Uitspraak
07/4466 WAO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 21 juni 2007, 06/4280 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Betrokkene], gevestigd te [woonplaats] (hierna: betrokkene)
en
appellant.
Datum uitspraak: 10 april 2009
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. C.G.A. Mattheussens, advocaat te Roosendaal, een verweerschrift ingediend.
Naar aanleiding van het verweerschrift heeft appellant een reactie, gedateerd 13 december 2007, ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2009. Voor appellant is verschenen mr. A.G.M. de Graaff. Betrokkene is verschenen bij haar gemachtigde.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Op 14 juni 2000 is [ werkneemster] (hierna: de werkneemster) arbeidsongeschikt geworden. Haar dienstverband met betrokkene is op 30 juni 2000 geëindigd.
1.2. Bij besluit van 12 juni 2001 heeft appellant aan de werkneemster met ingang van 15 juni 2001 een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (hierna: WAO) toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. Van dit besluit is op 12 juni 2001 een afschrift aan betrokkene gezonden. Tegen dit besluit is geen bezwaar gemaakt.
1.3. Per 1 juli 2004 is betrokkene eigenrisicodraagster (hierna: ERD) geworden voor de WAO.
1.4. Bij brief van 9 maart 2006 heeft appellant aan betrokkene een zogenaamde “Vooraankondiging kosten Eigenrisicodrager WAO” gezonden. Daarin was een aantal gegevens over de WAO-uitkering van de werkneemster vermeld.
1.5. Op het – bij de brief van 9 maart 2006 gevoegde, op 21 maart 2006 ingevulde, en aan appellant teruggezonden – reactieformulier heeft betrokkene ingevuld dat zij door appellant niet op de hoogte was gebracht van het feit dat de werkneemster “in de WAO zat” en voorts dat de werkneemster door afloop van het arbeidscontract niet meer in dienst van betrokkene was.
2.1. Bij brief van 20 april 2006 (hierna: het toerekeningsbesluit) heeft appellant aan betrokkene medegedeeld dat zij, gezien het feit dat zij per 1 juli 2004 eigenrisicodraagster is geworden, op grond van artikel 75a van de WAO vanaf deze datum gedurende 5 jaar zorg dient te dragen voor de betaling van de WAO-uitkering aan de werkneemster.
2.2. Bij besluit van 28 april 2006 (hierna: het verhaalsbesluit) heeft appellant aan betrokkene medegedeeld dat de over de periode van 1 juli 2004 tot 1 januari 2006 door appellant aan de werkneemster betaalde WAO-uitkering ten bedrage van € 22.497,47 op betrokkene wordt verhaald.
2.3. Tegen het verhaalsbesluit is – bij schrijven van 2 juni 2006, ter post bezorgd op 5 juni 2006 en ontvangen door appellant op 8 juni 2006 – door betrokkene bezwaar gemaakt.
2.4. Bij besluit van 11 juli 2006 (hierna: het bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar van betrokkene tegen het verhaalsbesluit (kennelijk) ongegrond verklaard. Daartoe is, voor zover van belang, onder meer overwogen:
“Het verhaalsbesluit van 28 april 2006 vloeit rechtstreeks voort uit het afgegeven WAO-toerekeningsbesluit van 20 april 2006. Via het verhaalsbesluit wordt derhalve het door u verschuldigde bedrag voor de betaalde WAO-uitkering van betrokkene verhaald. Wij wijzen er in dit verband nadrukkelijk op dat het ten aanzien van het verhaalsbesluit slechts mogelijk is om tegen de hoogte dan wel de berekening van het verschuldigde bedrag bezwaar te maken en niet tegen het onderliggende inhoudelijke besluit inzake de toerekening van de WAO-uitkering aan u. Hiervoor stond namelijk al een rechtsgang open. Tegen de hoogte dan wel de berekening van het verschuldigde bedrag heeft u evenwel geen bezwaar gemaakt.
Nu de gronden van uw bezwaar slechts zien op het WAO-toerekeningsbesluit van 20 april 2006 zijn wij van oordeel dat uw bezwaren kennelijk ongegrond zijn.”
3.1. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en – met bepalingen omtrent de vergoeding van griffierecht en proceskosten – appellant opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
3.2. Daartoe heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen, waarbij appellant is aangeduid als verweerder en betrokkene als eiseres:
“ Verweerder splitst de verrekening van de door hem betaalde WAO-uitkeringen in besluiten bevattende informatie over de gevolgen van het eigenrisicodrager-schap na toekenning van een WAO-uitkering (het toerekeningsbesluit) en besluiten waarbij het bedrag van de betaalde uitkeringen bij de eigenrisicodrager worden verhaald (het verhaalsbesluit). De rechtbank dient te beoordelen of verweerder terecht heeft geoordeeld dat ten aanzien van het verhaalsbesluit slechts bezwaar kan worden gemaakt tegen de hoogte danwel de berekening van het verschuldigde bedrag. In dat verband acht de rechtbank de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 10 oktober 2006 (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer AZ0127) van belang. Daarin heeft de CRvB – anders dan voorheen – geoordeeld dat het toerekeningsbesluit moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van de AWB, strekkende tot het opleggen van een betalingsverplichting, en dat daartegen bezwaar en beroep kan worden aangetekend. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat bezwaren tegen het toerekenen van een toegekende WAO-uitkering aan de eigenrisicodrager in het kader van het toerekeningsbesluit moeten worden aangevoerd. Het rechtsgevolg van het verhaalsbesluit betreft uitsluitend nog de hoogte van bedrag dat wordt verhaald en de berekening daarvan. De rechtbank volgt verweerder dan ook in zijn standpunt dat tegen het verhaalsbesluit uitsluitend bezwaren tegen de hoogte dan wel de berekening van het verschuldigde bedrag kunnen worden ingediend, zij het dat dit pas kan gelden ná de uitspraak van 10 oktober 2006. Voordien gold immers de vaste jurisprudentie van de CRvB, dat de brieven bevattende informatie over de gevolgen van het eigenrisicodragerschap geen besluiten in de zin van de AWB waren, en stond derhalve daartegen geen rechtsgang open.
De rechtbank stelt vast dat ten tijde van het primaire besluit nog de oude jurisprudentie gold, dat een brief bevattende informatie over de gevolgen van het eigenrisicodragerschap geen besluit is in de zin van de AWB. Het maken van bezwaar zou in dat geval hoe dan ook hebben geleid tot niet-ontvankelijkheid, ook indien in de brief een rechtsmiddelenclausule zou zijn vermeld. Onder de ‘oude’ jurisprudentie zou derhalve de eerste mogelijkheid voor bezwaar tegen de gevolgen van het eigenrisicodragerschap pas bestaan na bekendmaking van het verhaalsbesluit. Onder deze omstandigheden kan eiseres naar het oordeel van de rechtbank niet worden verweten dat zij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het toerekeningsbesluit en dat zij haar bezwaren tegen de gevolgen van het eigenrisicodragerschap pas kenbaar heeft gemaakt na bekendmaking van het primaire besluit. Het oordeel van verweerder dat in het kader van het primaire besluit slechts bezwaar kan worden gemaakt tegen de hoogte dan wel de berekening van het verschuldigde bedrag, kan in dit specifieke geval derhalve niet worden gevolgd. Het bestreden besluit komt reeds hierom voor vernietiging in aanmerking en het beroep van eiseres zal dan ook gegrond worden verklaard.”
4.1. In het hoger beroepschrift heeft appellant onder meer het volgende aangevoerd:
“Door ons is steeds het standpunt gehandhaafd dat het WAO-toerekeningsbesluit een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Deze oude jurisprudentie, waar de rechtbank melding van maakt, is door ons dan ook niet gevolgd. Wij zijn van mening dat wij ook niet verplicht werden geacht deze oude jurisprudentie te volgen. De opvatting van de rechtbank dat het maken van bezwaar tegen het WAO-toerekeningsbesluit van 20 april 2006 zou hebben geleid tot niet-ontvankelijkheid, berust dan ook, in onze optiek, op onjuiste gronden.
Wij zijn immer de mening toegedaan dat het WAO-toerekeningsbesluit het vaststellen van de overdracht tot betaling ten doel heeft en als zodanig wel degelijk rechtsgevolgen in de zin van de Awb teweeg brengt. Dientengevolge heeft, naar onze mening, dan ook tegen het WAO-toerekeningsbesluit – ook ten tijde van de oude jurisprudentie – bezwaar dan wel beroep altijd open gestaan.”
4.2. Namens betrokkene is aangevoerd dat eerst na de uitspraak van de Raad van 10 oktober 2006 (LJN AZ0127) een toerekeningsbesluit dient te worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dat de andersluidende en onvoldoende opvatting van appellant niet kan worden aanvaard.
Subsidiair is, onder verwijzing naar het aan appellant geretourneerde reactieformulier, betoogd dat appellant bekend was met het feit dat betrokkene het niet eens was met de toerekening van de WAO-uitkering, dat het dan volstrekt onnodig is om kort achter elkaar twee besluiten te verzenden, dat betrokkene volstrekt te goeder trouw heeft gedacht dat zij tegen het verhaalsbesluit bezwaar dient te maken en dat ook tijdig heeft gedaan, en dat haar niet kan worden tegengeworpen dat zij na het verstrijken van de daarvoor geldende termijn geen bezwaar kan maken tegen het toerekeningsbesluit. Dat laatste klemt te meer daar in dat toerekeningsbesluit uitdrukkelijk is aangegeven dat nadere informatie zou volgen en betrokkene een leek is. Betrokkene is aldus van mening dat appellant heeft gehandeld in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginsel en de regels van het ongeschreven recht.
4.3.1. In zijn reactie van 13 december 2007 heeft appellant zijn standpunt herhaald dat de zienswijze van de rechtbank en van betrokkene, dat eerst met de uitspraak van de Raad van 10 oktober 2006, het toerekeningsbesluit van 20 april 2006 als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb dient te worden beschouwd, onjuist is. Door het toerekeningsbesluit is immers een rechtsverhouding ontstaan tussen betrokkene en appellant, namelijk het vaststellen van de overdracht van de WAO-uitkering van de werkneemster aan betrokkene. Deze melding van overdracht kan niet slechts als informatief worden beschouwd en dient als een appellabel besluit in de zin van de Awb te worden aangemerkt. Appellant heeft ook gewezen op de in het toerekeningsbesluit opgenomen rechtsmiddelenclausule.
4.3.2. Volgens appellant doet de omstandigheid dat betrokkene door middel van het reactieformulier van 21 maart 2006 reeds kenbaar had gemaakt dat zij het met de toekenning van de WAO-uitkering aan de werknemer niet eens was, aan het voorgaande niet af. Het doel van de verzending van het bij de “Vooraankondiging” gevoegde reactieformulier is het voorkomen van eventuele omissies in de toerekening van de WAO-uitkering. In dit geval diende aan de reactie van betrokkene te worden voorbijgegaan nu zij met de toezending van het besluit van 12 juni 2001 wel degelijk op de hoogte was gebracht dat aan de werkneemster een WAO-uitkering was toegekend. De opmerking dat de werkneemster reeds uit dienst bij betrokkene was getreden, kon haar niet baten, nu de eerste ziektedag van de werkneemster binnen het dienstverband met betrokkene viel.
4.3.3. Voorts heeft appellant gesteld op grond van artikel 75a van de WAO verplicht te zijn de in het eerste lid onder a bedoelde categorie uitkeringen aan betrokkene over te dragen en op grond van het vierde lid bij haar te verhalen. Dat voor het toezenden van zowel het toerekeningsbesluit van 20 april 2006 als het verhaalsbesluit van 28 april 2006 geen rechtsgrond bestaat, zoals betrokkene stelt, is volgens appellant dan ook onjuist.
Appellant heeft er ook op gewezen dat in het toerekeningsbesluit enkel is vermeld dat met betrekking tot de uitkeringen die bij betrokkene zullen worden verhaald nader bericht zal worden verzonden. Dit laat onverlet dat betrokkene haar grieven tegen dat besluit kenbaar had kunnen maken. Waar betrokkene stelt een leek te zijn, had het op haar weg gelegen bij appellant ter zake informatie in te winnen. Nu betrokkene geen bezwaar heeft gemaakt tegen het toerekeningsbesluit en haar bezwaren tegen het verhaalsbesluit niet zagen op de hoogte dan wel de berekening van het verschuldigde bedrag, is het bezwaar van betrokkene (kennelijk) ongegrond verklaard. Appellant ziet dan ook niet in dat deze handelwijze in strijd zou zijn met de beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het zorgvuldigheidbeginsel en de regels van het ongeschreven recht.
5.1. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.2. De Raad heeft in zijn meergenoemde uitspraak van 10 oktober 2006 overwogen dat hij, in het bijzonder gelet op het bepaalde in artikel 87e van de WAO in samenhang met artikel 75a, vierde lid, van deze wet, thans van oordeel is dat een mededeling aan een werkgever over de gevolgen van het eigenrisicodragerschap – als in het onderhavige geval besloten in de brief van 20 april 2006 – moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, strekkende tot het opleggen van een betalingsverplichting. Het feit dat de in artikel 75a, vierde lid, eerste volzin van de WAO vervatte betalingsverplichting voortvloeit uit de wet, nadat is vastgesteld dat aan de in artikel 75a, eerste tot en met derde lid, gestelde voorwaarden is voldaan, maakt dit, gegeven de in die leden vervatte beslismomenten, ook al hebben deze in de regel een beperkte strekking, niet anders. Tegen een dergelijk toerekeningsbesluit kan dus bezwaar worden gemaakt en beroep worden ingesteld.
5.3. De Raad heeft in zijn uitspraak van 10 oktober 2006 geen (rechterlijk) overgangsrecht geformuleerd. Dit betekent dat de in zijn “omgaan” besloten liggende nadere uitleg van de betekenis van de in 5.2 bedoelde mededeling terugwerkt naar het moment van inwerkingtreding van dat artikel.
5.4. In de hiervoor onder 3.2 aangehaalde overwegingen van de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank niettemin zelf rechterlijk overgangsrecht vastgesteld. Daarbij is door haar het hiervoor met betrekking tot de uitspraak van de Raad van 10 oktober 2006 geformuleerde uitgangspunt miskend.
5.5. Voorts is de Raad van oordeel dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd, omdat dit berust op het onjuist te achten standpunt – dat overigens ook door de rechtbank in algemene zin is onderschreven - dat tegen het verhaalsbesluit slechts bezwaar kon worden gemaakt met betrekking tot de hoogte dan wel de berekening van het verschuldigde bedrag. In zijn meergenoemde uitspraak van 10 oktober 2006 is door de Raad immers geoordeeld dat – onder bijzondere omstandigheden – de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een rol kunnen spelen in de fase van verhaal van de door appellant aan de werkneemster betaalde arbeidsongeschiktheidsuitkering op de eigenrisicodragende werkgever.
5.6. In het kader van de finale geschilbeslechting zal de Raad bezien of de rechtsgevolgen van het voor vernietiging in aanmerking komende bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.
5.6.1. Het eigen risicodragerschap is geregeld in de artikelen 75 tot en met 75g van de WAO, in het bijzonder de gevolgen daarvan. Tot het risico dat de eigenrisicodrager draagt, behoort ook het ingevolge artikel 75b, eerste lid, van de WAO geldende risico, ook wel inlooprisico geheten. Het betreft hier bepalingen van dwingendrechtelijke aard. Behoudens zich hier niet voordoende uitzonderingsgevallen, voorziet de wet niet in de mogelijkheid dat een eigenrisicodrager onder omstandigheden niet de lasten behoeft te dragen van aan een (ex-) werknemer toegekende arbeidsongeschiktheidsuitkering. Vaststaat dat betrokkene als eigenrisicodraagster met ingang van 1 juli 2004 de WAO-uitkering aan de werkneemster moest uitbetalen. Vaststaat ook dat zij dat niet heeft gedaan. Hieruit volgt dat appellant op grond van het artikel 75a, vierde lid, tweede volzin, van de WAO, verplicht was de uitkering aan de werkneemster te betalen en deze te verhalen op betrokkene. In lijn met de uitspraak van 10 oktober 2006 geldt wat betreft dit verhaal dat, zoals de Raad vaker heeft overwogen, er echter bijzondere omstandigheden denkbaar zijn waarin strikte toepassing van dwingendrechtelijke bepalingen zozeer in strijd is te achten met algemene rechtsbeginselen dat op die grond toepassing daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn.
5.6.2. In hetgeen namens betrokkene is aangevoerd ziet de Raad geen bijzondere omstandigheden als in 5.6.1 bedoeld.
5.6.3. Daarbij neemt de Raad in aanmerking dat betrokkene via de toezending van het toekenningsbesluit van 12 juni 2001 op de hoogte is gebracht dat aan de werkneemster een WAO-uitkering was toegekend. Tevens had betrokkene in het kader van haar besluitvorming omtrent het aanvragen van het eigenrisicodragerschap een eigen onderzoeksplicht. Betrokkene had in dat kader informatie bij appellant kunnen en moeten inwinnen omtrent het verloop van deze uitkering.
5.6.4. Evenmin ziet de Raad een bijzondere omstandigheid als hiervoor bedoeld in het door appellant gevolgde “gefaseerde” besluitvormingsproces. De Raad onderschrijft hetgeen daaromtrent door appellant in zijn reactie van 13 december 2007 is opgemerkt, namelijk dat eerst een toerekeningsbesluit wordt genomen en vervolgens een verhaalsbesluit.
5.7. Uit hetgeen hiervoor onder 5.6.1 tot en met 5.6.4 is overwogen, volgt dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit geheel in stand kunnen worden gelaten.
6. Uit het vorenstaande vloeit voort dat het hoger beroep van appellant niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak, zij het met verbetering van gronden, moet worden bevestigd, behoudens voor zover appellant daarbij is opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
7. Met betrekking tot de proceskosten overweegt de Raad het volgende.
De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van de Awb appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep.
Deze kosten worden begroot op € 644,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak, behoudens voor zover appellant daarbij is opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 11 juli 2006 geheel in stand blijven;
Veroordeelt de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag groot € 644,-, te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen.
Deze uitspraak is gedaan door C.W.J. Schoor als voorzitter en J.P.M. Zeijen en R. Kruisdijk als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M.D.F. de Moor als griffier, uitgesproken in het openbaar op 10 april 2009.
(get.) C.W.J. Schoor.
(get.) M.D.F. de Moor.
TM