Uitspraak
08/4874 WI
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van
[Appellante], wonende te [woonplaats], (hierna: appellante)
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 8 juli 2008, 07/9186 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen
appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag (hierna: College).
Datum uitspraak: 16 september 2009
I. PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 augustus 2009. Namens appellante is verschenen haar echtgenoot [naam echtgenoot]. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P. Siemerink, werkzaam bij de gemeente Den Haag.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante, geboren op [in] 1949, heeft de Amerikaanse nationaliteit en woont sinds september 1991 in Nederland. Op 28 augustus 2007 heeft appellante op verzoek van het College deelgenomen aan een inburgeringsonderzoek.
1.2. Bij brief van 28 augustus 2007 is appellante meegedeeld dat zij volgens de Wet inburgering (Wi) inburgeringsplichtig is, hetgeen betekent dat zij binnen vijf jaar moet slagen voor het inburgeringsexamen. Appellante dient vóór 28 augustus 2012 het inburgeringsexamen te behalen. Indien zij het inburgeringsexamen niet behaalt vóór deze datum kan zij een boete krijgen.
1.3. Bij besluit van 29 oktober 2007 heeft het College het bezwaar van appellante tegen de brief van 28 augustus 2007 ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen het besluit van 29 oktober 2007 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank samengevat overwogen dat appellante uitsluitend door het afleggen van de zogenoemde korte vrijstellingstoets de mogelijkheid heeft om van de inburgeringsplicht te worden vrijgesteld en dat, nu appellante deze toets niet heeft afgelegd, het College niet anders kon dan haar de plicht opleggen het inburgeringsexamen te halen.
3. Appellante heeft in hoger beroep betoogd dat de korte vrijstellingstoets op het onderdeel van de Nederlandse taalvaardigheid voor haar van een te hoog niveau is. Indien zij niet slaagt voor deze toets, is zij gehouden het complete inburgeringstraject te doorlopen, waarbij met betrekking tot de Nederlandse taalvaardigheid veel lagere eisen gelden. Appellante acht dat geen reële optie omdat zij, als gevolg van haar langdurige inspanningen om in Nederland in te burgeren, meent reeds aan deze eisen te voldoen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Wettelijk kader
4.1.1. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wi is inburgeringsplichtig de vreemdeling met rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e, dan wel l, van de Vreemdelingenwet 2000 die:
a. anders dan voor een tijdelijk doel in Nederland verblijft, of
b. geestelijk bedienaar is.
4.1.2. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wi is, in afwijking van de artikelen 3 en 4, niet inburgeringsplichtig degene die:
a. jonger dan 16 jaar is dan wel 65 jaar of ouder is;
b. ten minste acht jaren tijdens de leerplichtige leeftijd in Nederland heeft verbleven;
c. beschikt over een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen
diploma, certificaat of ander document;
d. volledig leerplichtig is;
e. aansluitend op de volledige leerplicht een opleiding volgt waarvan de afronding leidt tot uitreiking van een krachtens onderdeel c aangewezen diploma, certificaat of ander document;
f. heeft aangetoond te beschikken over voldoende mondelinge en schriftelijke
vaardigheden in de Nederlandse taal en evidente kennis van de Nederlandse
samenleving.
4.1.3. Ingevolge artikel 5, vierde lid, van de Wi kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent:
a. verdere gehele of gedeeltelijke vrijstelling van de inburgeringsplicht;
b. het verblijf, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, en
c. de toepassing van het eerste lid, onder f.
4.1.4. Ingevolge artikel 7, eerste lid, en onder b, van de Wi verwerft de inburgeringsplichtige mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal en kennis van de Nederlandse samenleving. Hij draagt er zorg voor dat hij het inburgeringsexamen behaalt (…) binnen vijf jaar, welke termijn voor de oudkomer niet aanvangt dan nadat het college zulks ten aanzien van hem op grond van artikel 26 heeft Pro bepaald.
4.1.5. Ingevolge artikel 26 van Pro de Wi bepaalt het college voor de oudkomer de dag waarop de in de artikelen 7, eerste lid, onderdeel b, en 18, eerste lid, bedoelde termijnen aanvangen. De termijnen vangen op dezelde dag aan.
4.1.6. Ingevolge art 31 van Pro de Wi legt het college de inburgeringsplichtige die niet binnen de in artikel 7, eerste lid, bedoelde termijn (…) het inburgeringsexamen heeft behaald, een bestuurlijke boete op.
4.1.7. Artikel 2.7, eerste lid, van het Besluit inburgering (Bi) bepaalt dat als voldoende mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal onderscheidenlijk evidente kennis van de Nederlandse samenleving als bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel f, van de wet, wordt aangemerkt:
a. mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op niveau B1 van het Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen, en
b. kennis van de Nederlandse samenleving op het krachtens artikel 2.10, eerste lid, vastgesteld niveau.
Artikel 2.7, tweede lid, van het Bi bepaalt dat door de IB-Groep op aanvraag een document wordt verstrekt aan degene die een toets heeft afgelegd, waaruit blijkt dat hij beschikt over de in het eerste lid bedoelde vaardigheden en kennis.
4.1.8. Artikel 2.9 van het Bi luidt:
“1. De inburgeringsplichtige verwerft de volgende vaardigheden in Nederlandse taal op het niveau A2 van het Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen:
•a. spreekvaardigheid;
•b. luistervaardigheid;
•c. gespreksvaardigheid;
•d. schrijfvaardigheid;
•e. leesvaardigheid.
2. In afwijking van het eerste lid, onderdelen d en e, verwerft de oudkomer, niet zijnde een geestelijke bedienaar, de daargenoemde schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal ten minste op het niveau A1 van het Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen.”
Beoordeling
4.2. De Raad stelt voorop dat de brief van 28 augustus 2007 moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Deze brief markeert de aanvang van de in artikel 7, eerste lid, en onder b, van de Wi aangegeven termijn van vijf jaar waarbinnen appellante het inburgeringsexamen dient te behalen op straffe van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 31 van Pro de Wi en is daardoor op rechtsgevolg gericht.
4.3. Tussen partijen is niet in geschil en ook voor de Raad staat vast dat appellante op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wi inburgeringsplichtig is en dat zij slechts kan worden vrijgesteld van deze verplichting, indien zij heeft aangetoond te beschikken over voldoende mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal en evidente kennis van de Nederlandse samenleving als omschreven in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wi. Voorts staat vast dat appellante niet de korte vrijstellingstoets heeft afgelegd. De Raad begrijpt het standpunt van appellante aldus dat zij de korte vrijstellingstoets onredelijk bezwarend vindt omdat bij die toets met betrekking tot mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal hogere eisen worden gesteld dan bij het inburgeringsexamen.
4.4. Met betrekking tot de mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal die de inburgeringsplichtige dient te verwerven is in de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, nr. 3, pagina 19) het volgende overwogen:
“Eveneens in navolging van de aanbevelingen van de Commissie Franssen worden de eisen aan de mondelinge en schriftelijke taalvaardigheid van de inburgeringsplichtige gesteld op het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen. Met de commissie acht de regering het niveau A1 onvoldoende om zelfstandig te kunnen participeren in de Nederlandse samenleving, terwijl één niveau hoger dan A2 (niveau B1 van het Europees Raamwerk) voor velen een onneembare barrière zal vormen en hen het perspectief op integratie en versterking van hun rechtspositie in Nederland zal ontnemen. Met het taalvaardigheidsniveau A2 is een redelijke mate van communicatie met de directe omgeving van de inburgeraar mogelijk. Beheersing van het Nederlands op dit niveau moet worden beschouwd als noodzakelijk om te kunnen participeren in de Nederlandse samenleving. In het algemeen acht de regering het met de commissie Franssen haalbaar om binnen de termijn van drie jaar mondelinge en schriftelijke kennis van de Nederlandse taal op het niveau A2 te verwerven.”
en:
“Voor de groep inburgeringsplichtigen die al in Nederland verblijft op het tijdstip waarop het nieuwe inburgeringsstelsel in werking treedt (de <>) wordt voorzien in een beperkte uitzondering. Van hen wordt verlangd dat zij beschikken over schriftelijke taalvaardigheden op het niveau A1 van het Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen. Bij deze uitzondering heeft de regering in overweging genomen dat het merendeel van de communicatie mondeling plaatsvindt en dat het bij deze groep veelal zal gaan om oudere personen die vaak minder opleiding hebben genoten en voor wie het leren lezen en schrijven in het Nederlands een relatief grote inspanning zal betekenen.”
4.5. Met betrekking tot de korte vrijstellingstoets is in de Nota van Toelichting bij het Bi (Stb. 2006, 645, pagina 97 en 98) onder meer het volgende overwogen:
”De toets is, zoals gezegd, gericht op een snelle, eenvoudige en uniforme beoordeling van de vraag of iemand evident reeds voldoende is ingeburgerd. Dat is iets anders dan de vraag of iemand precies beschikt over de voor maatschappelijke participatie minimaal vereiste kennis en vaardigheden. Voor dat laatste is een inburgeringsexamen ontwikkeld, dat uit diverse deelexamens bestaat (zie hoofdstuk 3 van dit besluit) en op meer uitgebreide wijze meet of de betrokken inburgeringsplichtige zich inderdaad die minimaal vereiste kennis en vaardigheden eigen heeft gemaakt. Aangezien de toets snel en eenvoudig moet zijn, bevat zij minder meetpunten dan het inburgeringsexamen. Om die reden is de lat voor de beoordeling of iemand evident voldoende is ingeburgerd, hoger gelegd dan die van het inburgeringsexamen (niveau B1 in plaats van A2).”
en:
“Gelet op de zeer diverse groep (bedoeld is: groepen) personen die er in het nieuwe inburgeringsstelsel belang bij kunnen hebben aan de hand van de toets aan te tonen dat zij evident voldoende zijn ingeburgerd, is er voor gekozen in beginsel iedereen die dat wil de mogelijkheid te bieden daarvan gebruik te maken. Degene die deze toets wil afleggen, zal zelf moeten inschatten of hij voldoet aan de maatstaf die is aangelegd voor de beoordeling van de vraag of iemand evident voldoende is ingeburgerd. Dat is, zoals gezegd, de beheersing van de Nederlandse taal op het niveau B1 van het Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen en kennis van de Nederlandse samenleving.”
4.6. In de rechtspraak van de Raad, bijvoorbeeld in de uitspraken van 21 februari 1995, LJN ZB3287 en van 6 februari 2008, LJN BC4713, is tot uitdrukking gebracht dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter, behoudens het geval dat zulk een toetsing hem uitdrukkelijk is ontzegd, zoals met betrekking tot wetten in formele zin het geval is, de bevoegdheid toekomt te bezien of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. De rechter dient daarbij te beoordelen of het desbetreffende voorschrift al dan niet in strijd komt met een of meer regels van geschreven of ongeschreven recht, daaronder begrepen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bij die beoordeling zal hij gezien zijn staatsrechtelijke positie de nodige terughoudendheid dienen te betrachten.
4.7. De Raad stelt vast dat bij de korte vrijstellingstoets met betrekking tot de mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal zwaardere eisen worden gesteld dan bij het inburgeringsexamen (niveau B1 in plaats van niveau A2 van het Europees Raamwerk). Dit geldt in nog sterkere mate voor oudkomers, zoals appellante, voor wie bij het inburgeringsexamen met betrekking tot de schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal een nog lager minimumniveau geldt (niveau A1 van het Europees Raamwerk). De motivering die in de Nota van Toelichting bij het Bi voor dit onderscheid wordt gegeven, namelijk dat de korte vrijstellingstoets een snelle en eenvoudige toets betreft die minder meetpunten bevat dan het inburgeringsexamen, acht de Raad onvoldoende. De Raad wijst in dit verband op de hiervoor onder 4.4 weergegeven passage uit de Memorie van Toelichting waarin de regering heeft overwogen dat niveau B1 van het Europees Raamwerk naar verwachting voor veel inburgeringsplichtigen een onneembare barrière zal vormen en hen het perspectief op integratie en versterking van hun rechtspositie zal ontnemen, waarvan een contraproductief effect kan uitgaan. De Raad deelt dan ook het standpunt van appellante dat de eisen die bij de korte vrijstellingstoets worden gesteld ten aanzien van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal onredelijk bezwarend zijn.
4.8. De Raad ziet in het vorenstaande aanleiding om artikel 2.7, eerste lid, van het Bi onverbindend te verklaren wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel, voor zover in dat artikellid is bepaald dat als voldoende mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal als bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel f, van de wet wordt aangemerkt “mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op het niveau B1 van het Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen”.
4.9. Dit betekent dat ten aanzien van inburgeringsplichtigen, zoals appellante, die stellen voldoende te zijn ingeburgerd in de Nederlandse samenleving, maar die niet beschikken over een document waaruit blijkt dat zij met goed gevolg de korte vrijstellingstoets hebben afgelegd, de termijn waarbinnen het inburgeringsexamen volgens het gemeentebestuur moet zijn behaald op straffe van een bestuurlijke boete niet is aangevangen.
4.10. Uit het vorenstaande volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren, het besluit van 29 oktober 2007 vernietigen en het besluit van 28 augustus 2007 herroepen.
5. De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het besluit van 29 oktober 2007;
Herroept het besluit van 28 augustus 2007;
Bepaalt dat het College aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 146,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en H.C.P. Venema en J.L.P.G. van Thiel als leden, in tegenwoordigheid van C. de Blaeij als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 september 2009.
(get.) R.M. van Male.
(get.) C. de Blaeij.
RB