Uitspraak
04/6565, 04/7246, 04/7247, 04/7248, 04/7249, 04/7251, 04/7252, 04/7253 WSF
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 8 november 2004, 03/1436 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene)
en
appellante.
Datum uitspraak: 11 september 2009
I. PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. A.E.L.Th. Balkema, advocaat te Arnhem, een verweerschrift ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellante een op 30 november 2004 gedateerd nieuw besluit op bezwaar (besluit op bezwaar 2) en een aantal op 11 december 2004 gedateerde uitvoeringsbesluiten genomen.
In een aantal bij de Raad aanhangige hoger beroepszaken, waaronder de onderhavige zaak, is de vraag gerezen of en zo ja wanneer betrokkenen als burger van de Europese Unie (EU) recht hebben op volledige studiefinanciering naar Nederlands recht in verband met het verbod op discriminatie naar nationaliteit dat is neergelegd in artikel 12, eerste alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG).
Op 16 maart 2007 heeft de Raad in de zaak Förster, 05/6182 WSF (LJN BA1063) ter zake prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Het Hof heeft deze vragen beantwoord bij arrest van 18 november 2008, C-158/07 (LJN BG7319).
Partijen hebben op dit arrest gereageerd.
Het onderzoek ter zitting in de onderhavige zaak heeft plaatsgevonden op 26 juni 2009. Appellante was vertegenwoordigd door mr. M. van der Toorn. Betrokkene is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Balkema, voornoemd.
De Raad heeft op 29 juni 2009 uitspraak gedaan in de zaak Förster (LJN BJ1015).
II. OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene heeft de Belgische nationaliteit. Bij formulier van 31 augustus 2001 heeft betrokkene aan appellante verzocht om hem vanaf september 2001 studiefinanciering toe te kennen voor een opleiding Bos- en Natuurbeheer aan de Internationale agrarische hogeschool Larenstein te Velp. Ter onderbouwing van zijn aanvraag is door betrokkene een aantal bescheiden overgelegd, waaronder een arbeidscontract waarbij betrokkene met Randstad Uitzendbureau BV is overeengekomen dat hij van 27 augustus 2001 tot en met 27 augustus 2002 gedurende 32 uren per vier weken zal werken voor een of meer opdrachtgevers van Randstad.
1.2. Vervolgens heeft appellante op grond van de veronderstelling dat betrokkene vanaf september 2001 aan te merken zou zijn als werknemer in de zin van artikel 39 EG Pro (hierna ook: communautair werknemer) studiefinanciering aan hem toegekend in de vorm van een basisbedrag prestatiebeurs, een aanvullende beurs en een OV-studentenkaart.
1.3. Nadat appellante is gebleken dat betrokkene van september 2001 tot en met december 2001 niet minimaal 32 uren per maand heeft gewerkt, is de eerdere toekenning van studiefinanciering aan betrokkene door appellante herzien, in die zin dat deze eerdere toekenning over september 2001 tot en met december 2001 volledig ongedaan is gemaakt. Daarbij is € 1.547,12 uitbetaalde studiefinanciering teruggevorderd. Verder is ten laste van betrokkene een vordering wegens onterecht bezit van de OV-studentenkaart vastgesteld van € 408,42.
2. Het bezwaar dat betrokkene hiertegen heeft ingediend, is bij besluit van 17 september 2003 (besluit op bezwaar 1) onder verwijzing naar artikel 2.2 van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) ongegrond verklaard. Aangegeven is daarbij dat appellante studerende niet-Nederlandse EU-onderdanen aanmerkt als communautair werknemer indien en zolang zij tenminste 32 uren per maand werken en dat in het onderhavige geval gebleken is dat betrokkene in de maanden september 2001 tot en met december 2001 achtereenvolgens 24 uur, 28 uur, 31 uur en 17,25 uur heeft gewerkt.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen besluit op bezwaar 1 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Daarbij heeft de rechtbank appellante opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Haar oordeel heeft de rechtbank doen steunen op de overweging dat betrokkene in de periode september 2001 tot en met december 2001 wel degelijk reële en daadwerkelijke arbeid heeft verricht en dus de status van communautair werknemer heeft behouden.
4. Appellante heeft tegen deze uitspraak aangevoerd dat het gehanteerde 32-urencriterium verenigbaar is met het Gemeenschapsrecht en dat er in het onderhavige geval niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die ertoe nopen van dit criterium af te wijken. Naar aanleiding van het arrest in de zaak Förster heeft appellante betoogd dat uit dit arrest kan worden afgeleid dat haar ‘Beleidsregel aanpassing aanvraag studiefinanciering voor studenten uit EU, EER of Zwitserland’ van 9 mei 2005 (Beleidsregel van 9 mei 2005) niet in strijd is met artikel 12 EG Pro. Verder is aangevoerd dat betrokkene in de gecontroleerde periode nog geen vijf jaar in Nederland verbleef en daarom niet voldoet aan de in deze beleidsregel neergelegde verblijfsduurvoorwaarde, die in de onderhavige zaak overeenkomstig is toegepast.
5. Namens betrokkene is in hoger beroep primair het standpunt ingenomen dat de aangevallen uitspraak door het hoger beroep van appellante is geschorst en dat appellante bij besluit op bezwaar 2 en bij de op 11 december 2004 gedateerde uitvoeringsbesluiten alsnog en onherroepelijk volledig is tegemoetgekomen aan de bezwaren van betrokkene. Appellante heeft dientengevolge volgens betrokkene uitsluitend nog een principieel belang bij haar hoger beroep.
Daarnaast heeft betrokkene betoogd dat bij de aangevallen uitspraak terecht geoordeeld is dat betrokkene de status van communautair werknemer per september 2001 heeft behouden en dat appellante de herziening niet alsnog mag baseren op artikel 7.1, lid 2, onder a, van de Wsf 2000, nu de herziening bij besluit op bezwaar 1 uitdrukkelijk is gebaseerd op artikel 7.1, lid 2, onder c, van de Wsf 2000. Bovendien zou in het onderhavige geval sprake zijn van een situatie waarin de IB-Groep hoe dan ook niet bevoegd was om de eerdere toekenning op de a-grond te herzien, omdat de IB-Groep ten tijde van belang geen adequate informatie heeft verstrekt over de voorwaarden waaronder betrokkene in de hoedanigheid van communautair werknemer of gewezen communautair werknemer in aanmerking kon komen voor volledige studiefinanciering. Naar aanleiding van het arrest in de zaak Förster is namens betrokkene het standpunt ingenomen dat zijn situatie zich onderscheidt van die van Förster. Daarbij is erop gewezen dat betrokkene voorafgaande aan de opleiding waarvoor hij studiefinanciering heeft aangevraagd vier jaar heeft gestudeerd aan de Kunstacademie te Maastricht, dat hij al vanaf medio 1998 ononderbroken in Nederland woont, dat hij al vanaf 2001 samenwoont met zijn Nederlandse vriendin, en dat hij ten tijde van belang al een diepgaande kennis had van de Nederlandse taal en cultuur. Ook is betoogd dat betrokkene meer bescherming geniet dan Förster, omdat betrokkene - anders dan Förster - valt onder de werkingssfeer van ‘het’ Benelux-Verdrag met de bijbehorende uitvoeringsregelingen. Tot slot is namens betrokkene verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), in de rechterlijke fase.
6.1. De Raad overweegt allereerst dat appellante meer dan alleen principieel belang heeft bij haar hoger beroep, nu hoger beroep in studiefinancieringszaken ingevolge artikel 19 van Pro de Beroepswet als uitgelegd door de Raad geen schorsende werking heeft en appellante bij besluit op bezwaar 2 en bij de op 11 december 2004 gedateerde uitvoeringsbesluiten niet onherroepelijk is tegemoetgekomen aan de bezwaren van betrokkene. In dit verband merkt de Raad op dat de Wsf 2000 is opgenomen in onderdeel C, onder 24c, en niet onder 1 tot en met 24, van de bijlage bij de Beroepswet.
6.2. Voorts overweegt de Raad als volgt. Ingevolge artikel 7.1 van de Wsf 2000 is appellante bevoegd een beschikking waarbij studiefinanciering is toegekend te herzien op grond van de in het tweede lid opgesomde feiten. Bij gebruikmaking van die bevoegdheid kan appellante met terugwerkende kracht de toekenning van studiefinanciering alsnog in overeenstemming met het recht brengen. Dit impliceert dat de rechter bij toetsing van een besluit op bezwaar waarbij een belastend herzieningsbesluit is gehandhaafd in beginsel allereerst dient te beoordelen of en zo ja in hoeverre de beschikking die is herzien onjuist was en of bij het herzieningsbesluit de toekenning van studiefinanciering alsnog (meer) in overeenstemming is gebracht met het recht.
6.3. In het onderhavige geding gaat appellante ervan uit dat de eerdere toekenningsbeschikking onjuist was omdat betrokkene over het controletijdvak noch in de hoedanigheid van communautair werknemer, noch in de hoedanigheid van burger van de EU onder gelijke voorwaarden als studerenden met de Nederlandse nationaliteit in aanmerking komt voor volledige studiefinanciering.
6.4. De Raad is - anders dan de rechtbank - van oordeel dat betrokkene over september 2001 tot en met december 2001 geen recht op studiefinanciering ontleent aan artikel 39 EG Pro en artikel 7 van Pro Verordening 1612/68, zodat er in het Gemeenschapsrecht geen grond gelegen is om in het voordeel van betrokkene af te wijken van de door appellante toegepaste vaste gedragslijn of de ‘Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap’ van 4 maart 2005 (Beleidsregel 32 uur), die appellante inmiddels in nog lopende zaken overeenkomstig toepast indien dit leidt tot voor betrokkenen gunstig resultaat. Daartoe is in aanmerking genomen dat betrokkene in een aaneengesloten periode van vier maanden minder dan gemiddeld 32 uur per maand betaalde arbeid heeft verricht. Ook in het nationale recht ziet de Raad geen grond voor het oordeel dat appellante geen 32-urencriterium aan betrokkene mag tegenwerpen. De Raad acht het niet onredelijk dat de IB-Groep geen betekenis toekent aan het feit dat betrokkene in het kalenderjaar 2001 gemiddeld meer dan 32 uren per maand heeft gewerkt, nu betrokkene tijdens het studiefinancieringstijdvak van september 2001 tot en met december 2001 geen meer dan marginale en bijkomstige werkzaamheden heeft verricht.
6.5. Met betrekking tot de Beleidsregel van 9 mei 2005 overweegt de Raad onder verwijzing naar zijn uitspraak in de zaak Förster dat het in artikel 12 EG Pro neergelegde discriminatieverbod niet in de weg staat aan het stellen van een verblijfsduurvoorwaarde van vijf jaar zoals verwoord in de Beleidsregel van 9 mei 2005, voor zover het gaat om de toekenning van steun aan studenten ter dekking van de kosten van levensonderhoud. Vast staat dat betrokkene in de controleperiode niet voldeed aan de voorwaarde van vijf jaar voorafgaand verblijf. Verder is naar het oordeel van de Raad niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de IB-Groep in het onderhavige geval van de Beleidsregel van 9 mei 2005 had moeten afwijken. De Raad heeft in dit verband vooral van betekenis geacht dat niet is gebleken dat betrokkene al een reële en wederkerige band met de Nederlandse samenleving had voordat hij in september 1997 begon met een opleiding aan de Kunstacademie te Maastricht. Ten aanzien van de stelling dat appellante ten onrechte geen aandacht geschonken heeft aan ‘het’ Benelux-Verdrag merkt de Raad slechts op dat deze stellingname van betrokkene niet is onderbouwd.
6.6. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Door de vernietiging van de aangevallen uitspraak ontvalt de grondslag aan het ter uitvoering van die uitspraak genomen besluit op bezwaar 2 en de uitvoeringsbesluiten van 11 december 2004, zodat deze besluiten evenzeer moeten worden vernietigd.
7.1. Vervolgens ligt in dit geding opnieuw de vraag ter beantwoording voor of besluit op bezwaar 1 in rechte stand kan houden. Dienaangaande overweegt de Raad als volgt.
7.2. De Raad stelt voorop dat hij het aanvaardbaar acht dat appellante de herziening hangende beroep alsnog heeft gebaseerd op artikel 7.1, eerste lid, en tweede lid, aanhef en onderdeel a, van de Wsf 2000 en dat aannemelijk is dat betrokkene ten tijde van belang redelijkerwijs had kunnen weten dat de eerdere toekenning van volledige studiefinanciering over de controleperiode onjuist was. Voorts is de Raad van oordeel dat niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante in het onderhavige geval overigens niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om te herzien. Met betrekking tot de stellingname van betrokkene dat appellante geen adequate informatie heeft verstrekt over de voorwaarden waaronder hij in aanmerking kon komen voor volledige studiefinanciering, overweegt de Raad dat appellante in het door betrokkene aangehaalde foldermateriaal ter zake summiere maar - voor zover thans van belang - geen onjuiste informatie heeft verstrekt waaraan betrokkene een in rechte te honoreren vertrouwen kan hebben ontleend of waardoor hij op het verkeerde been kan zijn gezet. Voor meer gedetailleerde op zijn situatie toegespitste informatie over deze voorwaarden had betrokkene zich destijds tot de IB-Groep kunnen wenden. Tot slot wijst de Raad ten aanzien van de ten laste van betrokkene vastgestelde vordering wegens onterecht bezit van de OV-studentenkaart op zijn uitspraak van heden in de zaak 04/5871, 04/6253 en 04/6583 WSF.
7.3. Dat appellante bevoegd was om te herzien laat onverlet dat appellante niet bevoegd is om de eerdere toekenning aan betrokkene geheel ongedaan te maken en dat het besluit op bezwaar 1 onrechtmatig is. Immers, ingevolge het Gemeenschapsrecht heeft betrokkene over september 2001 tot en met december 2001 onder gelijke voorwaarden als studerenden met de Nederlandse nationaliteit recht op het gedeelte van de volledige studiefinanciering dat is bedoeld voor de dekking van de kosten die zijn verbonden aan de toegang tot het onderwijs. Kortheidshalve verwijst de Raad in dit verband naar zijn eerder aangehaalde uitspraak in de zaak Förster.
7.4. Uit wat is overwogen onder 7.3 trekt de Raad de conclusie dat het beroep van betrokkene opnieuw gegrond moet worden verklaard en dat het besluit op bezwaar 1 opnieuw dient te worden vernietigd. Op het bezwaarschrift van betrokkene moet appellante vervolgens een nieuwe beslissing nemen met inachtneming van deze uitspraak.
8.1. De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, is overschreden, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens (hierna: EHRM) naar voren komt.
8.2. In het voorliggende geval betreft het een procedure in drie instanties. Daarbij merkt de Raad de bezwaarfase als een afzonderlijke instantie aan.
De redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze is naar het oordeel van de Raad in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Heeft - in zaken zoals deze - de totale procedure langer dan vier jaar geduurd, dan dient vervolgens per instantie te worden bezien of sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd, waarbij de verschillende instanties in beginsel binnen de volgende termijnen zouden moeten worden afgerond: bezwaar een half jaar, beroep anderhalf jaar en hoger beroep twee jaar. Is dan in een of meer instanties sprake van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd, dan is er een overschrijding van de redelijke termijn in de procedure als geheel. Met het oog op de vaststelling van de hoogte van de voor de overschrijding toe te kennen schadevergoeding dient vervolgens de omvang van de overschrijding te worden vastgesteld. Daarbij vormt in zaken zoals deze de termijn van vier jaar in beginsel het uitgangspunt.
8.3. Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door appellante op 29 augustus 2003 van het bezwaarschrift van betrokkene tot de datum van deze uitspraak zijn ongeveer zes jaar verstreken. Dit is meer dan vier jaar. Van een te lange behandelingsduur bij appellante en de rechtbank is geen sprake. Vanaf de ontvangst door de Raad op 2 december 2004 van het beroepschrift van appellante tot de datum van deze uitspraak zijn vier jaar en ruim negen maanden verstreken. Met verwijzing naar zijn uitspraak van 9 april 2009, 04/4019 (LJN BI2179), gaat de Raad er voorshands van uit dat in dit geval een verlenging van de behandelingsduur in hoger beroep vanaf 16 maart 2007 tot en met de dag van ontvangst door de Raad van het arrest van het Hof van 18 november 2008 in de zaak C-158/07 gerechtvaardigd is. Dit betreft een periode van een jaar en acht maanden. Ook indien met deze periode rekening wordt gehouden, blijft de mogelijkheid open dat sprake is van een te lange behandelingsduur bij de Raad. Aan het voorgaande kan het vermoeden worden ontleend dat, ook indien bij de vaststelling van de redelijke termijn voor de procedure als geheel rekening wordt gehouden met de periode van een jaar en acht maanden, de redelijke termijn is overschreden en dat deze overschrijding moet worden toegerekend aan de Raad.
9.1. De Raad acht termen aanwezig om appellante met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te veroordelen in de proceskosten van betrokkene. Deze kosten zijn begroot op € 2.254,- voor in hoger beroep verleende rechtsbijstand (gewicht van de zaak 2).
9.2. Aan het onder 8.3 overwogene verbindt de Raad de gevolgtrekking dat in deze procedure, met verdragsconforme toepassing van artikel 8:73 van Pro de Awb, moet worden beslist omtrent betrokkenes verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met - eveneens - verdragsconforme toepassing van artikel 8:26 van Pro de Awb wijst de Raad daarbij de minister van Justitie aan als partij in die procedure.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens voor zover is bepaald dat appellante aan betrokkene het door hem in beroep betaalde griffierecht dient te vergoeden;
Vernietigt besluit op bezwaar 2 en de uitvoeringsberichten van 11 december 2004;
Verklaart het beroep tegen besluit op bezwaar 1 gegrond en vernietigt dat besluit;
Bepaalt dat appellante een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt appellante in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van in totaal
€ 2.254,-;
Bepaalt dat het onderzoek onder nummers 09/5097, 09/5098, 09/5099, 09/5100, 09/5101, 09/5102, 09/5103 en 09/5104 BESLU wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent betrokkenes verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn, en merkt de minister van Justitie aan als partij in die procedure.
Deze uitspraak is gedaan door G. van der Wiel als voorzitter en J. Brand en I.M.J. Hilhorst-Hagen als leden, in tegenwoordigheid van T.J. van der Torn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 september 2009.
(get.) G. van der Wiel.
(get.) T.J. van der Torn.
JL