Uitspraak
08/1147 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellante], (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zutphen van 14 januari 2008, 07/2038 en 07/2075 (hierna: aangevallen uitspraak),
in de gedingen tussen:
appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Montferland (hierna: college)
Datum uitspraak: 3 december 2009
I. PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 oktober 2009. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. G.J. van Brakel, advocaat te Huissen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V.L.S. van Cruijningen, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en door T.M.J.M. Evers, J.E.T.M. Vieberink en H.H.M. Schut, allen werkzaam bij de gemeente Montferland.
Als door appellante opgeroepen getuige is verschenen en gehoord [naam echtgenoot van appellante], echtgenoot van appellante.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijn feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante is met ingang van 30 juli 1979 werkzaam geweest in de vroegere gemeente Didam als (loket)medewerker Bevolking. Met ingang van 1 januari 2000 is zij geplaatst in de uitloopschaal 7. Na de herindeling met ingang van 1 januari 2005 van de gemeente Didam en Bergh tot de nieuwe gemeente Montferland is appellante daar geplaatst in de functie van medewerker Frontoffice bij de afdeling Publiekszaken, een schaal-6-functie. Zij behield salarisschaal 7.
1.2. Blijkens de verslagen van enkele functioneringsgesprekken was er, mede als gevolg van meerdere perioden van ziekte, een achterstand in kennis en ontwikkeling. Bij brief van 28 juni 2006 zijn daarop afspraken vastgelegd betreffende het gaan volgen van de opleiding AA-BZ. Als appellante die opleiding niet succesvol zou afmaken, was de conclusie - aldus de brief - dat de door appellante beklede functie voor haar niet passend is en dat direct de mogelijkheden onderzocht zullen worden van een andere passende functie binnen de organisatie.
1.3. Appellante heeft de opleiding voortijdig moeten beëindigen. Na opnieuw enig ziekteverzuim is in overleg met appellante bezien of er passende werkzaamheden waren. Om te voorkomen dat standpunten zouden verharden en dat er een arbeidsconflict zou ontstaan, zijn gesprekken gevoerd over een minnelijke regeling.
1.4. Appellante heeft op 4 april 2007 met ambtelijke vertegenwoordigers van het college overeenstemming bereikt over een minnelijke regeling. Deze maakte het appellante mogelijk uit dienst te treden onder toekenning van een in drie termijnen te betalen bedrag. De aan appellante toegezonden tekst bevatte de passage: “Zoals te doen gebruikelijk werken wij deze afspraken hierbij uit in de vorm van een ontwerp minnelijke regeling, die na uw accoordbevinden door het college formeel zal worden vastgesteld.”
Toen appellante op 17 april 2007 de minnelijke regeling zou ondertekenen, kreeg zij te horen dat het college had besloten geen regeling met haar te treffen.
1.5. In een gesprek op 23 april 2007 is appellante medegedeeld dat zij een onderzoek zou moeten ondergaan bij onderzoeksbureau HSK naar de aard van haar klachten en naar werkzaamheden die in relatie tot die klachten aan haar kunnen worden opgedragen. Totdat de onderzoeksgegevens bekend zouden zijn, zou appellante tijdelijk worden belast met ondersteunende werkzaamheden op facilitair gebied binnen de afdeling Intern beheer. Gedacht werd aan het verzorgen van koffie en lunches, aan archiveren, post-bezorgen, scannen en kopiëren. Bij brief van 25 april 2007 is haar die opdracht als besluit van het college medegedeeld (hierna: primair besluit 1).
Op het verzoek van appellante om verlof in verband met de voor haar geheel onverwacht ontstane nieuwe situatie heeft het college vakantieverlof verleend voor de duur van (slechts) een week, te rekenen vanaf 23 april 2007.
1.6. Na een gesprek op 1 mei 2007 waarin appellante haar bezwaren heeft geuit tegen de hervattingsopdracht, heeft het college bij besluit van 1 mei 2007 aan appellante de opdracht gegeven contact op te nemen met HSK en de tijdelijke werkzaamheden bedoeld in de brief van 25 april 2007 te gaan verrichten (hierna: primair besluit 2).
1.7. Appellante is op 2 mei 2007 ziek gemeld. Na een spoedoproep van de bedrijfsarts op diezelfde dag heeft telefonisch contact plaatsgevonden tussen een administratief medewerkster van de bedrijfsarts en appellante. Zij is op 2 mei 2007 niet op een spreekuur van de bedrijfsarts geweest.
1.8. In reactie daarop heeft het college bij besluit van 3 mei 2007 (hierna: primair besluit 3) bepaald dat ingevolge de artikelen 3:1:1, vierde lid, en 7:13:2, eerste lid, van de CAR/UWO de doorbetaling van de bezoldiging wordt gestaakt en dat deze zal worden hervat als appellante zich op 9 mei 2007 op het werk meldt, gevolg geeft aan de opdracht tijdelijke werkzaamheden te verrichten en aantoont een afspraak te hebben gemaakt met HSK. De weigeringen van appellante werden als plichtsverzuim gekwalificeerd.
In primair besluit 3 is appellante verder medegedeeld dat als zij op haar eerstvolgende werkdag, 9 mei 2007, alsnog verschijnt, zij zal vernemen welke werkzaamheden zij die dag precies dient te verrichten: “Daarbij zal het gaan om ondersteunende taken op facilitair gebied binnen de afdeling Intern beheer, zoals besproken in eerste instantie bestaande uit het verlenen van bijstand bij het verzorgen van koffie en lunches.”
1.9. De bedrijfsarts heeft appellante op 8 mei 2007 niet arbeidsongeschikt geacht, maar appellante heeft op 9 mei 2007 niet hervat. Daarop is haar op 11 mei 2007 het voornemen van strafontslag bekendgemaakt. Bij besluit van 15 juni 2007 (hierna: primair besluit 4) is aan appellante de straf van ontslag opgelegd.
1.10. Appellante heeft tegen alle hierboven vermelde primaire besluiten bij afzonderlijke bezwaarschriften bezwaar gemaakt. Bij beslissing op bezwaar van 18 oktober 2007 (hierna: bestreden besluit) zijn, voor zover hier van belang, alle bezwaren ongegrond verklaard.
2. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft in hoger beroep (opnieuw) ernstige kritiek geuit op de wijze waarop het college tot zijn primaire besluiten is gekomen. In het bijzonder is gewezen op de gang van zaken betreffende de minnelijke regeling. Toen die plotseling van tafel ging, mocht naar de mening van appellante haar niet, en niet op de wijze zoals is geschied, de opdracht worden gegeven koffie te gaan serveren. Van een redelijke dienstopdracht was geen sprake en daarom evenmin van plichtsverzuim.
4. Het college heeft zijn opvatting herhaald dat de gang van zaken rond het afbreken van de onderhandelingen over een vertrekregeling geen schoonheidsprijs verdient. Maar dat neemt naar de mening van het college niet weg dat appellante gevolg behoort te geven aan opdrachten tot werkhervatting en tot het ondergaan van een onderzoek bij HSK. Het college heeft gesteld dat het appellante van 17 april tot 9 mei 2007 de gelegenheid heeft gegeven zich op de nieuwe situatie in te stellen. Het college heeft zich in die fase “geduldig getoond” maar het heeft van appellante in die periode van drie weken geen enkele bereidheid gezien zich zelfs maar gedeeltelijk naar het belang van de gemeente te voegen.
Het college heeft erop gewezen dat blijkens de jurisprudentie tijdelijk opgedragen werkzaamheden minder snel als niet-passend moeten worden aangemerkt.
Toen appellante de waarschuwingen naast zich had neergelegd, heeft het college “zich in het licht van de vaste jurisprudentie over het leerstuk van de doorgaande werkweigering bevoegd mogen achten om daar ad ultimo de meest verstrekkende consequentie aan te verbinden in de vorm van een strafontslag”, aldus het college.
5. De Raad overweegt naar aanleiding hiervan als volgt.
5.1. Hij onderschrijft de stelling van het college dat in het algemeen niet zo snel gezegd kan worden dat tijdelijk opgedragen werkzaamheden niet-passend zijn. Er zijn echter wel grenzen. Die zijn bij het opdragen aan appellante van werkzaamheden van administra-tieve aard in het archief niet overschreden. Daartoe was de opdracht echter niet beperkt. Zoals onder 1.8 is aangegeven, is appellante immers opgedragen in eerste instantie bijstand te verlenen bij het verzorgen van koffie en lunches. Bekend was dat appellante daartegen ernstige bezwaren had, niet alleen omdat het hier ging om werkzaamheden op het niveau van schaal 4. Daarmee heeft het college de grenzen wel overschreden.
5.2. De Raad acht verder de wijze waarop die opdracht is voorbereid en gegeven, in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Op 17 april 2007 was appellante aanwezig om de minnelijke regeling te ondertekenen - maar het college haakte af - en op 23 april 2007 is haar al opgelegd ander werk te komen verrichten. Het college heeft miskend dat appellante meer tijd gegund moest worden om zich te beraden op de nieuwe situatie die door het college zelf was gecreëerd en waarvan meer gezegd kan worden dan dat die niet de schoonheidsprijs verdient. De opdracht berust evenmin op een deugdelijke afweging van belangen. Gelet op de bijzondere omstandigheden behoorde aan de belangen van appellante bepaald meer gewicht toegekend te worden dan het college heeft gedaan; haar was zelfs niet een behoorlijke kans gegeven zelf iets aan te geven.
5.3. Het college heeft weliswaar aangevoerd dat het drie weken geduld heeft gehad met appellante, maar die stelling acht de Raad niet houdbaar. Na de opdracht op 23 april 2007 en de formele vastlegging daarvan in primair besluit 1 van 25 april 2007 is al op 1 en op 3 mei daaropvolgend de opdracht herhaald. Het college heeft niet meer gedaan dan dat het appellante toestond voor haar eigen rekening vakantieverlof op te nemen. Zij vergde dat appellante op de eerstkomende werkdag na 3 mei 2007, 9 mei, het opgedragen werk van koffieserveerster ging doen. Bovendien heeft het college primair besluit 1 niet ingetrokken. Het heeft het niet opvolgen van dat besluit aangemerkt als plichtsverzuim en mede daarom strafontslag gegeven.
5.4. Op grond van dit een en ander komt de Raad tot de conclusie dat primair besluit 1 geen stand kan houden. Omdat in de primaire besluiten 2 en 3 - op een termijn van een paar dagen - zonder meer is voortgebouwd op dat besluit, treft ook die besluiten dat lot. De Raad betrekt daarbij tevens de beslissing tot het staken van de bezoldiging. Er is hier immers een zodanig nauw verband met de vanaf 17 april 2007 ontstane situatie, dat niet gezegd kan worden dat appellante (toen al) in strijd met haar verplichting opzettelijk heeft nagelaten haar betrekking te vervulllen. De gang van zaken betreffende de spoedcontrole door de bedrijfsarts op 2 mei 2007 acht de Raad te onduidelijk om de toepassing van artikel 7:13:2, eerste lid, van de CAR/UWO gerechtvaardigd te achten. Daarbij wijst de Raad erop dat controle wel op 8 mei 2007 heeft plaatsgevonden.
Omdat bij het bestreden besluit de bezwaren tegen de primaire besluiten 1, 2 en 3 ten onrechte niet gegrond zijn verklaard, kan ook het bestreden besluit, in zoverre, in rechte geen stand houden.
5.5. Nu aan appellante ten onrechte is verweten dat zij geen gevolg heeft gegeven aan de bij de primaire besluiten 1, 2 en 3 gegeven opdrachten en dat zij zich ook heeft schuldig gemaakt aan het verder in die besluiten genoemde plichtsverzuim, kan ook primair besluit 4 geen stand houden. Waar van plichtsverzuim niet gesproken kon worden, ontbrak de bevoegdheid tot het opleggen van een disciplinaire straf. Ook het bestreden besluit, waarbij het bezwaar tegen het strafontslag ongegrond is verklaard, kan dus, in zoverre, niet in stand blijven.
6. De Raad komt op grond van het vorenstaande tot de slotsom dat de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit moeten worden vernietigd. Omdat de gebreken aan de primaire besluiten 1, 2, 3 en 4 niet bij een nieuwe besissing op bezwaar kunnen worden hersteld, zal de Raad die besluiten herroepen. In verband met deze herroeping wegens aan het college te wijten onrechtmatigheid is er aanleiding het college op grond van artikel 7:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in verbinding met artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de kosten van appellante in verband met de behandeling van haar bezwaarschriften. Deze proceskosten worden begroot op € 644,- aan kosten van rechtsbijstand.
7. De Raad ziet tot slot aanleiding het college met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep tot een bedrag van € 644,- aan kosten van rechtsbijstand alsmede € 16,74 aan reiskosten en in hoger beroep tot een bedrag van € 644,- aan kosten van rechtsbijstand alsmede € 45,- aan reiskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dat besluit;
Herroept de primaire besluiten 1, 2, 3 en 4;
Veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.993,74;
Bepaalt dat het college aan appellante het door haar in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 357,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en M.C. Bruning en H.G. Lubberdink als leden, in tegenwoordigheid van P.W.J. Hospel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 december 2009.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) P.W.J. Hospel.
HD
Q