgestart. Nu de aan appellant verweten gedragingen op 9 september 2006 voor het merendeel onvoldoende zijn komen vast te staan, had dit verbetertraject in redelijkheid niet door appellant mogen worden afgebroken. Dat uitoefening van de functie op Texel gezien de genoemde brief van de politie problematisch was geworden neemt in elk geval niet weg dat betrokkene dat traject door herplaatsing op een andere werkplek in de organisatie van appellant had kunnen worden geboden.
5.6. Hieruit volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
6. De Raad stelt voorts vast dat het geding in hoger beroep zich op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede uitstrekt tot het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen nieuwe besluit van 27 oktober 2009. Dienaangaande overweegt de Raad het volgende.
6.1. Bij het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit van 27 oktober 2009 heeft appellant betrokkene primair wederom ontslag verleend op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR. Daaraan is ten grondslag gelegd dat niet verwacht wordt dat een verbetertraject het algehele wegvallen van het vertrouwen zowel intern als extern kan wegnemen. Een herplaatsingsonderzoek kan volgens appellant niet van hem worden gevraagd omdat hij alle vertrouwen in appellant heeft verloren als gevolg van het volstrekt tekort schietend besef aan verantwoordelijkheid bij betrokkene.
6.2. Zoals hierboven al is overwogen, is de ongeschiktheid van betrokkene onvoldoende deugdelijk vastgesteld, omdat het merendeel van de gedragingen op 9 september 2006 onvoldoende is komen vast te staan. Aan het nieuwe besluit zijn geen andere gegevens ten grondslag gelegd en appellant heeft niet nader gemotiveerd op grond van welke andere feiten het vertrouwen in betrokkene ontbreekt om het verbetertraject voort te zetten. Het nieuwe besluit kan in zoverre dan ook niet in stand blijven en dient te worden vernietigd.
6.3. Subsidiar is in het besluit van 27 oktober 2009 ontslag verleend op grond van artikel 99 van Pro het ARAR. Aan deze subsidiaire ontslaggrond heeft appellant ten grondslag gelegd dat door het disfunctioneren van betrokkene vanaf 2002 en met name de gebeurtenissen op 9 september 2006 het vertrouwen in betrokkene in- en extern zodanig is geschaad dat terugkeer in zijn functie en naar het ministerie niet meer mogelijk is, omdat er een onoplosbare impasse in de arbeidsrelatie is ontstaan waarin geen uitzicht meer bestaat op het herstel van een vruchtbare samenwerking.
6.4. De Raad constateert dat ook aan deze ontslaggrond de onvoldoende vastgestelde gedragingen van 9 september 2006 ten grondslag zijn gelegd. Ook hier geldt dat het besluit berust op een onvoldoende deugdelijke motivering, nu appellant niet heeft onderbouwd op welke andere gronden hij van mening is dat er een onoplosbare impasse in de arbeidsrelatie met betrokkene is ontstaan.
6.5. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep voor zover dat was gericht tegen het nieuwe besluit van 27 oktober 2009 gegrond dient te worden verklaard en dat besluit moet worden vernietigd.
7. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding appellant op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 874,-.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar van 27 oktober 2009 gegrond en vernietigt dat besluit;
Draagt appellant op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 25 januari 2007 met inachtneming van deze uitspraak van de Raad;
Veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 874,-;
Bepaalt dat van appellant een griffierecht van € 447,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door M.C. Bruning als voorzitter en B.J. van de Griend en T. van Peijpe als leden, in tegenwoordigheid van I. Mos als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 april 2011.
(get.) M.C. Bruning.
(get.) I. Mos.
HD