Uitspraak
09/215 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellante], wonende te [woonplaats] (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 december 2008, 07/3190 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: College)
Datum uitspraak: 27 oktober 2009
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. H.M. de Roo, advocaat te Haarlem, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 september 2009. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. De Roo. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.A. Ahmed, werkzaam bij de gemeente Amsterdam.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante, afkomstig uit Ghana, heeft op 22 september 2006 een aanvraag ingediend om algemene bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB). Het College heeft deze aanvraag bij besluit van 23 november 2006 afgewezen op de grond dat appellante niet beschikt over een geldige verblijfstitel.
1.2. Op 7 augustus 2007 heeft appellante beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op haar bezwaarschrift van 21 december 2006, gericht tegen het besluit van 23 november 2006.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het uitblijven van een beslissing niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat het College reeds bij besluit van 22 februari 2007 op het bezwaar van appellante had beslist. De rechtbank heeft het beroep met toepassing van artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede gericht geacht tegen dit besluit, waarbij het bezwaar tegen het besluit van 23 november 2006 ongegrond is verklaard, en bij de aangevallen uitspraak het beroep in zoverre eveneens niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat het zonder verschoonbare reden buiten de beroepstermijn van zes weken is ingediend. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat het College aan de hand van zijn geautomatiseerde interne registratiesysteem “Octopus” de verzending van voormeld besluit op 23 februari 2007 voldoende aannemelijk heeft gemaakt en voorts dat appellante de ontvangst van het besluit niet op een geloofwaardige wijze heeft ontkend zodat het College deze ontvangst niet aannemelijk hoeft te maken.
3. Appellante heeft zich gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 22 februari 2007 niet-ontvankelijk heeft verklaard.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Onder verwijzing naar zijn vaste, in dit geding van belang zijnde, rechtspraak, onder meer neergelegd in de uitspraken van 12 mei 2009, LJN BI4675, 20 januari 2009, LJN BH2141 en 22 maart 2007, LJN BA1447 komt de Raad op grond van de volgende overwegingen tot het oordeel dat de rechtbank het beroep van appellante tegen het besluit van 22 februari 2007 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
4.1.1. Op grond van artikel 6:7 van de Awb bedraagt de termijn voor het indienen van een beroepschrift zes weken. Op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb vangt de termijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekend gemaakt. In artikel 3:41, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen.
4.1.2. Vast staat dat het besluit van 22 februari 2007 niet aangetekend is verzonden. Appellante en haar gemachtigde hebben van meet af aan ontkend dit besluit te hebben ontvangen. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 16 december 2008, LJN BG7243) dient - in geval van toezending van een besluit - voor de vaststelling dat aan de wettelijke voorwaarde voor het aanvangen van de beroepstermijn is voldaan, zowel de verzending als de aanbieding van de zending (aan het juiste adres) vast te staan dan wel voldoende aannemelijk te zijn gemaakt. Daarbij geldt dat niet is uitgesloten dat ook langs andere weg dan aangetekende verzending per TNT Post kan worden aangetoond dan wel voldoende aannemelijk gemaakt dat aan deze vereisten is voldaan. Indien het gaat om gevallen waarin uit de beschikbare gegevens volgt dat de belanghebbende het besluit wel eerder moet hebben ontvangen en de ontkenning van die eerdere ontvangst dus als ongeloofwaardig moet worden bestempeld, wordt niet alleen die ontvangst aannemelijk geacht, maar - zonder nader bewijs - ook de verzending. Het gaat dan met name om gevallen waarin naar aanleiding van dat besluit door de belanghebbende handelingen zijn verricht of om informatie is gevraagd, zoals bijvoorbeeld een verzoek om inzage van stukken die aan dat besluit ten grondslag hebben gelegen, waaruit moet worden afgeleid dat de aanbieding van het poststuk met het besluit aan het adres van de belanghebbende wel heeft plaatsgevonden. Anders dan de rechtbank komt de Raad tot het oordeel dat hiervan in het geval van appellante geen sprake is. Dit betekent dat het College de verzending van het besluit van 22 februari 2007 - naar gesteld op 23 februari 2007 - aannemelijk dient te maken.
4.1.3. De Raad stelt vast dat op het besluit van 22 februari 2007 “Verzonden 23 februari 2007” is gestempeld en dat op de in beroep door het College overgelegde uitdraai van zijn registratiesysteem “Octopus”, voor zover hier van belang, het volgende is vermeld: “23-02-2007 Datum besluit verzonden naar afdeling/team”. Ter zitting heeft de gemachtigde van het College verklaard dat uit deze registratie slechts kan worden afgeleid dat het besluit door de afdeling die het besluit opmaakt op 23 februari 2007 is verzonden naar de afdeling die zorg draagt voor de terpostbezorging en dat het stempel met de verzenddatum wordt geplaatst door de afdeling die het besluit opmaakt. Van de terpostbezorging wordt geen registratie bijgehouden. De Raad ziet in de door het College gevolgde administratieve werkwijze dan ook onvoldoende waarborg dat het besluit van 22 februari 2007 daadwerkelijk is verzonden naar het adres van de gemachtigde van appellante. Naar het oordeel van de Raad is het College er dan ook niet in geslaagd de verzending van dit besluit aannemelijk te maken. Dit betekent dat het besluit van 22 februari 2007 niet op de juiste wijze aan appellant is bekendgemaakt zoals voorgeschreven in artikel 3:41, eerste lid, van de Awb en dat de beroepstermijn niet op de dag na 23 februari 2007 is aangevangen, maar eerst nadat de rechtbank bij brief van 12 oktober 2007 een afschrift van het besluit aan de gemachtigde van appellante heeft toegestuurd. Hieruit volgt dat de rechtbank, voor zover thans nog van belang, het tegen het besluit van 22 februari 2007 gericht geachte beroep van appellante ten onrechte wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk heeft verklaard. Ook overigens is niet van redenen voor niet-ontvankelijkverklaring gebleken.
4.2. Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, dient te worden vernietigd. De Raad ziet tevens aanleiding voor een proceskostenveroordeling in de door appellante in hoger beroep gemaakte kosten van rechtsbijstand tot een bedrag van € 644,--.
5. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting van de Raad, waar partijen hun inhoudelijke standpunten nader hebben toegelicht, is er voldoende grondslag aanwezig om het geschil definitief te beslissen. Mede gelet op het verzoek van appellante daartoe, zal de Raad de zaak dan ook niet terugwijzen naar de rechtbank, maar zelf het beroep tegen het besluit van 22 februari 2007 inhoudelijk beoordelen.
6. Bij deze beoordeling is de Raad uitgegaan van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
6.1. Appellante, geboren in 1980, is in 1995 vanuit Ghana naar Nederland gekomen. Haar twee kinderen, respectievelijk in 1996 en 1998 in Nederland geboren, zijn bij beschikking van de kinderrechter te Amsterdam van 16 februari 1999 onder toezicht gesteld. In het kader van de ondertoezichtstelling zijn de kinderen uit huis geplaatst en verblijven zij tot op heden in een pleeggezin. Op grond van een omgangsregeling heeft appellante wekelijks gedurende 1 á 2 dagdelen contact met haar kinderen. Op 19 oktober 2006 is appellante bevallen van haar derde kind. Het Bureau Jeugdzorg te Amsterdam is belast met de voorlopige voogdij over dit kind. Het verzoek van appellante om de ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing van de twee oudste kinderen te beëindigen teneinde met hen naar Ghana te kunnen terugkeren, is door de kinderrechter bij beschikking van 29 oktober 2007 afgewezen. Appellante - en vanaf 19 oktober 2006 ook haar jongste kind - verbleef in het [naam tehuis] te [vestigingsplaats], waar zij naast kost en inwoning een klein bedrag ten behoeve van haar persoonlijke uitgaven ontving.
6.2. Appellante heeft op 23 december 2002 een aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning ingediend. De staatssecretaris van Justitie heeft deze aanvraag bij besluit van 24 augustus 2004 afgewezen en vervolgens het daartegen door appellante gemaakte bezwaar bij besluit van 13 april 2005 ongegrond verklaard. Tegen laatstgenoemd besluit heeft appellante geen beroep ingesteld. Op 9 januari 2008 heeft appellante een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning regulier strekkende tot het uitoefenen van haar gezinsleven conform artikel 8 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bij haar oudste twee kinderen. Op grond van deze aanvraag is haar met ingang van 1 juli 2008 een verblijfsvergunning toegekend. Dit heeft er tevens toe geleid dat zij met ingang van 1 november 2008 in aanmerking is gebracht voor een bijstandsuitkering op grond van de WWB.
6.3. Appellante heeft, zoals ter zitting is bevestigd, nadrukkelijk ten behoeve van zichzelf de hier aan de orde zijnde aanvraag om bijstand ingediend. Daaraan heeft zij ten grondslag gelegd dat ze graag herenigd wil worden met haar oudste kinderen. Zonder inkomen en een zelfstandige plek om te wonen is dit voor haar onmogelijk. Zij beroept zich op het in artikel 8 van het EVRM neergelegde recht op gezinsleven, aangezien zij meent dat dit recht wordt geschonden door de weigering van het College haar een uitkering te verstrekken.
7.1. De Raad stelt voorop dat in een geval als het onderhavige, waarin een aanvraag om bijstand is afgewezen, de door de bestuursrechter te beoordelen periode loopt van de aanvraagdatum tot en met de datum waarop op de aanvraag is afgewezen. Dit betekent dat hier beoordeeld dient te worden de periode van 22 september 2006 tot en met
23 november 2006.
7.2. Niet in geschil is dat appellante ten tijde in geding geen vreemdeling was als bedoeld in artikel 11, tweede of derde lid, van de WWB. Voorts viel appellante onder het sluitstuk van de zogeheten koppelingsregeling, neergelegd in artikel 16, tweede lid, van de WWB, en kon aan haar zelfs uit hoofde van zeer dringende redenen, zoals bedoeld in het eerste lid van dit artikel, geen bijstand op grond van de WWB worden verleend.
7.3. Onder verwijzing naar zijn uitspraken van 22 december 2008, LJN BG8776 en 11 juni 2009, LJN BI9325 is de Raad van oordeel dat als the “very essence” van het EVRM is aan te merken respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid. Het in artikel 8 van het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privé-leven en gezinsleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen alsmede het gezinsleven te beschermen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privé-leven en bescherming van het gezinsleven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Bij zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen is van belang dat aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekomt aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkene. De Raad wijst in dit verband onder meer op het arrest van het EHRM van 27 mei 2008, in de zaak N. vs het Verenigd Koninkrijk, nr. 26565/05 (EHRC 2008, 91).
7.4. De Raad stelt vast dat appellante ten tijde hier in geding weliswaar slechts een beperkt gezinsleven kon uitoefenen, maar de Raad heeft op basis van de beschikbare gegevens niet kunnen vaststellen dat juist de weigering van de bijstand tot effect heeft gehad dat de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van appellante en haar kinderen onmogelijk werd gemaakt. In het bijzonder is het voor de Raad niet komen vast te staan dat de ondertoezichtstelling van de kinderen en de beperkte omgangsregeling louter zijn gebaseerd op de omstandigheid dat appellante - die overigens naar eigen zeggen wel ouderlijk gezag over haar kinderen heeft behouden - niet beschikte over een inkomen en een (zelfstandige) woonruimte. De Raad is er dan ook niet van overtuigd geraakt dat aan de hereniging van het gezin van appellante ten tijde in geding slechts de weigering van bijstand in de weg heeft gestaan. Overigens heeft appellante eerst in januari 2008 verzocht om een verblijfsvergunning op grond van artikel 8 van het EVRM.
7.5. Uit hetgeen is overwogen onder 7.3 en 7.4 volgt dat in dit geval geen sprake is van een zodanige aantasting van de hierboven beschreven “very essence” van het EVRM dat dit zou moeten leiden tot de positieve verplichting van de Staat om bijstand te verlenen. Naar het oordeel van de Raad kan in die omstandigheden in redelijkheid niet worden volgehouden dat de weigering van bijstand op grond van appellantes verblijfsstatus geen blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen betrokken bij de weigering van bijstand en de particuliere belangen van appellante. Van een ongerechtvaardigde schending van artikel 8 van het EVRM is dan ook naar het oordeel van de Raad geen sprake. De uitspraak van de voorzieningenrechter van de Raad van 7 juli 2009, LJN BJ2809, waarnaar appellante in het kader van haar beroep op artikel 8 van het EVRM heeft verwezen, leidt de Raad reeds daarom niet tot een ander oordeel, omdat het feitencomplex in die zaak anders lag dan in dit geding.
7.6. De Raad komt op grond van zijn overwegingen onder 7.1 tot en met 7.5 tot het oordeel dat het College de aanvraag om bijstand van appellante op goede gronden heeft afgewezen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad dan ook het mede tegen het besluit van 22 februari 2007 gericht geachte beroep ongegrond verklaren.
Voor een veroordeling in de proceskosten van appellante in de beroepsfase ziet de Raad dan ook geen aanleiding.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 22 februari 2007 ongegrond;
Veroordeelt het College in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,--, te betalen aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat het College aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht tot een bedrag van € 107,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en R. Kooper en W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van R.B.E. van Nimwegen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2009.
(get.) J.C.F. Talman.
(get.) R.B.E. van Nimwegen.
mm