Uitspraak
08/4114 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant] en [Appellante] (hierna: appellante), beiden wonende te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 29 mei 2008, 06/7304 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellanten
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Wassenaar (hierna: College)
Datum uitspraak: 27 april 2010
I. PROCESVERLOOP
Appellanten hebben hoger beroep ingesteld en nadere stukken aan de Raad gezonden.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met het geding tussen appellanten en het College met nummer 08/4115, plaatsgevonden op 2 maart 2010. Appellanten zijn niet verschenen. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J. Waleboer, werkzaam bij de gemeente Wassenaar. Na de sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de gevoegde zaken weer gesplitst.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellanten ontvangen al geruime tijd een bijstandsuitkering. Voor hen golden eveneens al geruime tijd geen verplichtingen ter zake van de inschakeling in de arbeid. Na omzetting van hun uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet naar een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) zijn appellanten voorlopig voor de duur van de afhandeling van medische advisering door de GGD Zuid Holland West (GGD) vrijgesteld van de in artikel 9, eerste lid, van de WWB bedoelde verplichtingen (hierna: arbeidsverplichtingen).
1.2. Bij besluit van 22 september 2005 heeft het College appellanten meegedeeld dat appellante vrijgesteld blijft van de arbeidsverplichtingen tot juli 2007 en dat voor appellant, omdat nog geen GGD-advies voorhanden is, voor de duur van de afhandeling van het onderzoek van de GGD nog een vrijstelling geldt.
1.3. De GGD heeft op 24 maart 2006 een advies over de arbeidsgeschiktheid van appellant uitgebracht. In dat advies heeft de GGD vermeld dat voor appellant zowel op lichamelijk gebied als op psychisch gebied beperkingen gelden, dat deze beperkingen van tijdelijke aard zijn, maar dat het beloop ondanks de behandeling ervan nog niet voorspelbaar is, en dat het te adviseren is de psychische beperking van appellant - hij is volgens de GGD niet bestand tegen mentale druk - door een specialist te laten onderzoeken.
1.4. Het College heeft in het GGD-advies grondslag gezien voor het standpunt dat appellant, zij het met beperkingen, arbeidsgeschikt is. Bij besluit van het College van 25 april 2006 zijn de arbeidsverplichtingen volledig aan appellant opgelegd. Aan hem is tevens de verplichting opgelegd om een afspraak te maken met een specialist ter beoordeling van de mate waarin hij bestand is tegen mentale druk, en om aan de gemeente Wassenaar voor 1 juni 2006 een bewijsstuk te doen toekomen omtrent een bij de specialist gemaakte afspraak.
1.5. Appellanten hebben tegen het besluit van 25 april 2006 bezwaar gemaakt voor zover dit besluit ziet op appellant. Naar aanleiding daarvan is het College tot de conclusie gekomen dat er wel reden is voor nader onderzoek naar de psychische belastbaarheid van appellant, maar dat dit door het College zelf moet worden geïnitieerd. Vervolgens is getracht dit onderzoek te laten verrichten door CAP Nederland te Den Haag en bij SALTO reïntegratie te Rijswijk. Appellant heeft daaraan geen medewerking verleend.
1.6. Appellanten hebben beroep bij de rechtbank ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op hun bezwaarschrift.
1.7. Bij besluit van 9 februari 2007 heeft het College het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daaraan is, onder verwijzing naar het advies van de GGD van 24 maart 2006 en naar de pogingen om aanvullend advies te ontvangen ten grondslag gelegd, dat niet is gebleken van dringende redenen voor ontheffing van de arbeidsverplichtingen omdat dit door toedoen van appellant niet kan worden vastgesteld. Het College heeft het er daarom voor gehouden dat de arbeidsverplichtingen terecht zijn opgelegd.
2. Appellanten hebben tegen het besluit van 9 februari 2007 beroep ingesteld.
2.1. Tijdens de mondelinge behandeling van dit beroep ter zitting van 7 september 2007 heeft de rechtbank het onderzoek in het geding tussen partijen geschorst, nadat was afgesproken dat het College in de maand september 2007 - na overleg met appellant over de datum van het onderzoek en de persoon van de arts - appellant zal berichten wanneer hij dient te verschijnen voor een onderzoek bij de GGD en door welke GGD-arts dat onderzoek zal worden verricht. Daarbij heeft de rechtbank opgemerkt dat het van belang is dat het onderzoek van de GGD zich richt op de medische situatie van appellant ten tijde van het primaire besluit, ten tijde van het besluit op bezwaar en ten tijde van het nadere onderzoek.
2.2. Een arts van de GGD heeft appellant op 11 oktober 2007 op het spreekuur gezien en op 4 februari 2008 advies aan het College uitgebracht. Het advies houdt in dat appellant naar de actuele situatie, met de beperkingen zoals in het advies aangegeven, volledig arbeidgeschikt is. De betrokken GGD-arts heeft een valide beoordeling van de arbeidsgeschiktheid van appellant op de twee andere hiervoor genoemde tijdstippen niet meer mogelijk geacht. In het advies is voorts aangegeven dat enig beleid en begeleiding bij de re-integratie van appellant zeer op zijn plaats zijn, en dat het in het bijzonder de voorkeur verdient dat bij de inschakeling in de arbeid een opbouw van de urenbelasting plaats heeft. Ten slotte heeft de GGD-arts opgemerkt dat bij het spaaklopen van de re-integratie een nadere expertise op psychisch gebied zou kunnen plaatsvinden, maar dat daarvoor nu geen heel duidelijke indicatie wordt gezien.
2.3. Het College heeft in het advies van de GGD geen aanleiding gezien voor een heroverweging van zijn standpunt met betrekking tot de arbeidsverplichtingen van appellant. Appellanten hebben de bevindingen van de GGD-arts zowel ten aanzien van de inhoud als ten aanzien van de totstandkoming van het advies betwist.
2.4. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, en voorts - met inachtneming van het nadere advies van de GGD - het beroep tegen het besluit van 9 februari 2007 ongegrond verklaard.
3. Appellanten hebben zich in hoger beroep gemotiveerd tegen deze uitspraak gekeerd. Het College kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. De rechtbank heeft het beroep tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van een procesbelang bij een beoordeling van dat beroep.
4.2. Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de WWB kunnen burgemeester en wethouders aan een bijstandsgerechtigde tijdelijk ontheffing verlenen van de arbeidsverplichtingen bedoeld in het eerste lid van dat artikel indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
4.3. Het besluit van het College van 9 februari 2007 berust op de aanname dat van dringende redenen niet is gebleken, gelet op het advies van de GGD van 24 maart 2006 en nu nader onderzoek daarnaar door toedoen van appellant niet mogelijk is gebleken. Zoals uit het voorgaande blijkt heeft het College naar aanleiding van het nadere advies van de GGD geen nieuw, inhoudelijk besluit op bezwaar genomen. De rechtbank heeft na de ontvangst van het GGD-advies en van de reacties van partijen daarop, bezien of het besluit om appellant niet langer te ontheffen van de arbeidsverplichtingen met inachtneming van het nadere advies van de GGD en de reacties van partijen daarop (uiteindelijk) stand kan houden. De Raad acht deze wijze van afdoening niet onjuist. Appellanten zijn daardoor ook niet in hun processuele belangen geschaad.
4.4. Appellanten hebben aangevoerd dat het de vraag is of een bestuursorgaan over een WWB-gerechtigde een sociaal-medisch advies kan inwinnen als het bestuursorgaan ervan op de hoogte is dat die persoon tegen die advisering geen rechtsbescherming heeft. Verder hebben appellanten aangevoerd dat hun niet vooraf duidelijkheid is verschaft over de vraagstelling aan de GGD, hetgeen - zo begrijpt de Raad uit het hoger beroepschrift - met zich heeft gebracht dat voor appellant niet inzichtelijk was aan welke beoordeling hij zou worden onderworpen. De Raad overweegt hierover het volgende.
4.4.1. Op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB is de rechthebbende op een WWB-uitkering verplicht mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot inschakeling in de arbeid. Tot een dergelijk onderzoek kan volgens vaste rechtspraak behoren een medisch en/of arbeidskundig onderzoek, zeker in de situatie waarin - zoals in dit geval - de betrokkene zelf van mening is dat de mogelijkheden om arbeid te verrichten ontbreken en voor dat standpunt nog geen objectieve onderbouwing voorhanden is. Het College zal immers de toepassing van de in artikel 9, tweede lid, van de WWB neergelegde bevoegdheid om wegens dringende redenen tijdelijk ontheffing te verlenen van de wettelijke arbeidsverplichtingen moeten kunnen baseren op objectieve gegevens betreffende de betrokkene. Uit de gedingstukken komt naar het oordeel van de Raad voldoende duidelijk naar voren in welk kader het van appellant verlangde onderzoek plaatsvond. In dit verband wijst de Raad in de eerste plaats op het onder 1.2 genoemde besluit van het College van 22 september 2005. Voorts kon, gelet op het advies van de GGD van 24 maart 2006, appellant in ieder geval ten tijde van het tweede onderzoek door de GGD-arts op 11 oktober 2007 ervan uitgaan dat de vraagstelling aan de GGD inhield dat zou worden beoordeeld in hoeverre appellant belastbaar is voor arbeid. Ten slotte neemt de Raad hierbij in aanmerking dat in 2005 een dergelijke beoordeling ook al ten aanzien van appellante had plaatsgevonden.
4.4.2. Indien het bestuursorgaan een besluit omtrent het opleggen van arbeidsverplichtingen vervolgens baseert op het ontvangen medisch advies, staan voor de betrokkene de mogelijkheden van bezwaar en (hoger) beroep open. In dat kader zal de betrokkene tegenbewijs kunnen leveren en het advies zowel wat betreft de inhoud als de wijze van totstandkoming kunnen bestrijden, bijvoorbeeld door overlegging van inlichtingen van de hem behandelende artsen of van een rapport van een onafhankelijke arts. In zoverre ontbreekt rechtsbescherming in verband met dit advies niet. Daaraan doet niet af dat, zoals appellanten nog hebben aangevoerd, een behandelend arts zich daarbij volgens KNMG-richtlijnen moet onthouden van het afgeven van een verklaring over - in dit geval - de vraag of appellant al dan niet arbeidsgeschikt kan worden geacht. De behandelend arts kan immers wel inlichtingen verschaffen over de klachten van zijn patiënt, over de gestelde diagnose(s) en over de daaruit voortvloeiende beperkingen voor betrokkene.
4.5. Naar vaste rechtspraak mag op een voorliggend medisch advies worden afgegaan als het zowel naar wijze van totstandkoming als naar inhoud deugdelijk is. Appellanten kunnen zich noch in de wijze van totstandkoming van het advies van 4 februari 2008 noch in de inhoud van het medisch eindoordeel vinden.
4.6. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd over de wijze waarop de GGD-arts inlichtingen heeft ingewonnen bij de behandelende sector ziet de Raad, ook al valt daarop wel wat aan te merken, onvoldoende grondslag voor het oordeel dat het advies reeds daarom ondeugdelijk is. Met betrekking tot de wijze van totstandkoming van het medisch oordeel overweegt de Raad verder dat appelanten niet hebben tegengesproken dat op 11 oktober 2007 een uitvoerig spreekuurcontact met de betrokken GGD-arts heeft plaatsgehad. Onder punt 7 van het advies heeft de arts zeven onderdelen van een sociaal-medisch onderzoek vermeld die toen aan de orde zijn geweest. Daartoe behoorden de anamnese en een lichamelijk onderzoek. Verder staat vast dat de GGD-arts twee maal telefonisch heeft gesproken met de huisarts van appellant en dat de GGD-arts bij het opstellen van het advies kon beschikken over, zoals in het rapport is vermeld, vrij uitgebreide schriftelijke informatie van die huisarts.
4.7. Wat de inhoud van het advies betreft ziet de Raad evenmin gronden voor het oordeel dat het niet mag worden gevolgd, waartoe hij het volgende overweegt.
4.7.1. Anders dan appellanten stellen is het niet (steeds) de taak van de adviserend arts om zelf een diagnose te stellen. Vaak is dat ook niet mogelijk. De adviserend arts zal veelal, naast zijn bevindingen bij de anamnese en het bij de betrokkene uitgevoerde lichamelijk onderzoek, kunnen (en ook moeten) uitgaan van daarover ontvangen inlichtingen van de behandelende sector om te komen tot een oordeel over de arbeidsmogelijkheden van de betrokkene.
4.7.2. Het gegeven eindoordeel over de arbeidsmogelijkheden van appellant kan worden gedragen door de overwegingen die de betrokken arts tot dat eindoordeel hebben geleid. De Raad acht deze voldoende inzichtelijk. De betrokken GGD- arts heeft aan de hand van de bevindingen tijdens het spreekuurcontact en de ingewonnen inlichtingen beperkingen vastgesteld, zowel op fysiek als op psychisch gebied en daarbij voorts aangegeven welke werkzaamheden voor appellant niet in aanmerking komen. Appellanten hebben op diverse punten van het advies (gedetailleerd) commentaar geleverd. Naar het oordeel van de Raad hebben zij daarmee evenwel de essentie van het medisch oordeel niet aangetast. Daarbij hecht de Raad evenals de rechtbank voorts betekenis aan het feit dat appellanten tegenover dat medisch oordeel slechts hun eigen opvatting hebben gesteld. Appellanten hebben er weliswaar op gewezen dat appellant voor diverse klachten onder behandeling is, maar er is geen medisch advies over appellant voorhanden waaruit moet worden afgeleid dat het oordeel van de GGD-arts medisch gezien onjuist is.
4.7.3. In het advies is de aanbeveling opgenomen dat de inschakeling van appellant in de arbeid met begeleiding en met een zekere geleidelijkheid dient te geschieden. De Raad volgt niet het standpunt van appellanten dat de betrokken GGD-arts hiermee op de stoel van de arbeidsdeskundige is gaan zitten. Tot de taak van de medisch adviseur kan mede worden gerekend dat hij waarschuwt voor negatieve gevolgen van het te snel opleggen van een (te) hoge urenbelasting.
4.7.4. Ten slotte hoeven in dit verband voor de aangevallen uitspraak geen conclusies te worden verbonden aan het gegeven dat de GGD-arts uitsluitend de actuele situatie van appellant heeft beoordeeld. Een medische beoordeling van de twee op de zitting van de rechtbank van 7 september 2007 genoemde, eerdere tijdstippen zou niet aan de zaak hebben toe- of afgedaan. Daarbij wijst de Raad er op dat het College tot de datum waarop de aangevallen uitspraak is gegeven appellant feitelijk niet heeft gehouden aan zijn arbeidsverplichtingen en tot die datum ook niet heeft besloten tot verlaging van de bijstand van appellanten op de grond dat appellant niet voldoet aan zijn arbeidsverplichtingen.
4.8. Al hetgeen appellanten verder hebben aangevoerd brengt de Raad evenmin tot het oordeel dat het standpunt van het College en het oordeel van de rechtbank geen stand kunnen houden. Noch het College, noch de rechtbank en de Raad kunnen binnen het hier aan de orde zijnde toetsingskader gehouden worden geacht tot het beantwoorden of het doen beantwoorden van de door appellanten gestelde (32) vragen over de door de GGD’s in Nederland verrichte sociaal-medische advisering.
4.9. De Raad komt tot de conclusie dat in de situatie van appellant terecht geen dringende redenen in de zin van artikel 9, tweede lid, van de WWB zijn aangenomen. Dat brengt mee dat het College ten tijde in geding niet bevoegd was aan appellant tijdelijk ontheffing te verlenen van de arbeidsverplichtingen. Het hoger beroep van appellanten slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van N.M. van Gorkum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 april 2010.
(get.) C. van Viegen.
(get.) N.M. van Gorkum.
IJ