Uitspraak
08/5732 WWB
08/5733 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[appellant] en [appellante], wonende te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 26 augustus 2008, 07/492 en 07/1139 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellanten
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Goes (hierna: College)
Datum uitspraak: 31 augustus 2010
I. PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. G.M.S. Koot, advocaat te ’s-Gravenhage, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juli 2010. Voor appellanten is mr. Koot verschenen. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door C.A. Krauwel, werkzaam bij de gemeente Goes.
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een overzicht van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
1.1. Appellanten ontvangen met ingang van 24 januari 2005 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor gehuwden.
1.2. Bij besluit van 20 juni 2006, voor zover hier van belang, heeft het College vastgesteld dat de arbeidsverplichtingen voor appellant voor 24 uur per week gelden. Aan dit besluit ligt een verzekeringsgeneeskundige en een arbeidsdeskundige rapportage van de Stichting SAP van 23 mei 2006 ten grondslag. Tevens is aan appellant de nadere verplichting opgelegd om met ingang van 12 juni 2006 in het kader van maatschappelijke participatie/vrijwilligerswerk voor 24 uren per week te starten bij Demontage Werkplaats Zeeland (hierna: DWZ). Hierbij is vermeld dat de verplichting wordt opgelegd als tegenprestatie voor het behouden van de uitkering.
1.3. Bij besluit van 4 juli 2006 heeft het College de bijstand van appellanten verlaagd met 20% voor de duur van een maand. Het College heeft hieraan ten grondslag gelegd dat appellant niet heeft meegewerkt aan een plaatsing bij DWZ en derhalve niet of in onvoldoende mate heeft meegewerkt aan onderzoek naar de mogelijkheden met betrekking tot scholing, (sociale) activering en/of arbeidsinschakeling.
1.4. Bij besluit van 7 december 2006 heeft het College de bijstand van appellanten verlaagd met 40% voor de duur van een maand. Het College heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat appellanten in een gesprek op 14 november 2006 hebben verklaard niet mee te willen werken aan het leveren van een tegenprestatie voor het behoud van het recht op bijstand en dat zij daarmee niet voldoen aan de arbeidsverplichtingen die aan de bijstand zijn verbonden. De hoogte van de maatregel is mede gebaseerd op het standpunt dat sprake is van recidive binnen een periode van 24 maanden nadat appellant een vergelijkbare verplichting niet was nagekomen.
1.5. Bij besluit van 13 april 2007, zoals gewijzigd bij besluit van 20 mei 2008, heeft het College, voor zover hier van belang, de bezwaren tegen de besluiten van 20 juni 2006 en 4 juli 2006 ongegrond verklaard. Hierbij is tevens de aan appellant opgelegde verplichting te starten bij DWZ nader gemotiveerd.
1.6. Bij besluit van 2 oktober 2007 heeft het College het bezwaar tegen het besluit van 7 december 2006 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak, voor zover hier van belang, heeft de rechtbank de beroepen tegen het besluit van 13 april 2007, zoals gewijzigd bij besluit van 20 mei 2008, en tegen het besluit van 2 oktober 2007 ongegrond verklaard.
3. Appellanten hebben zich in hoger beroep gemotiveerd tegen deze uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Ten aanzien van de arbeidsverplichtingen overweegt de Raad het volgende.
4.1.1. In artikel 9, eerste lid, van de WWB zijn de verplichtingen tot arbeidsinschakeling opgenomen. Het tweede lid van dit artikel biedt het college de mogelijkheid in individuele gevallen tijdelijk ontheffing te verlenen van de verplichtingen als bedoeld in het eerste lid, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
4.1.2. Het College heeft, gelet op de medische beperkingen van appellant, een dringende reden aanwezig geacht om hem gedeeltelijk ontheffing te verlenen van de arbeidsverplichting. Appellant is evenwel van mening dat zijn beperkingen van dien aard zijn dat hem volledige, althans verdergaande, ontheffing had behoren te worden verleend.
4.1.3. De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank en de overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd dat het College op juiste wijze gebruik heeft gemaakt van de in artikel 9, tweede lid, van de WWB opgenomen bevoegdheid. Het College kon en mocht zich bij zijn besluitvorming baseren op het rapport van Stichting SAP van 23 mei 2006, welk rapport zowel wat de wijze van totstandkoming betreft als naar inhoud deugdelijk is te achten. Appellanten hebben daar geen objectieve medische gegevens tegenover gesteld. Hetgeen appellanten in hoger beroep, bij wijze van herhaling van de in eerste aanleg aangevoerde grieven, hebben aangevoerd, heeft de Raad niet tot een ander oordeel kunnen leiden. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor bevestiging in aanmerking.
4.2. Ten aanzien van de plaatsing van appellant bij DWZ overweegt de Raad als volgt.
4.2.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB, voor zover hier van belang, is de belanghebbende verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, almede mee te werken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
4.2.2. De Raad is van oordeel dat het College de plaatsing van appellant bij DWZ, gelet op de aard en de doelstelling daarvan, terecht heeft aangemerkt als een re-integratievoorziening in de zin van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB. Het College heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de voorziening bij DWZ, gelet op de mogelijkheden en capaciteiten van appellant, voor hem het meest doelmatig moet worden geacht in het kader van de arbeidsinschakeling. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat, zoals in het besluit van 13 april 2007 is beschreven, de DWZ beschikt over een diagnosefase waarbij gedurende de eerste drie maanden van de plaatsing inzicht wordt verkregen in de mogelijkheden van appellant. Bij het werk wordt volledig rekening gehouden met de beperkingen van appellant. Na de periode van drie maanden wordt een sluitend traject aangeboden. Dat appellant, zoals gesteld, gezien zijn medische beperkingen op voorhand niet in staat was de werkzaamheden bij DWZ te verrichten, is niet met concrete en objectieve medische gegevens onderbouwd. Weliswaar heeft het College in het besluit van 20 juni 2006 ten onrechte gesteld dat de verplichting te starten bij DWZ geldt als tegenprestatie voor het behouden van het recht op bijstand, maar dit motiveringsgebrek is bij de beslissing op bezwaar van 13 april 2007 hersteld.
4.2.3. Het geheel overziend komt de Raad tot de slotsom dat het College terecht de aldus concretiseerde arbeidsverplichting aan appellant kon opleggen. Van schending van het verbod op verplichte arbeid als bedoeld in artikel 4 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zoals door appellant gesteld, is de Raad niet gebleken. Zoals de Raad reeds eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 8 februari 2010, LJN BL1093, zou pas sprake kunnen zijn van verplichte arbeid, zodra van een (beoogde) deelnemer aan een voorziening, gelet op alle omstandigheden, niet (meer) verlangd kan worden de opgedragen activiteiten of werkzaamheden te verrichten vanwege het excessief of disproportioneel belastende karakter ervan en/of het totaal ontbreken daaraan van enig perspectief richting arbeidsinschakeling. Daarvan was in het onderhavige geval - gelet op hetgeen onder 4.2.2 is overwogen - geen sprake.
4.2.4. Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak, voor zover op dit onderdeel aangevochten, eveneens voor bevestiging in aanmerking komt.
4.3. Ten aanzien van de opgelegde maatregel van 20% gedurende een maand overweegt de Raad het volgende.
4.3.1. Ingevolge artikel 18, tweede lid, van de WWB, voor zover hier van belang, verlaagt het college de bijstand overeenkomstig de door de gemeenteraad vastgestelde verordening - in dit geval: de Afstemmingsverordening Wet werk en bijstand van de gemeente Goes (hierna: de Afstemmingsverordening) - indien de belanghebbende naar het oordeel van het college de uit de WWB voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt. Van een verlaging wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
4.3.2. Ingevolge artikel 2 van de Afstemmingsverordening worden de gedragingen als bedoeld in artikel 18, tweede lid, van de WWB onderscheiden in drie categorieën. Het niet of in onvoldoende mate meewerken aan onderzoek naar mogelijkheden met betrekking tot scholing, (sociale) activering en/of arbeidsinschakeling wordt aangemerkt als een gedraging van de tweede categorie.
4.3.3. Zoals de Raad onder 4.2 heeft overwogen dient de plaatsing bij DWZ te worden aangemerkt als een re-integratievoorziening als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onder b, van de WWB. Niet in geschil is dat appellant heeft geweigerd gebruik te maken van deze door het College aangeboden voorziening. Het geschil spitst zich thans nog toe op de vraag of appellant dit gedrag kan worden verweten.
4.3.4. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat ten tijde in geding elke verwijtbaarheid van appellant ten aanzien van het weigeren van de op arbeidsinschakeling gerichte voorziening ontbrak. De Raad overweegt hiertoe dat de betreffende voorziening eerst bij het besluit van 13 april 2007 is geconcretiseerd, in die zin dat de aard en de doelstelling van de plaatsing bij DWZ aan appellant kenbaar zijn gemaakt. Pas op dat moment kon het appellant duidelijk zijn dat er sprake was van een voorziening als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB en dat met zijn beperkingen rekening zou worden gehouden. Uit de mededeling van het College die voorafging aan het besluit van 20 juni 2006, dat appellant op 12 juni 2006 diende te starten bij DWZ als tegenprestatie voor het behouden van de bijstandsuitkering, behoefde appellant niet te begrijpen dat het ging om de voorziening als (later) omschreven in het besluit van 13 april 2007.
4.3.5. Uit het vorenstaande volgt dat het College, door bij besluit van 13 april 2007 de opgelegde maatregel te handhaven, heeft gehandeld in strijd met artikel 18, tweede lid, van de WWB. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het besluit van 13 april 2007, voor zover dat ziet op de opgelegde maatregel, gegrond verklaren en dat besluit in zoverre vernietigen. De Raad ziet voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het besluit van 4 juli 2006 te herroepen, aangezien dit besluit op dezelfde onhoudbaar gebleken grondslag berust.
4.4. Ten aanzien van de maatregel van 40% gedurende een maand overweegt de Raad het volgende.
4.4.1. Het College heeft de aan appellanten verweten gedraging aangemerkt als het niet of in onvoldoende mate meewerken aan een onderzoek naar mogelijkheden met betrekking tot scholing, (sociale) activering en/of arbeidsinschakeling. Wegens recidive heeft het College de bijstand gedurende een maand verlaagd met 40%.
4.4.2. Uit de gedingstukken blijkt dat er op 14 november 2006 een gesprek met appellanten heeft plaatsgevonden. Tijdens dit gesprek is uitsluitend aan de orde geweest dat appellanten een tegenprestatie dienen te vervullen voor het behouden van het recht op bijstand en zijn zij voor de keuze gesteld wie van hen beiden deze tegenprestatie gaat vervullen. Nadat appellanten te kennen hebben gegeven een dergelijke tegenprestatie niet te willen vervullen, is het gesprek beëindigd. Uit de beschikbare gegevens heeft de Raad niet kunnen afleiden dat er sprake is geweest van een daadwerkelijk onderzoek als bedoeld onder 4.4.1.
4.4.3. Op grond van vorengenoemde omstandigheden kan naar het oordeel van de Raad niet worden gezegd dat appellanten niet of in onvoldoende mate hebben meegewerkt aan een onderzoek naar mogelijkheden met betrekking tot scholing, (sociale) activering en/of arbeidsinschakeling. Van een maatregelwaardige gedraging van appellanten als bedoeld in artikel 18, tweede lid, van de WWB is dan ook geen sprake. Dit betekent dat het besluit van 2 oktober 2007 niet op een deugdelijke grondslag berust. Aangezien de rechtbank dit niet heeft onderkend, komt de aangevallen uitspraak ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het besluit van 2 oktober 2007 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Raad ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 7 december 2006 te herroepen, aangezien dit besluit op dezelfde onhoudbaar gebleken grondslag berust.
5. Tot slot ziet de Raad aanleiding het College te veroordelen in de kosten die appellanten in bezwaar, beroep en hoger beroep hebben moeten maken. Deze kosten worden begroot op € 1.288,-- in bezwaar, € 966,-- in beroep en € 644,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze betrekking heeft op de opgelegde maatregelen;
Verklaart de beroepen in zoverre gegrond;
Vernietigt het besluit van 13 april 2007, voor zover dat ziet op de opgelegde maatregel, en het besluit van 2 oktober 2007;
Herroept de besluiten van 4 juli 2006 en 7 december 2006;
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
Veroordeelt het College in de kosten van appellanten in bezwaar tot een bedrag van € 1.288,--, en in beroep en hoger beroep tot een bedrag van in totaal € 1.610,--, te betalen aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat het College aan appellanten het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 185,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en R. Kooper en W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van R. Scheffer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2010.
(get.) J.C.F. Talman.
(get.) R. Scheffer.
HD