Uitspraak
09/2328 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellante], wonende te [woonplaats], (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 17 maart 2009, 08/1734 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Stein (hierna: college)
Datum uitspraak: 10 maart 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 januari 2011. Appellante is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.G. Kerkhof, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en G.H.A. van der Vorst, werkzaam bij de gemeente Stein.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante was, met ingang van 1 januari 2001, werkzaam bij de gemeente Stein als [naam functie]. In het kader van een procedure van functiebeschrijving en -waardering is op 17 november 2004 een organieke beschrijving van haar functie vastgesteld. Tegen deze beschrijving heeft appellante geen rechts-middelen aangewend. Vervolgens is de functie van appellante bij besluit van het college van 24 januari 2005 ingedeeld in functiegroep 11, met bijbehorende inschaling in salarisschaal 7. Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt. Het college heeft het bezwaar van appellante op 24 mei 2005 ongegrond verklaard, tegen welk besluit appellante beroep heeft ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft het beroep van appellante bij uitspraak van 19 december 2006, 05/1343, gegrond verklaard, het besluit van 24 mei 2005 vernietigd, en het college opgedragen opnieuw op het bezwaar te beslissen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de werkzaamheden van appellante, zoals beschreven in de onherroepelijk vaststaande functiebeschrijving, terugkomen in de functietypering die als basis is gebruikt voor de waardering. Ook is volgens de rechtbank niet inzichtelijk gemaakt of aandacht is besteed aan het commentaar dat het hoofd Bestuurszaken op de bedoelde functietypering heeft geleverd. Naar het oordeel van de rechtbank mocht aan dit commentaar niet zonder meer voorbij worden gegaan. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
1.2. Het college heeft op 15 mei 2007 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen, inhoudende handhaving van de indeling van de functie van appellante in functiegroep 11, salarisschaal 7. Bij uitspraak van 18 december 2007, 07/482, heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het besluit van 15 mei 2007 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en nogmaals opdracht tot het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar gegeven. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het college ook in het besluit van 15 mei 2007 niet voldoende heeft gemotiveerd dat de werkzaamheden van appellante, zoals beschreven in de functiebeschrijving, terugkomen in de functietypering die de basis heeft gevormd voor de waardering. Met betrekking tot het te nemen nieuwe besluit heeft de rechtbank opgemerkt dat de integrale functiebeschrijving van 17 november 2004 daarbij tot uitgangspunt moest worden genomen, en dat bij de voorbereiding van dit besluit de geldende regels in acht moesten worden genomen, inclusief de advisering door een in te stellen fuwacommissie. Verder heeft de rechtbank opgemerkt dat in dit nieuwe besluit niet voorbij mocht worden gegaan aan de grieven van appellante, het commentaar van het hoofd Bestuurszaken en een door appellante overgelegd e-mailbericht van de voormalige burgemeester. Tegen deze uitspraak is eveneens geen hoger beroep ingesteld.
1.3. Het college heeft op 30 september 2008 een nieuwe beslissing op bezwaar (hierna: bestreden besluit) genomen. Bij dit besluit is de functie van secretaresse burgemeester/ medewerker kabinet met terugwerkende kracht tot 1 januari 2001 ingedeeld in functie-groep 10, met bijbehorende salarisschaal 8.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
3.1. Op de waardering van de functie van appellante is van toepassing de voorheen geldende Regeling Organieke Functiewaardering Gemeente Stein 2001 (hierna: Regeling 2001). Op grond van artikel 4.3. in samenhang met artikel 5.1. van deze regeling worden waarderingsvoorstellen geformuleerd door een waarderingscommissie en worden de waarderingen vervolgens, na raadpleging van het MT en de OR, door het college vastgesteld. Op grond van artikel 4.2. van de regeling bestaat de waarderingscommissie uit een onafhankelijke deskundige, de gemeentesecretaris i.c. het lijnafdelingshoofd/hoofd stafafdeling waaronder de functies ressorteren (variabel), een lid namens het MT (vast) en twee leden namens de OR.
3.1.1. Appellante is van mening dat de opdracht van de rechtbank in haar onherroepelijk geworden uitspraak van 18 december 2007 tot het inwinnen van advies “door een in te stellen fuwacommissie” aldus moet worden begrepen, dat aan het op grond van die uitspraak te nemen nieuwe besluit een advies ten grondslag had moeten worden gelegd van een waarderingscommissie met een samenstelling als voorgeschreven in artikel 4.2. van de Regeling 2001. Het college heeft daar tegenover gesteld dat instelling van een zodanige commissie feitelijk onmogelijk was geworden, omdat ten tijde van belang de Regeling 2001 niet meer van kracht was, de functie van secretaresse burgemeester/ medewerker kabinet niet meer in die vorm bestond en binnen de gemeente geen leidinggevende meer beschikbaar was met toereikende kennis over die functie. Het college heeft daarom ten behoeve van het nemen van het bestreden besluit het advies ingewonnen van de toetsingscommissie als bedoeld in de met ingang van 6 november 2007 van kracht zijnde Procedureregeling organieke functiebeschrijving en -waardering gemeente Stein.
3.1.2. De Raad stelt vast dat de rechtbank zelf in de aangevallen uitspraak heeft geoordeeld dat het college met het inwinnen van advies van de toetsingscommissie heeft voldaan aan haar eerdergenoemde opdracht. De Raad ziet geen aanleiding daar anders over te oordelen. Daartoe overweegt de Raad dat de opdracht niet meer inhield dan het inwinnen van advies door “een” in te stellen fuwacommissie, en dat daarbij niet is gerept van een samenstelling conform die van de in de Regeling 2001 genoemde waarderings-commissie. De Raad ziet nog minder aanleiding de advisering door de toetsings-commissie ontoereikend te achten, nu geen rechtsregel - ook niet de van toepassing zijnde Regeling 2001 - het college verplichtte om bij het nemen van een beslissing op bezwaar de functie van appellante opnieuw volgens de voor de primaire besluitvorming geldende voor-schriften te waarderen, als ware van een reeds voorliggend, in het primaire besluit overgenomen, advies van de waarderingscommissie (nog) geen sprake. De Raad verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 20 februari 2003, LJN AF4946 en TAR 2003,113.
3.2. De Raad komt vervolgens toe aan de inhoudelijke waardering van de functie van appellante, zoals die in het bestreden besluit tot stand is gekomen. Ter zake merkt de Raad allereerst op dat, zoals de rechtbank in de aangevallen uitspraak met juistheid heeft overwogen, de rechterlijke toetsing in een geval als dit volgens vaste rechtspraak van de Raad een terughoudende dient te zijn, in die zin dat de rechter zich, naast de overigens in aanmerking komende toetsing van het bestreden besluit aan regels van geschreven en ongeschreven recht en algemene rechtsbeginselen, moet beperken tot de vraag of de in het geding zijnde waardering op onvoldoende gronden berust. Dit laatste betekent dat eerst tot vernietiging van de omstreden waardering kan worden overgegaan indien deze als onhoudbaar moet worden aangemerkt. Daarvoor is ontoereikend de enkele omstandigheid dat een andere waardering op zichzelf beschouwd verdedigbaar is.
3.2.1. Van belang in dit geval is verder dat in een organiek functiewaarderingssysteem als het onderhavige als uitgangspunt voor de functiewaardering heeft te gelden de toe-passelijke functiebeschrijving. In dit geval gaat het om de onherroepelijk vaststaande functiebeschrijving van 17 november 2004. Met betrekking tot de besluiten van
24 januari 2005 en 15 mei 2007 is door de rechtbank in haar eerdere, onherroepelijk geworden, uitspraken geoordeeld dat deze niet kenbaar op de genoemde functie-beschrijving zijn gegrond, aangezien de van die beschrijving afwijkende functietypering kennelijk de grondslag voor die besluiten heeft gevormd. Het bestreden besluit evenwel is expliciet gebaseerd op de hoofdbestanddelen van de functie van appellante zoals die in de functiebeschrijving zijn terug te vinden, te weten 40% secretariële en ondersteunende werkzaamheden, 10% coördinatie bestuurssecretariaat, 45% kabinet en 5% donatie-, representatie-, en geschenkenregeling, budgetbeheer representatie bestuur en budget-beheer kostenplaats bestuurssecretariële ondersteuning. Met de rechtbank stelt de Raad dan ook vast dat het eerdergenoemde gebrek met het bestreden besluit is opgeheven en dat er ook in zoverre geen reden is om dat besluit onjuist te achten.
3.2.2. De Raad overweegt vervolgens dat de functie van appellante in het bestreden besluit, conform de systematiek van de Regeling 2001, is gewaardeerd op basis van zogeheten beredeneerde paarsgewijze vergelijking. Verticale vergelijking met de functie van secretaresse burgemeester (functiegroep 11) en de functie van beleidsmedewerker (functiegroep 9) en horizontale vergelijking met de functie van medewerker bijzondere wetten en OOV (functiegroep 10) heeft geleid tot inpassing van de functie van appellante in functiegroep 10 met bijbehorende salarisschaal 8, een schaal hoger dan de oorspronke-lijke inschaling. De Raad ziet, ook in aanmerking genomen de naar zijn oordeel terecht door het college gevoelde noodzaak van een consistente rangordening binnen de gemeentelijke organisatie van zowel bestaande als vroegere functies, geen reden deze waardering voor onhoudbaar te achten en overweegt daartoe nog het volgende.
3.2.3. Het betoog van appellante dat haar functie niet is vergeleken met conform de Regeling 2001 vastgestelde ijkfuncties treft geen doel. De regeling schrijft weliswaar waardering conform de methode van beredeneerde vergelijking voor, maar het gebruik daarbij van de ingevolge die regeling kennelijk bij wijze van hulpmiddel vast te stellen ijkfuncties is daarbij niet verplicht gesteld. De Raad ziet niet in dat de functies waarmee in feite is vergeleken voor die vergelijking niet geschikt zouden zijn.
3.2.4. Het verdere betoog van appellante komt er op neer dat ook in het door de rechtbank in stand gelaten bestreden besluit nog onvoldoende gewicht is toegekend aan haar beleids-matige en organisatorische taken. Zij is van oordeel dat bij een juiste weging van die taken, de door de Regeling 2001 voorgeschreven beredeneerde vergelijking had moeten leiden tot indeling van haar functie in functiegroep 9, salarisschaal 9. Zij heeft daarbij de suggestie gedaan van horizontale vergelijking met de in de genoemde functiegroep en salarisschaal ingedeelde ijkfunctie van consulent personeelszaken. De Raad volgt appellante daarin niet. In dit verband is van belang dat de functiebeschrijving van 17 november 2004, zowel in kwalitatief als in kwantitatief opzicht, slechts een geringe beleidscomponent bevat. Het betreft één van de elf in de beschrijving opgenomen verantwoordelijkheden, namelijk het coördineren, toetsen en zo nodig voorstellen tot aanpassingen doen van het gemeentelijk donatie- en representatiebeleid, de geschenken-regeling en het gemeentelijk onderscheidingenbeleid. De Raad is van oordeel dat deze component, nog los van het feit dat het aldus gaat om slechts een klein onderdeel van het totale takenpakket, niet op één lijn is te stellen met de op vaktechnische kennis gebaseerde beleidsvoorbereiding en -uitvoering zoals die in de door appellante genoemde functie van consulent personeelsbeleid zijn terug te vinden. Dat (ook) in die laatste functie het accent niet ligt op strategische beleidsvoorbereiding maakt het voorgaande niet anders. De overige tien in de functiebeschrijving genoemde verantwoordelijkheden houden alle overwegend ondersteunende taken in, ook voor zover daarin coördinerende elementen zijn opgenomen. Dit beeld wordt bevestigd door de in de beschrijving opgenomen verbijzondering van de hoofdbestanddelen van de functie. Bedoelde taken zijn daarmee evenmin op één lijn te stellen met de taken van de consulent personeelszaken.
3.2.5. Appellante heeft zich in het onderhavige verband voorts beroepen op het commentaar dat het voormalig hoofd Bestuurszaken indertijd heeft geleverd op de functietypering die tot het besluit van 24 januari 2005 heeft geleid. Zij heeft daarbij stukken overgelegd die zij in de uitoefening van haar functie heeft opgesteld. Zij beroept zich verder op de eerdergenoemde e-mail van de voormalige burgemeester, waarin deze een nadere toelichting op haar taken heeft gegeven. In hoger beroep heeft zij nog een aanvullende verklaring van het voormalige hoofd Bestuurszaken verstrekt. Deze nadere gegevens kunnen aan de vaststelling dat de functiewaardering niet als onhoudbaar is te beschouwen, evenmin afdoen. Bedoelde gegevens maken het hiervoor met betrekking tot de functiebeschrijving overwogene immers niet anders. Voorts brengt, zoals de Raad eerder heeft overwogen, het gegeven dat de toepasselijke organieke functiebeschrijving als uitgangspunt voor een functiewaardering als de onderhavige heeft te gelden, met zich mee dat indien de feitelijke werkzaamheden van een betrokkene als zwaarder zijn te beschouwen dan de werkzaamheden die in die functiebeschrijving zijn weergegeven, dit niet kan leiden tot een hogere waardering (CRvB 1 december 2005, LJN AV6117 en
TAR 2006, 87). Voor zover de door appellante verstrekte verklaringen en stukken de conclusie zouden rechtvaardigen dat de werkzaamheden die zij feitelijk heeft verricht de in de functiebeschrijving opgenomen taken in zwaarte overtreffen, kan, wat daarvan verder ook zij, dit daarom ook niet leiden tot het oordeel dat de waardering de toetsing in rechte niet kan doorstaan. Geheel ten overvloede overweegt de Raad dat het niettemin in de rede had gelegen dat het college, ter voorlichting van appellante en in aansluiting op de overwegingen van de rechtbank in de uitspraak van 18 december 2007, de uitgevoerde vergelijkingen en de betekenis in dat verband van het commentaar van het hoofd Bestuurszaken en de e-mail van de burgemeester, uitgebreider had toegelicht dan het in feite heeft gedaan.
4. Al het voorgaande leidt tot de conclusie dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht inzake vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.C. Bruning als voorzitter en B.J. van de Griend en W. van den Brink als leden, in tegenwoordigheid van M. Nijholt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2011.
(get.) M.C. Bruning.
(get.) M. Nijholt.
HD