Uitspraak
06/6806 en 06/6807 WSW enz.
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
het Dagelijks Bestuur van de WNK bedrijven en 11 andere besturen, zoals vermeld op de bij deze uitspraak behorende lijst (hierna: besturen), en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: staatssecretaris)
tegen de uitspraken van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 20 oktober 2006, 06/1856, 05/4600, 06/31, 06/104, 06/1725, 06/1729, 06/1778, 06/2047, 06/2084, 06/2300, 06/2349, 06/2390, 06/3341, (hierna: aangevallen uitspraken),
in de gedingen tussen:
de besturen, het Dagelijks Bestuur van het werkvoorzieningschap Noordoost-Brabant (hierna: bestuur 13)
en
de staatssecretaris
Datum uitspraak: 18 december 2008
I. PROCESVERLOOP
Zowel de besturen als de staatssecretaris hebben hoger beroep ingesteld.
De besturen, bestuur 13 en de staatssecretaris hebben verweerschriften ingediend.
De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 13 november 2008. De besturen hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. J.C.M. de Roover, advocaat te ’s-Hertogenbosch, mr. C.M.H.T. Fleurkens, werkzaam bij de Gemeenschappelijke Regeling Werkvoorzieningschap Regio Eindhoven, en E.G. Vos-van de Weg, werkzaam bij het Werkvoorzieningschap Kampen en Dronten.
Bestuur 13 heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.F.H.P. Canton, werkzaam bij het Werkvoorzieningschap Noordoost-Brabant. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en drs. M.C. de Wit, beiden werkzaam bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
II. OVERWEGINGEN
1. Waar in deze uitspraak sprake is van de besturen, wordt daaronder in voorkomend geval mede verstaan bestuur 13.
2. Voor een uitgebreidere weergave van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraken. De Raad volstaat met het volgende.
2.1. Bij primaire besluiten van verschillende data in 2005 heeft de staatssecretaris de aan de besturen over het vergoedingsjaar 2003 verleende subsidies op grond van het bepaalde in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw), in samenhang met artikel 4 van Pro het Besluit vaststelling subsidie Wsw (Bvsw), lager vast-gesteld dan de eerder verleende subsidies, omdat in een aantal gevallen niet tijdig in herindicatie was voorzien. Daarbij is tevens het verschil tussen de eerder verleende subsidies en de vastgestelde subsidies op grond van artikel 2, derde lid, van het Bvsw, van de besturen teruggevorderd.
2.2. Bij de bestreden besluiten van verschillende data in 2005 zijn de bezwaren van de besturen ongegrond verklaard.
3. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen van de besturen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris nieuwe besluiten op bezwaar dient te nemen. Daartoe heeft de rechtbank - kort gezegd - overwogen dat de staatssecretaris bij de berekening van de termijnoverschrijdingen is uitgegaan van een onjuiste uitleg van de toepasselijke regelgeving, hetgeen volgens de rechtbank heeft geresulteerd in een te lage subsidievaststelling en een terug-vordering van te hoge bedragen. De rechtbank heeft de bestreden besluiten niet in strijd geacht met het rechtszekerheids-, vertrouwens-, zorgvuldigheids- of evenredigheidsbeginsel.
4. De Raad overweegt als volgt.
4.1.1. In artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wsw is bepaald dat de minister na afloop van het jaar de subsidie vaststelt. De vastgestelde subsidie kan van de verleende subsidie afwijken voor zover het gemeentebestuur niet handelt in overeenstemming met de bij of krachtens deze wet gestelde regels.
4.1.2. Op grond van artikel 2, derde lid, van het Bvsw wordt, indien de subsidie aan de gemeente lager wordt vastgesteld dan de verleende subsidie over het subsidiejaar, het verschil teruggevorderd dan wel verrekend met de subsidie over het lopende subsidiejaar.
4.1.3. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Bvsw stelt, in een geval als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wsw, de minister het bedrag van de maatregel vast op het bedrag dat in strijd met het bij of krachtens de wet bepaalde aan subsidie is besteed.
4.1.4. In artikel 8, eerste lid, van het Besluit indicatie sociale werkvoorziening (Bisw) is bepaald dat het gemeentebestuur telkens uiterlijk twee maanden voor het verstrijken van de geldigheidsduur van een indicatie bij de daarvoor ingestelde commissie advies aanvraagt ten behoeve van een herindicatie. Ingevolge het derde lid van dit artikel zijn de regels van de indicatie op de herindicatie van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat de geldigheidsduur van de indicatie zo nodig met maximaal twee maanden
wordt verlengd.
4.2. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 17 augustus 2006, LJN AY6983, heeft overwogen is het behoren tot de doelgroep van de Wsw een voorwaarde om van uitvoering van de sociale werkvoorziening te kunnen spreken. De subsidie wordt dan ook alleen verstrekt voor personen waarvan vaststaat dat die tot de doelgroep van de Wsw behoren. (Her)indicatie is het aangewezen middel om vast te stellen of iemand tot de doelgroep behoort. In het Bisw is de (her)indicatiestelling nader geregeld.
4.3. De in geding zijnde indicatiestelling is verstreken zonder dat tijdig in de herindicatie is voorzien. Over de periode, gerekend vanaf het moment dat de geldigheidsduur van de indicatiestelling is afgelopen tot het moment dat de herindicatie is ingegaan, bestaat volgens de staatssecretaris voor de betrokken personen geen recht op subsidie.
Als gevolg daarvan is de subsidie lager vastgesteld dan vooraf was verleend.
4.4. De hoger beroepen van de staatssecretaris
4.4.1. Partijen verschillen ook in hoger beroep van mening over het antwoord op de vraag wanneer, gelet op het bepaalde in artikel 8, derde lid, van het Bisw, de geldigheidsduur van de indicatiestelling is verstreken.
4.4.2. De staatssecretaris heeft onder meer aangevoerd dat hij zich niet kan verenigen met het oordeel van de rechtbank en de besturen dat zowel de bewoordingen en strekking als de wetsgeschiedenis van artikel 8, derde lid, van het Bisw aldus moeten worden begrepen dat, ingeval een advies over de herindicatie ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Bisw tijdig bij de commissie is aangevraagd, de geldigheidsduur van de laatst geldende indicatie van rechtswege met twee maanden na de expiratiedatum wordt verlengd, indien daartoe aanleiding bestaat. De staatssecretaris is van oordeel dat artikel 8, derde lid, van het Bisw de besturen verplicht om op basis van individuele afweging per geval een uitdrukkelijk besluit tot verlenging van de geldigheidsduur van de indicatie te nemen. Geen van de besturen heeft een zodanig verlengingsbesluit genomen.
4.4.3. De Raad stelt vast dat de tekst van artikel 8, derde lid, van het Bisw voor verschillende uitleg vatbaar is. Terecht heeft de rechtbank dan ook in de aangevallen uitspraken verwezen naar de nota van toelichting bij artikel 8 van Pro het Bisw (Stb. 1997, 469). Uit die toelichting volgt ook naar het oordeel van de Raad dat, indien het advies ten behoeve van de herindicatie weliswaar uiterlijk twee maanden voor het verstrijken van de geldigheidsduur van de indicatie bij de indicatiecommissie is aangevraagd, maar deze commissie vervolgens dit advies niet tijdig afgeeft, waardoor ook niet tijdig in de herindicatie kan worden voorzien, de laatst geldende indicatie maximaal nog twee maanden geldig blijft, tot dat een herindicatiebesluit is genomen.
4.4.4. De Raad heeft daarbij in aanmerking genomen dat noch in de tekst van artikel 8, derde lid, van het Bisw, noch in de toelichting, daarop aanknopingspunten zijn te vinden voor de opvatting van de staatssecretaris dat de besturen in gevallen waarin de aanvraag tot herindicatie tijdig is gedaan, afzonderlijke en expliciete besluiten dienen te nemen tot verlenging van de geldigheidsduur van de indicaties indien verwacht wordt dat niet tijdig over de herindicatie wordt beslist.
4.4.5. De Raad kan de staatssecretaris niet volgen in zijn standpunt dat de uitleg van artikel 8, derde lid, van het Bisw zoals hiervoor in 4.4.3 is gegeven, ertoe leidt dat een verlenging van de indicatie met twee maanden eerder regel is dan uitzondering. Als er geen bijzondere omstandigheden zijn, kan de beschikking op de herindicatie immers binnen twee maanden genomen zijn. Volgens de nota van toelichting is het derde lid slechts voor de zekerheid toegevoegd.
4.4.6. Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geconstateerd dat de staatssecretaris bij de bestreden besluiten is uitgegaan van een onjuiste uitleg van de toepasselijke regelgeving.
4.4.7. De staatssecretaris heeft zich in hoger beroep voorts op het standpunt gesteld dat de rechtbank de bestreden besluiten ten onrechte heeft vernietigd zonder onderscheid te maken tussen de gevallen waarin wél en waarin niet tijdig advies is gevraagd aan de indicatiecommissie in welke laatstbedoelde gevallen de bestreden besluiten ten onrechte zijn vernietigd. Om daarover een oordeel te kunnen geven diende de rechtbank evenwel te beschikken over concrete gegevens van alle gevallen. Nu de rechtbank daarover niet de beschikking had heeft zij naar het oordeel van de Raad terecht de bestreden besluiten vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris nieuwe beslissingen op bezwaar dient te nemen met inachtneming van de door de rechtbank gegeven uitleg aan artikel 8, derde lid, van het Bisw.
4.4.8. Gezien het vorenstaande slagen de hoger beroepen van de staatssecretaris niet.
4.5. De hoger beroepen van de besturen
4.5.1. De besturen hebben zich ook in hoger beroep onder andere op het standpunt gesteld dat de bestreden besluiten in strijd zijn met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Daarin kan de Raad de besturen niet volgen.
4.5.2. Met het aanvragen van subsidie op grond van de Wsw hebben de besturen zich geconformeerd aan de toepasselijke regelgeving en de eisen die daarin worden gesteld. De consequenties van het niet voldoen aan die eisen hebben de besturen uit die regelgeving kunnen afleiden en niet valt in te zien dat de staatssecretaris hen daarop uitdrukkelijk had moeten wijzen. Indien bepaalde aspecten in de regelgeving voor de besturen niet duidelijk waren, dan had het op de weg van de besturen gelegen om daarover opheldering te vragen bij de staatssecretaris.
4.5.3. Dat de staatssecretaris in de jaren 2001 en 2002 geen toepassing heeft gegeven aan zijn maatregelenbeleid bij niet tijdige herindicatie, vormt naar het oordeel van de Raad geen omstandigheid waaraan de besturen de gerechtvaardigde verwachting konden ontlenen dat dit voor het jaar 2003 evenmin zou gebeuren. Daarbij heeft de Raad in aanmerking genomen dat, hoewel artikel 9, derde lid, van de Wsw dat wel dwingend voorschreef, in 2001 de algemene maatregel van bestuur met regels over de subsidievaststelling en de gevolgen daarvan voor de subsidieverlening voor de komende jaren nog niet van kracht was. Met ingang van 1 januari 2002 is ter uitvoering van artikel 9, derde lid, van de Wsw het Bvsw in werking getreden. Ter zitting is namens de staatssecretaris aangegeven dat in 2002 uit coulance geen maatregelen zijn opgelegd bij niet tijdige herindicatie, ten einde de besturen voldoende gelegenheid te geven zich in te stellen op deze nieuwe regelgeving.
4.5.4. De besturen hebben voorts gesteld dat in het zogeheten controle- en rapportage-protocol 2003 geen vragen zijn gesteld over de overschrijding van de herindicatie-termijnen, zodat de verwachting is gewekt dat de staatssecretaris ook met betrekking tot dat jaar geen maatregelen vanwege de niet tijdige herindicatie zou opleggen. Door in 2005 alsnog daarover vragen te stellen en op grond van de aldus verkregen informatie de maatregelen op te leggen, heeft de staatssecretaris naar de mening van de besturen ten onrechte de controleregels achteraf gewijzigd.
4.5.5. De Raad stelt vast dat de staatssecretaris in 2005 op grond van artikel 13, vijfde lid, van de Wsw aanvullende verantwoordingsinformatie in het kader van de subsidievaststelling 2003 heeft gevraagd die alleen betrekking had op de toepassing door de besturen van de indicatieregelgeving. De controleregels zijn daardoor niet gewijzigd. Naar het oordeel van de Raad heeft de staatssecretaris die aanvullende gegevens dan ook mogen gebruiken voor het vaststellen van de subsidie.
4.5.6. Voorts is de Raad van oordeel dat ook het beroep van de besturen op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. De situatie in de gemeente Stadskanaal, waarnaar de besturen hebben verwezen, kan niet met hun geval op een lijn worden gesteld, reeds omdat deze betrekking had op het (overgangs)jaar 2004.
4.5.7. De Raad kan de besturen voorts niet volgen in hun stelling dat de staatssecretaris in strijd heeft gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel door de maatregelen op te leggen zonder dat per geval is vastgesteld dat de niet tijdige herindicatie aan de besturen is te verwijten. Uit de bestreden besluiten blijkt immers dat de staatssecretaris is nagegaan of de besturen bijzondere omstandigheden hebben aangevoerd waardoor de te late herindicaties in redelijkheid niet aan de besturen kunnen worden toegerekend. Zo heeft de staatssecretaris in een enkel geval geoordeeld dat een volgens de indicatiecommissie noodzakelijk gebleken vervolgonderzoek een verschoonbare omstandigheid is.
4.5.8. Ten slotte hebben de besturen zich op het standpunt gesteld dat de opgelegde maatregelen onevenredig zijn aan de aard en ernst van de aan de besturen toerekenbare tekortkomingen.
4.5.9. Met de staatssecretaris is de Raad van oordeel dat, indien het advies ten behoeve van de herindicatie niet uiterlijk twee maanden vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van de indicatiestelling bij de indicatiecommissie is aangevraagd, zoals artikel 8, eerste lid, van het Bisw vereist, de te late herindicatie volledig aan het bestuur is toe te rekenen. In die gevallen acht de Raad dan ook de opgelegde maatregel niet onevenredig. Ter zitting is namens de staatssecretaris in dit verband nog naar voren gebracht dat indien de aanvraag ten behoeve van de herindicatie wel tijdig is ingediend, maar het herindicatiebesluit ook niet binnen de verlengingstermijn als bedoeld in artikel 8, derde lid, van het Bisw is genomen, de staatssecretaris zal nagaan of het bestuur bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd die tot het oordeel moeten leiden dat de termijnoverschrijding het bestuur niet is te verwijten.
4.5.10. Voor zover de besturen hebben gewezen op de onafhankelijke positie van de indicatiecommissie waardoor het onmogelijk zou zijn voor de besturen om de werkwijze van deze commissies te beïnvloeden, is de Raad evenals de rechtbank van oordeel dat het op correcte en doeltreffende wijze uitvoeren van de toepasselijke regelgeving - waarbij gedacht kan worden aan het zorgdragen voor het tijdig afkomen van het advies - in eerste en enige instantie behoort tot de verantwoordelijkheid van de besturen.
5. Gezien het vorenstaande slagen ook de hoger beroepen van de besturen niet.
De aangevallen uitspraken komen dan ook voor bevestiging in aanmerking.
6. De Raad ziet aanleiding de staatssecretaris op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten in hoger beroep van de 12 besturen.
Het te vergoeden bedrag voor de kosten van rechtsbijstand voor de besturen tezamen wordt, gelet op artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht, bepaald op € 966,-, derhalve € 80,50 per bestuur. Het te vergoeding bedrag voor de kosten van rechtsbijstand voor bestuur 13 wordt bepaald op € 644,-.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraken;
Veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van de besturen in hoger beroep tot een bedrag van € 80,50 voor de 12 besturen en € 644,- voor bestuur 13, te betalen door de Staat der Nederlanden;
Bepaalt dat van de Staat der Nederlanden een griffierecht van € 5.486,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en J.G. Treffers en K. Zeilemaker als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier, uitgesproken in het openbaar op 18 december 2008.
(get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
(get.) K. Moaddine.
HD
+B