Uitspraak
10/802 AW
10/889 AW
10/4059 AW
10/1052 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: college), en
[Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 december 2009, 09/51 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
betrokkene
en
het college
Datum uitspraak: 10 maart 2011
I. PROCESVERLOOP
Beide partijen hebben hoger beroep ingesteld.
Beide partijen hebben een verweerschrift ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 11 februari 2010 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
Bij uitspraak van 22 maart 2010, 10/1090, heeft de voorzieningenrechter van de Raad de werking van het besluit van 11 februari 2010 geschorst totdat door de Raad in de bodemprocedure zal zijn beslist.
Op 23 juni 2010 heeft het college andermaal een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 februari 2011. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.C.D. van der Linde, werkzaam bij de gemeente Amsterdam. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. K. de Bie, advocaat te Amsterdam.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene was werkzaam bij de Dienst Werk en Inkomen (hierna: DWI) van de gemeente Amsterdam, laatstelijk als [naam functie] van de afdeling [afdeling].
1.2. In 2007 is het college uit een onderzoek naar mogelijke bijstandsfraude door een cliënt van de DWI, M, gebleken dat betrokkene al jarenlang een relatie had met M. Naar aanleiding hiervan heeft het Bureau Integriteit DWI een onderzoek ingesteld naar vermeende integriteitschendingen door betrokkene. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 4 april 2008.
1.3. Nadat betrokkene bij besluit van 25 maart 2008 was geschorst met behoud van bezoldiging en hem de toegang tot de werkplek was ontzegd, heeft het college betrokkene bij besluit van 8 juli 2008 primair wegens ernstig plichtsverzuim met onmiddellijke ingang onvoorwaardelijk strafontslag verleend op grond van artikel 1003, eerste lid, aanhef en onder f, van het Ambtenarenreglement van de gemeente Amsterdam (ARA) en hem subsidiair ontslag verleend op grond van ongeschiktheid voor de verdere vervulling van de betrekking anders dan uit hoofde van ziekten of gebreken op grond van artikel 1122, eerste lid, aanhef en onder c, van het ARA. Bij besluit van 27 november 2008 (hierna: bestreden besluit) heeft het college het besluit van 25 maart 2008 en het strafontslag gehandhaafd; de subsidiaire ontslaggrond heeft het college laten vallen.
1.4. Het aan betrokkene verweten plichtsverzuim bestaat, samengevat, uit de volgende onderdelen:
a) het niet melden van zijn relatie met M, terwijl betrokkene op de hoogte was van het feit dat zij een bijstandsuitkering ontving en bijstandsfraude had gepleegd;
b) het onderhouden van contacten met personen met een criminele achtergrond, althans het niet melden daarvan;
c) het niet melden van zijn bemoeienis met de coffeeshop van zijn dochter;
d) het niet melden van de inbeslagname tijdens een huiszoeking in de woning van M van de door de DWI aan hem verstrekte laptop.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat dit plichtsverzuim aan betrokkene kan worden toegerekend en dat de opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag daaraan niet onevenredig is.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak, met bepalingen omtrent de vergoeding van proceskosten en griffierecht, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit in zijn geheel vernietigd, en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank heeft, samengevat, als haar oordeel gegeven dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om betrokkene te schorsen en hem de toegang tot de werkplek te ontzeggen, alsmede dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim, maar dat de straf van onvoorwaardelijk ontslag niet evenredig is aan de aard en de ernst van het door betrokkene gepleegde plichtsverzuim. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat betrokkene de hem aangewreven incidenten, elk afzonderlijk beschouwd, niet zonder meer aan zijn leidinggevende had behoeven te melden. Betrokkene had evenwel, alle omstandigheden tezamen en in onderling verband bezien, in elk geval in of kort na oktober 2007 zijn leidinggevende moeten informeren over de situatie waarin hij inmiddels was komen te verkeren.
3.1. De strekking van het hoger beroep van het college is, samengevat, dat in de gegeven omstandigheden het verlenen van onvoorwaardelijk ontslag gerechtvaardigd is te achten.
3.2. Betrokkene heeft in hoger beroep, kort gezegd, het standpunt ingenomen dat in het geheel geen sprake is geweest van enig plichtsverzuim. Ook de nadere besluiten van 11 februari 2010 en 23 juni 2010 zijn door betrokkene bestreden.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1. De Raad stelt - ambtshalve - voorop dat hij de onder 2.3 van de aangevallen uitspraak gegeven overwegingen zo begrijpt dat de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit, voor zover daarbij het besluit tot schorsing en ontzegging van de toegang tot de werkplek is gehandhaafd, ongegrond acht. De rechtbank heeft kennelijk beoogd het bestreden besluit in zoverre in stand te laten. Dat de rechtbank dit een en ander per abuis niet in het dictum van de aangevallen uitspraak heeft vermeld, beschouwt de Raad als een kennelijke misslag en dit vormt op zichzelf geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak. Ook partijen hebben de aangevallen uitspraak kennelijk aldus begrepen. De beide hoger beroepen keren zich ook uitsluitend tegen het oordeel van de rechtbank over de bij het bestreden besluit gehandhaafde strafontslag; de gedingen in hoger beroep zijn daartoe dus beperkt.
4.2. Over het betrokkene verweten plichtsverzuim en de hem in verband daarmee opgelegde straf overweegt de Raad als volgt.
4.2.1. Voor de Raad staat vast dat betrokkene in elk geval in oktober 2007 ervan op de hoogte is geraakt dat M zich schuldig had gemaakt aan bijstandsfraude. De Raad is van oordeel dat betrokkene in elk geval op dat moment mede gelet op het door het college gevoerde integriteitsbeleid melding had moeten maken van zijn langdurige privé-relatie met M en van zijn wetenschap van de door M gepleegde bijstandsfraude. Hieraan doet niet af dat betrokkene binnen de DWI geen enkele functionele betrokkenheid had bij het proces van uitkeringsverstrekking en/of de controle op de rechtmatigheid van verleende bijstandsuitkeringen. Door af te zien van melding heeft betrokkene naar het oordeel van de Raad niet iedere schijn van belangenverstrengeling dan wel van schending van de ambtelijke integriteit weten te vermijden. Bij het voorgaande heeft de Raad meegewogen dat betrokkene als [naam functie] van de afdeling [afdeling] een voorbeeldfunctie had, terwijl betrokkene uit hoofde van die functie bovendien in de openbaarheid trad. Betrokkene heeft zich in zoverre dus schuldig gemaakt aan plichtsverzuim.
4.2.2. Wat de onder 1.4, onderdeel b, vermelde gedraging betreft, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat betrokkene op de hoogte is geraakt van het feit dat de zoon van M, H, een hennepplantage exploiteerde en dat betrokkene het college, althans zijn leidinggevende in elk geval na het oprollen van deze hennepplantage op 13 april 2008 van een en ander in kennis had moeten stellen. De Raad volgt het college hierin niet. Niet aannemelijk is geworden dat betrokkene in relevante mate contacten onderhield met H. De hennepplantage werd niet geëxploiteerd op het adres waar M woonde. Betrokkene heeft bovendien onbestreden gesteld dat hij vanaf april 2006 alle banden met H heeft verbroken. Onder deze omstandigheden kan niet staande worden gehouden dat betrokkene melding had moeten maken van de door H geëxploiteerde hennepplantage. Met betrekking tot de onder 1.4, onderdeel b, vermelde gedraging kan naar het oordeel van de Raad dan ook geen plichtsverzuim worden aangenomen.
4.2.3. Ten aanzien van de onder 1.4, onderdeel c, vermelde gedraging stelt de Raad het volgende vast. Betrokkene heeft erkend dat hij in verband met de financiering van de door zijn dochter beoogde overname van een coffeeshop een bedrag van € 40.000,- heeft geleend van een broer van M. Betrokkene heeft voorts verklaard dat hij enkele malen met zijn dochter is meegegaan naar het stadsdeelkantoor teneinde de noodzakelijke formaliteiten te regelen. Nu de bemoeienis van betrokkene met de coffeeshop van zijn dochter hiertoe beperkt is gebleven en betrokkene zelf - naar tussen partijen niet in geschil is - niet betrokken is geweest bij de bedrijfsvoering van de coffeeshop, ziet de Raad niet in dat betrokkene een en ander had moeten melden bij het bevoegd gezag. Daarbij heeft de Raad in aanmerking genomen dat de verkoop van cannabis weliswaar op zichzelf nog steeds strafbaar is gesteld in de Opiumwet maar hiertegen niet strafrechtelijk wordt opgetreden, mits deze verkoop plaatsvindt in een erkende coffeeshop en daarbij aan een bepaald aantal voorwaarden wordt voldaan. Ook met betrekking tot de onder 1.4, onderdeel c, vermelde gedraging kan naar het oordeel van de Raad dus geen plichtsverzuim worden aangenomen.
4.2.4. Met betrekking tot de onder 1.4, onderdeel d, vermelde gedraging onderschrijft de Raad het standpunt van het college dat betrokkene, toen hij er eenmaal van op de hoogte was geraakt dat zijn door de DWI verstrekte laptop tijdens een huiszoeking in de woning van M door de politie in beslag was genomen, daarvan melding had moeten maken bij het bevoegd gezag. Daarbij is, anders dan betrokkene heeft betoogd, niet van betekenis dat met de laptop niet, althans niet zonder wachtwoord, kon worden ingelogd op het netwerk van de DWI. Betrokkene heeft zich naar het oordeel van de Raad ook in zoverre schuldig gemaakt aan plichtsverzuim.
4.3. De hoger beroepen slagen niet. Gezien het vorenstaande was het college bevoegd betrokkene wegens plichtsverzuim disciplinair te straffen. Niet gebleken is dat het plichtsverzuim niet (volledig) aan betrokkene is toe te rekenen. De Raad is wel met de rechtbank, zij het op andere gronden, van oordeel dat van de bij het bestreden besluit opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag niet gezegd kan worden dat deze niet onevenredig is aan de aard en de ernst van het door betrokkene gepleegde plichtsverzuim. De rechtbank heeft het bestreden besluit dus terecht niet in stand gelaten.
4.4. Bij de ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen nieuwe beslissing op bezwaar van 11 februari 2010 heeft het college opnieuw het strafontslag gehandhaafd. Deze beslissing, die de Raad op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in dit geding mede beoordeelt, moet gelet op hetgeen de Raad onder 4.3 heeft overwogen, worden vernietigd.
4.5. Het college heeft naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 maart 2010 op 23 juni 2010 wederom een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Daarbij heeft het college betrokkene, onder gegrondverklaring van zijn bezwaar tegen het besluit van 8 juli 2008, met toepassing van artikel 13.6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Nieuwe Rechtspositie Gemeente Amsterdam (NRGA) de disciplinaire straf opgelegd van terugzetting in de functie van re-integratieconsulent bij het onderdeel Werk en Uitvoering van de DWI met het daarbij behorende salaris (het maximum van schaal 9). Deze straf gaat in op 22 juni 2010 en zal duren tot en met 30 april 2011. Mede vanwege salaristechnische redenen vindt de terugzetting in salaris plaats over het tijdvak van 1 juli 2010 tot 1 mei 2011. Het college heeft daaraan toegevoegd dat gedurende de laatstgenoemde periode de door betrokkene genoten toeslag voor beschikbaarheid vervalt, aangezien betrokkene zich in deze periode niet beschikbaar hoeft te houden. In het besluit van 23 juni 2010 is vermeld dat aan betrokkene inmiddels achterstallige bezoldiging is uitbetaald over de periode vanaf 9 juli 2008.
4.6. Nu het besluit van 23 juni 2010 niet geheel aan het beroep van betrokkene tegemoet komt, wordt ingevolge artikel 6:19 van de Awb dit beroep geacht mede te zijn gericht tegen dat besluit.
4.7.1. Gelet op hetgeen de Raad onder 4.2 en 4.3 heeft overwogen, ligt met betrekking tot het besluit van 23 juni 2010 uitsluitend nog de vraag ter beantwoording voor of tussen het (resterende) plichtsverzuim van betrokkene en de nader door het college opgelegde disciplinaire straf geen onevenredigheid bestaat.
4.7.2. Betrokkene heeft - onweersproken - gesteld dat hij geen toeslag voor beschikbaarheid, maar een arbeidsmarkttoelage ontving. Ingevolge artikel 13.6, eerste lid, aanhef en onder e, van de NRGA kan een straf worden opgelegd van terugzetting in een lager gewaardeerde functie voor de duur van maximaal één jaar met een vermindering van het salaris voor dezelfde periode. Blijkens artikel 1.1 en artikel 1.4 van de NRGA vormen toelagen en toeslagen, naast het salaris, een bestanddeel van de bezoldiging. Anders dan laatstgenoemd begrip omvat het begrip salaris niet mede de voor een betrokkene geldende toelagen en toeslagen. Betrokkene betoogt dus terecht dat het college de arbeidsmarkttoelage niet bij wijze van straf heeft kunnen laten vervallen. Afgezien hiervan acht de Raad de periode waarbij toepassing is gegeven aan artikel 13.6, eerste lid, aanhef en onder e, van de NRGA te lang afgezet tegen de aard en de ernst van het resterende plichtsverzuim. De door het college opgelegde straf is onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim. Het besluit van 23 juni 2010 dient daarom in zoverre te worden vernietigd.
4.7.3. Uit een oogpunt van definitieve geschillenbeslechting ziet de Raad vervolgens aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. In de gegeven omstandigheden is naar het oordeel van de Raad een straf van terugzetting in de functie van re-integratieconsulent bij het onderdeel Werk en Uitvoering van de DWI, bezoldigd naar het maximum van schaal 9, voor een periode van acht maanden niet onevenredig te achten. Rekening houdend met de door betrokkene reeds ondergane bestraffing, die feitelijk een aanvang heeft genomen met de terugzetting in salaris per 1 juli 2010, zal de terugzetting in salaris dan ook slechts tot 1 maart 2011 mogen duren. De Raad zal daarom bepalen dat de terugzetting in salaris tot 1 maart 2011 duurt.
5. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding het college op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.311,- aan kosten van rechtsbijstand in hoger beroep. Naar aanleiding van de door betrokkene gevraagde integrale vergoeding van proceskosten wijst de Raad erop, dat het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) een limitatief stelsel van forfaitaire vergoedingen kent. Van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb, die tot een hogere vergoeding zouden moeten leiden, is de Raad niet gebleken.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
Verklaart de beroepen tegen de nieuwe beslissingen op bezwaar van 11 februari 2010 en 23 juni 2010 gegrond;
Vernietigt de beslissing op bezwaar van 11 februari 2010;
Vernietigt de beslissing op bezwaar van 23 juni 2010, voor zover het college daarbij de terugzetting in salaris van betrokkene gepaard heeft doen gaan met het laten vervallen van de arbeidsmarkttoelage en voor zover het college de terugzetting in salaris heeft laten voortduren tot 1 mei 2011;
Bepaalt dat de terugzetting in salaris tot 1 maart 2011 duurt en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
Veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 1.311,-;
Bepaalt dat het college aan betrokkene het betaalde griffierecht van € 223,- vergoedt;
Bepaalt dat van het college een griffierecht van € 447,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en M.C. Bruning en F.J.L. Pennings als leden, in tegenwoordigheid van I. Mos als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2011.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) I. Mos.
IJ