Uitspraak
07/5660 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Bestuurscommissie Openbaar Primair Onderwijs van de gemeente Breda (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 10 september 2007, 07/730 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda (hierna: College)
Datum uitspraak: 7 april 2009
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. H. van der Heide, advocaat te Woerden en verbonden aan VOS/ABB, hoger beroep ingesteld.
Namens het College heeft mr. B.P.M. van Ravels, advocaat te Breda, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 februari 2009. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.W. van Putten-de Waard, kantoorgenote van mr. Van der Heide, en door [naam directeur], algemeen directeur van appellante. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Ravels.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad, onder verwijzing naar zijn tussen partijen gegeven uitspraak van 31 januari 2007, 06/1830 en 06/3410 (LJN AZ8197), uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Op grond van het - met ingang van 1 januari 2004 ingetrokken - Besluit in- en doorstroombanen (hierna: BID) hadden gemeenten vanaf 1 januari 2000 aanspraak op rijkssubsidie om langdurig werklozen te laten doorstromen naar de reguliere arbeidsmarkt, en hadden werkgevers aanspraak op een vergoeding van de gemeente ter dekking van de kosten voor het aangaan van dienstverbanden met langdurig werklozen (hierna: ID-banen). Appellante - een door de raad van de gemeente Breda ingestelde commissie die onder meer optreedt als bevoegd gezag van openbare scholen voor primair onderwijs - maakte gebruik van de mogelijkheden die het BID bood en ontving aldus van het College een vergoeding voor de langdurig werklozen die zij in dienst had genomen.
1.2. Bij brief van 4 september 2002 heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de colleges van burgemeester en wethouders onder meer op de hoogte gesteld van het feit dat op de budgetten voor gesubsidieerde arbeid (waaronder ID-banen) zal worden bezuinigd.
1.3. Bij brief van 25 maart 2003 heeft het College de werkgevers van personen met ID-banen geïnformeerd over de voorgenomen bezuinigingen en de voor het jaar 2003 te treffen overgangsmaatregelen.
1.4. In zijn vergadering van 7 oktober 2003 heeft het College onder meer besloten:
- dat met ingang van 1 januari 2004 overeenkomsten voor ID-banen nog slechts voor een periode van maximaal twee jaar worden gesloten, waarna zal worden bezien of, en zo ja voor welke periode, de overeenkomst zal worden verlengd;
- met ingang van 1 januari 2004 niet langer een subsidie voor bijkomende kosten van € 1.078,-- per ID-baan te verstrekken;
- met ingang van 1 januari 2004 de subsidie in de loonkosten voor alle ID-banen vast te stellen op maximaal 100% van het wettelijk minimumloon;
- aan de werkgever voor op 31 december 2003 bestaande en daadwerkelijk ingevulde ID-banen in 2004 een aanvulling op de loonkostensubsidie te verstrekken tot het bedrag van de loonkosten van de desbetreffende ID-baan per 31 december 2003.
1.5. Bij brief van 4 november 2003 heeft de algemeen directeur BSW Bedrijven van de gemeente Breda namens het College aan appellante (en tegelijkertijd aan de andere werkgevers van personen met ID-banen) mededeling gedaan van de besluiten van 7 oktober 2003.
1.6. Bij besluit van 1 september 2004 heeft het College het hiertegen gerichte bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
1.7. Bij uitspraak van 19 april 2005, 04/1444, heeft de rechtbank het tegen het besluit van 1 september 2004 ingestelde beroep van appellante gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard. Bij zijn onder 1 genoemde uitspraak van 31 januari 2007 heeft de Raad, op het hoger beroep van het College, deze uitspraak vernietigd en de zaak naar de rechtbank teruggewezen.
2. Bij de thans aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Het College heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5. De ontvankelijkheid van het bezwaar.
5.1. In zijn uitspraak van 31 januari 2007 heeft de Raad overwogen dat de primaire besluitvorming van het College van 7 oktober 2003 moet worden aangemerkt als een bundel van beschikkingen, die zijn gericht tot de betrokken werkgevers en met de toezending aan deze werkgevers op juiste wijze zijn bekendgemaakt. Op grond daarvan heeft de Raad geoordeeld dat de rechtbank het bezwaar van appellante ten onrechte niet-ontvankelijk had verklaard en de zaak naar de rechtbank teruggewezen voor het geven van een inhoudelijk oordeel. Daarmee is gegeven dat de rechtbank - zoals zij heeft gedaan - bij de aangevallen uitspraak van de ontvankelijkheid van het bezwaar diende uit te gaan.
5.2. Niettemin heeft het College thans de niet-ontvankelijkheid van het bezwaar bepleit, op de grond dat appellante en het College behoren tot dezelfde publiekrechtelijke rechtspersoon, te weten de gemeente Breda. Om die reden ontbeert de primaire beslissing van 7 oktober 2003 externe werking en kan deze niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aldus het College.
5.3. Naar het oordeel van de Raad kan dit standpunt niet worden gevolgd, reeds omdat appellante en het College van elkaar te onderscheiden bestuursorganen zijn in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Zij hebben ieder een eigen rechtsbevoegdheid naar bestuursrecht. De primaire beslissing ziet niet op de interne (organisatorische) kring van het College zelf, maar is gericht op wijziging van de naar publiekrecht bestaande rechten en verplichtingen van een ander bestuursrechtelijk rechtssubject, te weten appellante. Hieruit volgt dat sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en daarmee van een besluit. Dat de vermogensrechtelijke gevolgen van deze door het College verrichte rechtshandeling de rechtspersoon gemeente Breda treffen, tot welke rechtspersoon ook appellante behoort, maakt dit niet anders.
6. De omvang van het geding.
6.1. De door het College ter zitting opgeworpen stelling dat de omvang van het geding is beperkt tot de eerste helft van het jaar 2004 treft geen doel. De primaire besluitvorming van 7 oktober 2003 omvat maatregelen die van belang zijn voor het gehele jaar 2004 en de daarop volgende jaren. Appellante heeft zich in bezwaar en beroep evenmin tot (een gedeelte van) 2004 beperkt, maar is expliciet ingegaan op de gevolgen van het besluit voor het gehele jaar 2004 en voor het jaar 2005. Daarbij heeft zij er onder meer op gewezen dat de voor haar werknemers geldende rechtspositieregeling het haar onmogelijk maakte om houders van ID-banen eerder dan per 1 augustus 2005 ontslag aan te zeggen, zodat de effecten van het besluit zich in ieder geval tot die datum zullen doen gevoelen.
6.2. Het College heeft ter ondersteuning van haar stelling aangevoerd dat de toenmalige gemachtigde van appellante ter zitting van de rechtbank op 7 april 2005 heeft verklaard dat zij de in 2004 van kracht geworden Reïntegratieverordening Wet werk en bijstand gemeente Breda (hierna: Reïntegratieverordening) ziet als basis voor de subsidieverlening sinds juli 2004 en dat tot 1 juli 2004 het besluit van 7 oktober 2003 gold, dat als zodanig was gebaseerd op de Wet werk en bijstand. Naar het oordeel van de Raad bieden deze in het proces-verbaal van de zitting opgenomen uitlatingen echter onvoldoende grondslag voor het oordeel dat appellante haar stellingen heeft prijsgegeven voor zover deze betrekking hebben op de consequenties van het besluit van 7 oktober 2003 voor de tweede helft van 2004 en voor het jaar 2005. Mede gezien de context waarin deze uitlatingen zijn gedaan, hadden zij kennelijk betrekking op de juridische basis voor de in geding zijnde vergoedingen, welke door de intrekking van het BID en het in werking treden van de Reïntegratieverordening is gewijzigd. Deze juridische basis in wet- en regelgeving moet worden onderscheiden van de concrete uitwerking daarvan voor het geval van appellante, zoals neergelegd in de beschikking van 7 oktober 2003. Nu ter zitting naar voren is gekomen dat na deze beschikking geen verdere besluiten omtrent toekenning en verlening van de vergoeding zijn genomen - maar alleen besluiten waarbij achteraf de hoogte van de (definitieve) bijdragen over 2004 en 2005 is berekend en vastgesteld - is er geen aanleiding om het (hoger) beroep van appellante beperkt te achten tot de periode die aan de inwerkingtreding van de Reïntegratieverordening is voorafgegaan. Dit te minder nu de gemachtigde van appellante ook in haar pleitnota voor de zitting van 7 april 2005 uitdrukkelijk op de financiële gevolgen tot 1 augustus 2005 heeft gewezen.
7. Het toetsingskader.
7.1. Appellante heeft een beroep gedaan op de artikelen 4:50 en 4:51 van de Awb, waarin -kort samengevat en voor zover hier van belang - is bepaald dat een subsidie slechts met inachtneming van een redelijke termijn kan worden ingetrokken of ten nadele van de ontvanger gewijzigd en, na drie achtereenvolgende jaren te zijn verstrekt, slechts met inachtneming van een redelijke termijn kan worden geweigerd.
Het College heeft daartegen aangevoerd dat ingevolge artikel 4:21 van Pro de Awb in dit geval geen sprake is van een subsidie in de zin van titel 4.2 van die wet - van welke titel de artikelen 4:50 en 4:51 deel uitmaken - zodat deze door appellante ingeroepen wetsartikelen toepassing missen.
7.2. De Raad onderschrijft op zichzelf het standpunt van het College. Zoals reeds uiteengezet, zijn appellante en het College bestuursorganen die behoren tot dezelfde publiekrechtelijke rechtspersoon, te weten de gemeente Breda. Deze omstandigheid doet - naar onder 5.3 is overwogen - niet af aan het besluitkarakter van de beslissingen van het College omtrent de verlening van de in geding zijnde vergoedingen, maar staat er wel aan in de weg om deze vergoedingen te kwalificeren als subsidie. De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:21 van Pro de Awb laat zien dat geldstromen binnen één publiekrechtelijke rechtspersoon niet als subsidiëring kunnen worden beschouwd. In de memorie van toelichting is onder meer aangegeven dat titel 4.2 niet is bedoeld voor en ook niet is toegesneden op de financiële verhoudingen binnen één publiekrechtelijke rechtspersoon. Daarvoor gelden specifieke voorschriften, zoals de Comptabiliteitswet en de financiële voorschriften van de organieke wetten. De definitie van subsidie sluit financiële relaties binnen één rechtspersoon dan ook uit. Van verstrekking van een aanspraak op financiële middelen - in de zin van artikel 4:21, eerste lid van de Awb - kan slechts sprake zijn indien de verstrekker en de ontvanger van de aanspraak twee te onderscheiden rechtssubjecten met twee te onderscheiden vermogens zijn (Kamerstukken II 1993-1994, 23 700, nr. 3, p. 37). Aan het laatste vereiste is hier niet voldaan. Rechtspersoonlijkheid hier te begrijpen als rechtsbevoegdheid naar vermogensrecht op de voet van artikel 2:5 van Pro het Burgerlijk Wetboek - komt immers slechts toe aan de gemeente Breda, waartoe partijen beiden behoren.
7.3. Het vorenstaande wordt niet anders doordat, naar appellante heeft aangevoerd, titel 4.2 in artikel 4:21, vierde lid, van de Awb van overeenkomstige toepassing is verklaard op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikellid komt naar voren dat daarmee is beoogd discussies over de vraag of de bekostiging, gelet op haar specifieke karaktertrekken, als een subsidie kan worden aangemerkt, overbodig te maken. Overeenkomstige toepassing betekent in dit verband dat voor "subsidie" moet worden gelezen: bekostiging (Kamerstukken II 1994-1995, 23 700, nr. 5, p. 16, ad vraag 4.14). Naar het oordeel van de Raad kan uit deze wetsgeschiedenis echter niet worden afgeleid dat ook vergoedingen voor ID-banen door titel 4.2 van de Awb worden bestreken, indien zij aan een bevoegd gezag in het onderwijs worden verstrekt. Zo'n bevoegd gezag - in dit geval appellante - ontvangt de vergoeding niet op grond van de hoedanigheid van onderwijsinstelling, maar op gelijke voet als iedere andere werkgever die van het systeem van ID-banen gebruik maakt. Van bekostiging in de zin van artikel 4:21, vierde lid, van de Awb kan hier dan ook niet worden gesproken. Om dezelfde reden faalt het beroep van appellante op artikel 23, zevende lid, van de Grondwet waarin, kort gezegd, is bepaald dat openbaar en bijzonder onderwijs naar dezelfde maatstaf worden bekostigd.
7.4. Dat titel 4.2 van de Awb aldus niet rechtstreeks of overeenkomstig van toepassing is, laat onverlet dat - naar de rechtbank terecht heeft overwogen - de bestreden besluitvorming moet worden getoetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daarbij komt in het bijzonder betekenis toe aan het mede aan de artikelen 4:50 en 4:51 van de Awb ten grondslag liggende beginsel van de rechtszekerheid, dat onder meer vereist dat aan de ontvanger van een vergoeding als hier in geding een, alle omstandigheden in aanmerking genomen, redelijke termijn wordt gegund om zich op een verlaging of intrekking daarvan in te stellen. Het ligt in de rede om bij de toepassing van dit beginsel zoveel mogelijk aan te sluiten bij de tekst en de wordingsgeschiedenis van de artikelen 4:50 en 4:51 van de Awb, temeer nu daardoor kan worden voorkomen dat appellante op grond van haar hoedanigheid van bestuursorgaan voor openbaar onderwijs in financieel opzicht beter of slechter zou worden behandeld dan andere werkgevers, onder wie een bevoegde gezag in het bijzonder onderwijs.
8. De getroffen afbouwregeling.
8.1. Ter zitting is gebleken dat de in het primaire besluit van 7 oktober 2003, zoals bekendgemaakt bij de brief van 4 november 2003, neergelegde afbouwregeling voor het jaar 2004 voor appellante neerkomt op het stopzetten van de min of meer vaste vergoeding voor bijkomende kosten, met uitzondering van opleidingskosten die worden gemaakt ten behoeve van uitstroom, alsmede op het achterwege blijven van een vergoeding ter dekking van periodieke loonsverhogingen. De vergoeding voor reeds per 31 december 2003 bestaande loonkosten blijft gehandhaafd.
8.2. De Raad kan dit onderdeel van de afbouwregeling op zichzelf niet als onredelijk aanmerken. Het College kan niet staande houden dat appellante reeds uit de onder 1.2 en 1.3 genoemde brieven van 4 september 2002 en 25 maart 2003 had moeten begrijpen dat het zaak was een begin te maken met de procedure om haar werknemers in ID-banen ontslag aan te zeggen, nu die brieven er slechts toe strekten dat geen nieuwe ID'ers zouden worden aangenomen en dat extra bijdragen konden worden toegekend om de uitstroom van ID'ers naar reguliere banen te bevorderen. Het College heeft ook niet weersproken dat de werknemers van appellante onder de reguliere rechtspositieregelingen voor ondersteunend personeel vallen, dit betekent dat voor het bestaande personeelsbestand aan periodieke loonsverhogingen niet viel te ontkomen en dat, uitgaande van het primaire besluit, de voorgeschreven termijnen om tot ontslag te komen niet reeds in 2004 zouden kunnen worden gehaald. Dat appellante over 2004 een niet onaanzienlijk financieel nadeel zou lijden, was dus op voorhand wel duidelijk. Dit alles neemt echter niet weg dat de verschraling voor 2004 verhoudingsgewijs beperkt bleef, in die zin, dat bestaande dienstverbanden tot het niveau van eind 2003 werden gerespecteerd. De daarnaast wegvallende vergoeding voor bijkomende kosten betrof blijkens artikel 8 van Pro de gemeentelijke Voorwaarden voor de Regeling In- en Doorstroombanen met name kosten voor scholing, begeleiding, werkkleding en werkmateriaal. Met betrekking tot deze kostenposten bestond, nu het ging om bestaande dienstverbanden, redelijkerwijs ruimte voor bezuiniging en de in dit verband meest relevante kosten, namelijk die voor opleidingen met het oog op uitstroom van werknemers uit de ID-regeling, werden nog wel gefinancierd. Bij de afweging van de belangen van appellante tegen het belang van het College om het financiële nadeel ten gevolge van het wegvallen van rijksbijdragen zo beperkt mogelijk te houden, heeft het College in zoverre geen onredelijke keuze gemaakt.
8.3. De Raad moet echter tevens vaststellen dat het College in het bestreden besluit geheel is voorbijgegaan aan de omstandigheid dat appellante - noodzakelijkerwijs, gezien de reeds genoemde ontslagtermijnen - ook over 2005 een financieel nadeel zou ondervinden. Dit klemt temeer nu het primaire besluit voor 2005 voorziet in een minder soepele regeling inzake de loonkosten dan voor 2004. Gelet op hetgeen onder 6 is overwogen met betrekking tot de in geding zijnde periode, welke zich in ieder geval uitstrekt tot 1 augustus 2005, heeft het College in zoverre het bezwaar - in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb - te beperkt opgevat en is het bestreden besluit van 1 september 2004 voorts in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.
9. Het hoger beroep treft dus doel. Nu de aanvaardbaarheid van de besluitvorming slechts definitief kan worden beoordeeld over de gehele relevante periode, komt het bestreden besluit in zijn geheel voor vernietiging in aanmerking, evenals de aangevallen uitspraak waarbij dit besluit in stand is gelaten. Aan het College zal worden opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Raad.
9.1. Met het oog op deze nieuwe beslissing zal het College nader moeten bezien wat de afbouwregeling voor het jaar 2005 financieel voor appellante betekent. Tevens zal het College aandacht moeten besteden aan de omstandigheid dat in de loop van 2004 de Reïntegratieverordening in werking is getreden. Het komt de Raad voor dat de in artikel 20 van Pro deze verordening neergelegde regeling, vooral waar het gaat om de jaren 2005 en volgende, niet volledig met het besluit van 7 oktober 2003 spoort. Niet is uit te sluiten dat toepassing van de Reïntegratieverordening tot een voor appellante gunstiger resultaat moet leiden. Zonodig dient appellante in de gelegenheid te worden gesteld zich nader over een en ander uit te laten.
10. De Raad acht termen aanwezig om het College met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 966,-- - in beroep en € 644,-- - in hoger beroep, wegens verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 1 september 2004;
Draagt het College op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
Veroordeelt het College in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.610,-- te betalen door de gemeente Breda;
Bepaalt dat de gemeente Breda aan appellante het door haar in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 701,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en R. Kooper en R.H.M. Roelofs als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van N.L.E.M. Bynoe als griffier, uitgesproken in het openbaar op7 april 2009.
(get.) C. van Viegen.
(get.) N.L.E.M. Bynoe.
OA