Uitspraak
09/4889 AW t/m 09/4897 AW, 09/4899 AW, 09/4935 AW t/m 09/4945 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
1. [betrokkene 1], wonende te [woonplaats 1],
2. [betrokkene 2], wonende te [woonplaats 2],
3. [betrokkene 3], wonende te [woonplaats 3],
4. [betrokkene 4], wonende te [woonplaats 4],
5. [betrokkene 5], wonende te [woonplaats 5],
6. [betrokkene 6], wonende te [woonplaats 6],
7. [betrokkene 7], wonende te [woonplaats 7],
8. [betrokkene 8], wonende te [woonplaats 8],
9. [betrokkene 9], wonende te [woonplaats 9],
10. [betrokkene 10], wonende te [woonplaats 10],
11. [betrokkene 11], wonende te [woonplaats 11], (hierna: betrokkenen)
en
het bestuur van de Stichting Centrale Inning van het Academisch Ziekenhuis Groningen (hierna: SCI),
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 7 juli 2009, 08/1037 t/m 1046 (hierna: aangevallen uitspraak),
in de gedingen tussen:
betrokkenen
en
de SCI.
Datum uitspraak: 24 maart 2011
I. PROCESVERLOOP
Betrokkenen en het bestuur hebben hoger beroep ingesteld. Betrokkene [betrokkene 10] heeft zijn hoger beroep nadien ingetrokken.
Partijen hebben een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 januari 2011. Betrokkene [betrokkene 7] is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. C.I. van Gent, advocaat te Den Haag. De overige betrokkenen hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Gent. Het bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. S. Levelt, advocaat te Amsterdam, alsmede door mr. P. van der Hart en E.W.P. van Boven, werkzaam bij het Universitair Medisch Centrum Groningen (UMCG).
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een uitgebreidere weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak alsmede naar de uitspraak van de Raad van 3 januari 2008, 05/3419 AW t/m 05/3432 AW, LJN BC 1745. De Raad volstaat met het volgende.
1.1. Betrokkenen zijn allen in ambtelijk dienstverband werkzaam (geweest) als anesthesiologen bij (thans) het UMCG. Tot 1 juni 1999 ontvingen zij, naast hun ambtelijke bezoldiging, op grond van de Honoreringsregeling medische specialisten werkzaam in academische ziekenhuizen (hierna: honoreringsregeling) inkomsten uit het verrichten van nevenwerkzaamheden in de vorm van het voor eigen rekening voeren van een medische praktijk in het ziekenhuis. Het ziekenhuis inde de declaraties voor de door de specialisten uitgeoefende eigen praktijk en stortte die op rekening van een per ziekenhuis op te richten stichting extra honorering. Hiertoe is in Groningen opgericht de Stichting Centrale Inning van het Academisch Ziekenhuis Groningen. Het bestuur van deze stichting diende er zorg voor te dragen dat de geïnde gelden overeenkomstig de regelingen hun bestemming vonden.
Met ingang van 1 juni 1999 is vrije praktijkvoering in academische ziekenhuizen niet langer mogelijk en zijn medische specialisten uitsluitend werkzaam op basis van een (herziene) ambtelijke aanstelling.
1.2. De honoreringsregeling strekte er vooral toe om de inkomensontwikkelingen van medische specialisten in academische ziekenhuizen af te stemmen op die van medische specialisten in de perifere ziekenhuizen die (ook) toen in overwegende mate op basis van vrije praktijkvoering patiënten behandelden. In paragraaf 4 van de honoreringsregeling was opgenomen dat de medische specialisten per academisch ziekenhuis een inkomen genoten dat gemiddeld voor de hele groep tenminste op het niveau lag van het (nader gedefinieerde) norminkomen voor de perifere, fulltime vrij praktiserende medische specialist. Ter verzekering van het niveau van het norminkomen diende te worden voorzien in een garantiefonds waaruit in voorkomende gevallen suppleties konden worden voldaan. De SCI diende criteria op te stellen voor de verdeling van een eventuele suppletie en aan de hand daarvan de bestemming ervan te bepalen. Deze suppletie behoefde de goedkeuring van de minister van Onderwijs en Wetenschappen.
1.3. Bij brief van 3 juni 2002 hebben betrokkenen zich tot de Raad van Bestuur (RvB) van (toen nog) het Academisch Ziekenhuis Groningen (AZG) gewend met een verzoek om toekenning van een suppletie uit het garantiefonds, daartoe aanvoerende dat zij nimmer het in de honoreringsregeling bedoelde norminkomen hebben ontvangen. Op deze verzoeken heeft de RvB van het AZG afwijzend beslist.
1.4. Deze Raad heeft bij zijn hiervoor onder 1 genoemde uitspraak van 3 januari 2008 geoordeeld dat de bevoegdheid om te beslissen omtrent aanspraken van betrokkenen op suppletie-uitkeringen in de zin van de honoreringsregeling niet toekomt aan de RvB van het AZG, maar aan de SCI. De Raad was voorts van oordeel dat de RvB van het AZG de inleidende verzoeken met toepassing van artikel 2:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had moeten doorzenden aan de SCI nu, gelet op de bevoegdheden die in de honoreringsregeling aan de SCI zijn toegekend, de SCI met betrekking tot de suppletie-uitkeringen met openbaar gezag was bekleed en aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb.
1.5. Onder verwijzing naar de uitspraak van 3 januari 2008 hebben betrokkenen op 7 februari 2008 onder verwijzing naar hun verzoek van 3 juni 2002 aan de SCI verzocht een besluit te nemen op dat verzoek. Bij gelijkluidende besluiten van 16 mei 2008 heeft de SCI deze verzoeken primair buiten behandeling gelaten en subsidiair afgewezen. Bij de bestreden beslissingen van 9 oktober 2008 heeft de SCI de besluiten van 16 mei 2008 gehandhaafd.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak:
- de beroepen van betrokkenen gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd;
- bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven, voor zover het betreft de ongegrondverklaring van de bezwaren van betrokkenen tegen de afwijzing van de aanvragen om suppletie-uitkering;
- het onderzoek heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent het verzoek van betrokkenen om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn en de Staat der Nederlanden aangemerkt als partij in die procedure;
- de SCI veroordeeld in de proceskosten van betrokkenen tot een bedrag van € 644,- per persoon ter zake van kosten van rechtsbijstand, voor betrokkenen 2 en 7 aangevuld met een bedrag van € 64,40 respectievelijk € 53,50 aan reis- en verletkosten;
- bepaald dat de SCI het door betrokkenen betaalde griffierecht dient te vergoeden.
3.1. Betrokkenen kunnen zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat het bestuur hun aanvragen om een suppletie-uitkering kon afwijzen. Daarnaast menen zij dat ook in de bestuurlijke fase van de procedure de redelijke termijn is overschreden en verzoeken zij expliciet de Raad om een schadevergoeding wegens de (te) lange duur van de procedure. Voorts hebben betrokkenen 2 en 7 grieven aangevoerd tegen de hoogte van de door de rechtbank aan hen toegekende verletkosten.
3.2. De SCI kan zich niet verenigen met de door de rechtbank uitgesproken proceskostenveroordelingen. Voorts zijn grieven aangevoerd tegen de door de rechtbank uitgesproken heropening van het onderzoek en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen.
4. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
4.1. Het verzoek om suppletie.
4.1.1. Betrokkenen hebben pas op 3 juni 2002 een aanvraag om suppletie ingediend. Van een eerdere aanvraag is niet gebleken en ligt naar het oordeel van de Raad evenmin impliciet besloten in de door betrokkenen in 1998 in gang gezette procedure, eindigend in de uitspraak van de Raad van 3 augustus 2006, 05/1168 AW t/m 05/1181 AW, LJN AY6141.
De Raad volgt betrokkenen niet in hun stelling dat zij niet bekend waren met de mogelijkheid om suppletie te ontvangen op grond van de Garantieregeling. Zoals de Raad in zijn hiervoor genoemde uitspraak van 3 augustus 2006 reeds heeft overwogen, moeten betrokkenen kennis hebben genomen van de statuten van de SCI, waarin onder artikel 2, aanhef en onder c, is opgenomen dat de stichting onder meer tot doel heeft het in voorkomende gevallen doen van voorstellen over suppletie uit het garantiefonds.
4.1.2. De Raad deelt dan ook evenmin de stelling van betrokkenen dat de SCI heeft gehandeld in strijd met de EG-richtlijn 91/553 van 14 oktober 1991, waarbij de Raad uitdrukkelijk daarlaat of de SCI in dit kader wel als werkgever van betrokkenen kan worden aangemerkt.
4.1.3. Betrokkenen hebben erin berust dat hen tot 1 juni 1999 geen suppletie-uitkeringen zijn verstrekt en hebben vervolgens nog tot medio 2002 gewacht alvorens een aanvraag in te dienen. In aanmerking genomen dat betrokkenen van de suppletiemogelijkheid op de hoogte hadden kunnen zijn en er jarenlang in hebben berust dat hen geen suppletie uit het garantiefonds werd uitbetaald, is de Raad van oordeel dat, hoewel de verzoeken van betrokkenen niet kunnen worden aangemerkt als verzoeken om terug te komen van in rechte onaantastbaar geworden besluiten, zij daarmee voor de toetsing door de rechter wel op één lijn moeten worden gesteld. Dit brengt mee dat die weigering terughoudend moet worden getoetst.
4.1.4. Het gaat in dit geval enkel om de periode voorafgaande aan de datum waarop het verzoek is gedaan. Dan dient de Raad zich in beginsel beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en, zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden het verzoek in te willigen.
4.1.5. Betrokkenen hebben zodanige feiten of omstandigheden niet aangevoerd. Zoals hiervoor al is overwogen waren betrokkenen op de hoogte van de honoreringsregeling en het bestaan van het garantiefonds. Aan betrokkenen kan, mede gelet op de ter zitting van de zijde van de SCI verstrekte informatie, worden toegegeven dat de SCI zich mogelijk niet voldoende heeft gekweten van de haar in het kader van de honoreringsregeling toebedeelde taak en zich naar betrokkenen toe niet altijd even coöperatief heeft opgesteld, maar dit kan niet als nieuwe feiten of omstandigheden worden aangemerkt. Betrokkenen zelf konden ook met die taak bekend zijn en hadden, indien de SCI die taak verwaarloosde, eerder geëigende maatregelen kunnen nemen.
4.1.6. Uit het vorenstaande volgt, nog daargelaten de gevolgen van de verjaring, dat het hoger beroep van betrokkenen met betrekking tot de afwijzing van het verzoek om suppletie niet slaagt.
4.2. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
4.2.1. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat door de RvB van het AZG de redelijke termijn niet is geschonden en in de onderhavige procedure evenmin door de SCI en de rechtbank. Wel ontleende de rechtbank aan de duur van de behandeling van het beroep en hoger beroep in de zaak van betrokkenen tegen de RvB van het AZG, het vermoeden dat in die procedure de redelijke termijn door zowel de rechtbank als de Raad was geschonden. Hieraan heeft de rechtbank de gevolgtrekking verbonden dat in onderhavige procedure met toepassing van artikel 8:73, tweede lid, van de Awb dient te worden beslist omtrent het verzoek van betrokkenen om schadevergoeding met betrekking tot mogelijke overschrijding van de redelijke termijn. Daarbij heeft de rechtbank de Staat der Nederlanden als partij aangemerkt in die procedure.
4.2.2. De Raad begrijpt de grieven van betrokkenen tegen dit onderdeel van de aangevallen uitspraak aldus dat zij zich niet kunnen verenigen met het oordeel van de rechtbank dat de redelijke termijn door de RvB noch door de SCI is geschonden.
De SCI stelt zich op het standpunt dat het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de overschrijding van de redelijke termijn betrekking had op de procedure tussen betrokkenen en de RvB van het AZG, en derhalve was gericht tegen een ander bestuursorgaan. Naar de mening van het bestuur had de rechtbank dat verzoek moeten afwijzen.
4.2.3. De Raad stelt voorop dat de RvB van het AZG en de SCI van elkaar te onderscheiden bestuursorganen zijn die anders dan bijvoorbeeld in de uitspraak van de Raad van 18 mei 2010 (LJN BM6041) niet tot dezelfde rechtspersoon behoren. Zij zijn beide betrokken bij de uitvoering van de honoreringsregeling, maar nemen in dat verband verschillende posities in.
Dit betekent echter niet dat de procedure tegen de RvB van het AZG thans buiten beschouwing dient te blijven. Het gaat hier immers om de toepassing van artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Gelet op het verdragsrechtelijke karakter van deze norm, is het recht van betrokkenen op een tijdige vaststelling van hun aanspraken op grond van de honoreringsregeling een recht dat in beginsel kan worden ingeroepen tegen alle bij die vaststelling betrokken administratieve en rechterlijke organen. De rechtbank heeft dan ook terecht als duur van de procedure aangemerkt het tijdvak tussen de ontvangst van de bezwaarschriften door de RvB van de AZG op 12 september 2002 en de aangevallen uitspraak.
4.2.4. De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de complexiteit van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkenen gedurende de procesgang en de aard van het besluit en het daardoor getroffen belang van betrokkenen, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.
4.2.5. In overeenstemming met hetgeen de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009), is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De onder 4.2.4 vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
4.2.6. In dit geval is in de procedure tegen de RvB van het AGZ de onbevoegdheid van dat bestuursorgaan komen vast te staan, waarna betrokkenen de onderhavige procedure tegen de SCI aanhangig hebben gemaakt. Gelet op hetgeen onder 4.2.3 omtrent de duur van de procedure is overwogen, is deze situatie in dit opzicht vergelijkbaar met de situatie die aan de orde was in de uitspraak van de Raad van 24 maart 2009 (LJN BH9991). In die uitspraak is overwogen dat, in een geval waarin een vernietiging van een besluit op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en - eventueel - een hernieuwde behandeling door de rechter, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend. Indien echter in de loop van de hele procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van het bestuursorgaan maar van de Staat (de minister van Veiligheid en Justitie).
4.2.7. Met de rechtbank, stelt de Raad vast dat in de zaak van betrokkenen de totale duur van de behandeling de hiervóór genoemde termijn van vier jaar heeft overschreden en dat in de rechterlijke fase van de procedure tegen de RvB van het AZG sprake is geweest van een overschrijding van de onder 4.2.5 genoemde termijnen, waaraan het vermoeden van een schending van de redelijke termijn kan worden ontleend.
4.2.8. Voor toerekening van (een gedeelte van) de overschrijding aan (een van) de betrokken bestuursorganen, zoals onder 4.2.6 aangegeven, is in dit geval echter geen plaats. De Raad stelt daarbij voorop dat de RvB van het AZG en de SCI telkens binnen de daarvoor als redelijk geldende termijn van zes maanden op het bezwaar van betrokkenen hebben beslist. Voorts kan de omstandigheid dat betrokkenen twee procedures hebben gevoerd om duidelijkheid over hun aanspraken op grond van de honoreringsregeling te verkrijgen niet aan het bestuursorgaan worden toegerekend. De Raad overweegt daartoe dat het de vrije keuze van betrokkenen is geweest om zich met hun inleidende verzoek van 3 juni 2002 te wenden tot de RvB van het AZG en niet tot de SCI. In reactie op dit verzoek heeft de RvB van het AZG zich meteen op het standpunt gesteld dat niet hij maar de SCI bevoegd is om eventueel aan de wensen van betrokkenen gevolg te geven. Ook hierin hebben betrokkenen nog geen aanleiding gevonden om zich (tevens) tot de SCI te wenden. Om hen moverende redenen hebben zij bij de RvB van het AZG bezwaar gemaakt. Na de ongegrondverklaring van dit bezwaar hebben betrokkenen het standpunt van de RvB van het AZG in beroep en hoger beroep bestreden. Ook van deze procedures hebben zij eerst de uitkomst afgewacht. Pas na de uitspraak van de Raad van 3 januari 2008, waarin de onbevoegdheid van de RvB van het AZG is bevestigd, hebben zij hun thans aan de orde zijnde verzoek tot de SCI gericht. Nu er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat betrokkenen door de SCI of door de RvB van het AZG op het verkeerde been zijn gezet, dient de door deze handelwijze veroorzaakte vertraging in de - uiteindelijke - vaststelling van hun aanspraken op grond van de honoreringsregeling in het licht van hetgeen onder 4.2.4 is overwogen voor hun eigen rekening te blijven. Het enkele feit dat de RvB van het AZG heeft nagelaten om het verzoek van 3 juni 2002 aan de SCI door te zenden, is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. Betrokkenen waren immers van rechtsgeleerde bijstand voorzien en de RvB van het AZG heeft hun duidelijk de juiste weg gewezen.
4.2.9. Geen van beide hoger beroepen slaagt dus op dit punt. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat er aanleiding bestond om (uitsluitend) ten aanzien van de Staat der Nederlanden toepassing te geven aan artikel 8:73, tweede lid, van de Awb. De Raad verbindt aan een en ander thans de conclusie dat met verdragsconforme toepassing artikel 8:73, tweede lid van de Awb moet worden beslist omtrent het verzoek van betrokkenen om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase. Dit geeft aanleiding om het onderzoek in hoger beroep te heropenen. Met - eveneens - verdragsconforme toepassing van artikel 8:26 van Pro de Awb merkt de Raad daarbij de Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure. Hierdoor komt de grondslag te ontvallen aan de heropening van het onderzoek door de rechtbank.
4.3. Vergoeding van proceskosten.
4.3.1. De grief van de SCI dat de rechtbank ten aanzien van de vergoeding van proceskosten heeft miskend dat er sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), slaagt. Met toepassing van artikel 3 van Pro het Bpb bedragen de kosten van rechtsbijstand in eerste aanleg voor betrokkenen tezamen € 966,-, derhalve € 87,81 per betrokkene.
4.3.2. Evenzeer treft doel hetgeen betrokkenen 2 en 7 hebben aangevoerd met betrekking tot de aan hen toegekende verletkosten.
Aan betrokkenen 2 en 7 is elk € 50,- aan verletkosten toegekend, waarbij de rechtbank in aanmerking heeft genomen dat de behandeling van de zaak ongeveer 2 uur heeft geduurd. De Raad is van opvatting dat de rechtbank zowel het aantal uren als de vergoeding per uur te laag heeft vastgesteld. De Raad volgt betrokkenen echter niet waar zij stellen dat zij genoopt waren een hele dag verlet te nemen en evenmin ziet de Raad reden een uurtarief van € 139,50 te hanteren, zijnde het waarneemtarief van de Nederlandse Vereniging voor Anesthesiologie.
De Raad stelt het aantal verleturen vast op 4 en hanteert daarbij een uurtarief van € 66,-, zijnde het bedrag waarvan de Raad, naar opgave van betrokkene 2, is uitgegaan in zijn uitspraak van 3 januari 2008.
Dit betekent dat betrokkenen 2 en 7, naast de kosten van rechtsbijstand en reiskosten, ieder een bedrag van € 264,- aan verletkosten toekomt.
5. Nu de grief van betrokkenen 2 en 7 ten aanzien van de toegekende proceskosten slaagt, vindt de Raad hierin aanleiding de SCI op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de kosten van rechtsbijstand, voor betrokkenen 2 en 7 in hoger beroep tot een bedrag van € 644,- tezamen, derhalve € 322,- per betrokkene. Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de Raad niet gebleken.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak ten aanzien van de heropening van het onderzoek en de uitgesproken proceskostenveroordeling;
Veroordeelt de SCI in de proceskosten van betrokkenen in beroep tot een bedrag van € 87,81 per betrokkene;
Veroordeelt de SCI hiernaast ten aanzien van betrokkene 2 tot een bedrag van € 264,- aan verletkosten en € 14,40 aan reiskosten en ten aanzien van betrokkene 7 tot een bedrag van € 264,- aan verletkosten en € 3,50 aan reiskosten;
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
Veroordeelt de SCI in de proceskosten van betrokkenen 2 en 7 in hoger beroep tot een bedrag van € 322,- per betrokkene;
Bepaalt dat de SCI het door betrokkenen betaalde griffierecht ad € 223,- dient te vergoeden;
Bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder de nummers 11/1835 AW t/m 11/1844 AW ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevraagde schadevergoeding in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn, en merkt de Staat der Nederlanden (minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en R. Kooper en A.A.M. Mollee als leden, in tegenwoordigheid van M. Nijholt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2011.
(get.) A. Beuker-Tilstra.
(get.) M. Nijholt.
HD