Uitspraak
07/4201 WSW en 07/5600 WSW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het Dagelijks Bestuur van het werkvoorzieningschap Zaanstreek-Waterland (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 4 juni 2007, 06-10471 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: staatssecretaris)
Datum uitspraak: 2 april 2009
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de staatssecretaris op 10 augustus 2007 een nieuw besluit op bezwaar genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 februari 2009. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.C.M de Roover, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en [B.], werkzaam bij het werkvoorzieningschap Zaanstreek-Waterland. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en
mr. M. van de Scheur, beiden werkzaam bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Bij besluit van 6 oktober 2004 heeft de staatssecretaris aan appellant subsidie op grond van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) voor het jaar 2004 verleend ten behoeve van personen die blijkens een (her)indicatiebesluit tot de doelgroep van de Wsw behoren. Deze subsidie had mede betrekking op een taakstelling betreffende acht arbeidsplaatsen begeleid werken.
Bij besluit van 30 juni 2006 heeft de staatssecretaris de subsidie op een lager bedrag vast-gesteld dan dat van de bij besluit van 6 oktober 2004 verleende subsidie omdat, voor zover hier nog van belang, 1) in twee gevallen niet tijdig in herindicatie was voorzien en 2) geen enkele arbeidsplaats voor begeleid werken was gerealiseerd. Daarbij is tevens het verschil tussen beide subsidiebedragen van appellant teruggevorderd.
Bij het bestreden besluit van 18 september 2006 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellant tegen het besluit van 30 juni 2006 ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dit besluit vernietigd, een en ander met bepalingen over proceskosten en griffierecht. Blijkens deze uitspraak kon de rechtbank zich verenigen met de handhaving van onderdeel 1) van het besluit van 30 juni 2006, als vermeld onder 1.1. De handhaving van onderdeel 2) van het besluit van 30 juni 2006 leed naar het oordeel van de rechtbank echter aan een gebrekkige motivering. Appellant kan zich op beide onderdelen niet (geheel) in de aangevallen uitspraak vinden.
3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad het volgende.
3.1. Niet tijdige herindicatie
3.1.1. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 17 augustus 2006, LJN AY6983, heeft overwogen is het behoren tot de doelgroep van de Wsw een voorwaarde om van uitvoering van de sociale werkvoorziening te kunnen spreken. De subsidie wordt dan ook alleen verstrekt voor personen waarvan vaststaat dat die tot de doelgroep van de Wsw behoren. (Her)indicatie is het aangewezen middel om vast te stellen of iemand tot de doelgroep behoort. In het Besluit indicatie sociale werkvoorziening (Bisw) is de (her)indicatiestelling nader geregeld.
3.1.2. In artikel 8, eerste lid, van het Bisw is bepaald dat het gemeentebestuur telkens uiterlijk twee maanden voor het verstrijken van de geldigheidsduur van een indicatie bij de daarvoor ingestelde commissie advies aanvraagt ten behoeve van een herindicatie. Ingevolge het derde lid van dit artikel zijn de regels van de indicatie op de herindicatie van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat de geldigheidsduur van de indicatie zo nodig met maximaal twee maanden wordt verlengd.
3.1.3. In zijn uitspraak van 18 december 2008, LJN BG8155, heeft de Raad overwogen dat de tekst van artikel 8, derde lid, van het Bisw voor verschillende uitleg vatbaar is. Daarom heeft de Raad belang gehecht aan de nota van toelichting bij artikel 8 van Pro het Bisw (Stb. 1997, 469). Uit die toelichting volgt naar het oordeel van de Raad dat, indien het advies ten behoeve van de herindicatie weliswaar uiterlijk twee maanden voor het verstrijken van de geldigheidsduur van de indicatie bij de indicatiecommissie is aangevraagd, maar deze commissie vervolgens dit advies niet tijdig afgeeft, waardoor ook niet tijdig in de herindicatie kan worden voorzien, de laatst geldende indicatie van rechtswege maximaal nog twee maanden geldig blijft, totdat een herindicatiebesluit is genomen.
3.1.4. In laatstgenoemde uitspraak heeft de Raad tevens als zijn oordeel gegeven dat, indien het advies ten behoeve van de herindicatie niet uiterlijk twee maanden vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van de indicatiestelling bij de indicatiecommissie is aangevraagd, zoals artikel 8, eerste lid, van het Bisw vereist, de te late herindicatie volledig aan het bestuur is toe te rekenen. In die gevallen is de opgelegde maatregel dan ook niet onevenredig, aldus de Raad in zijn uitspraak van 18 december 2008.
3.1.5. Appellant heeft aangevoerd dat in één van de twee door de staatssecretaris bedoelde gevallen waarin sprake is van een te late herindicatie, voor verlaging van de subsidie geen plaats is. Weliswaar is ook in dat geval te laat advies aan de indicatiecommissie gevraagd maar dit is appellant naar zijn mening niet te verwijten. Daartoe is ter zitting gesteld dat de betrokkene niet de noodzakelijke medewerking aan de herindicatie kon verlenen omdat haar een ernstig ongeluk was overkomen. Deze stelling past evenwel niet bij een eerdere verklaring van appellant dat voor de betrokken persoon aanvankelijk geen advies voor een herindicatie is gevraagd omdat zij arbeidsongeschikt was geraakt. Bovendien heeft appellant de te late aanvraag in een brief van 22 augustus 2006 zelf een verzuim genoemd. Reeds hierom slaagt het hoger beroep op dit punt niet.
3.2. Onderrealisatie begeleid werken
3.2.1. Ingevolge artikel 2 van Pro het Besluit arbeidsinpassing en begeleiding sociale werkvoorziening (Babsw) in samenhang met artikel 2 van Pro de ter uitvoering hiervan vastgestelde regeling diende in 2004 (ten minste) 25% van de plaatsingen op grond van de Wsw te geschieden door middel van het bij voorrang aangaan van arbeidsovereen-komsten ter zake van begeleid werken, voor zover hiervoor betrokkenen beschikbaar waren.
Blijkens artikel 10, eerste lid, van het Besluit vaststelling subsidie Wet sociale werkvoorziening (Bvswsw) dient de staatssecretaris een maatregel op te leggen indien de taakstelling voor begeleid werken niet is gerealiseerd; deze betreft een vermindering van de subsidie die gerelateerd is aan het aantal niet gerealiseerde plaatsingen. Volgens het tweede lid van dit artikel ziet de staatssecretaris van het opleggen van een maatregel af indien het gemeentebestuur (in dit geval: appellant) naar zijn oordeel aannemelijk heeft gemaakt dat het geen verwijt kan worden gemaakt van de in het eerste lid bedoelde tekortkoming.
In de nota van toelichting bij het Bvswsw is ten aanzien van artikel 10, tweede lid, opgemerkt dat verwijtbaarheid in ieder geval niet aan de orde is indien, ondanks aantoonbare inspanningen van de gemeente, niet genoeg arbeidsplaatsen voor begeleid werkers kunnen worden gevonden, er onvoldoende personen zijn die, ondanks hun indicatie voor begeleid werken, als zodanig willen werken en in het geval er onvoldoende begeleidingsorganisaties zijn om het gestelde percentage te halen.
3.2.2. Vast staat dat appellant aan zijn taakstelling om in 2004 acht arbeidsplaatsen voor begeleid werken te realiseren in het geheel niet heeft voldaan. In het bestreden besluit is overwogen dat dit verwijtbaar is nu niet voor alle daarvoor in aanmerking komende gevallen in 2004 aantoonbare inspanning is gepleegd.
3.2.3. Uit de gedingstukken blijkt dat voor 13 van de 15 personen met een indicatie begeleid werken die al vóór 2004 bij appellant op de wachtlijst stonden in 2004 een traject begeleid werken is gestart. Verder is voor slechts drie van de 48 personen die in 2004 zo’n indicatie hebben gekregen in 2004 een traject begeleid werken gestart. In 2005 en 2006 is voor 40 van bedoelde 48 personen met een dergelijk traject begonnen. Deze gang van zaken houdt verband met het feit dat appellant een zogeheten fifo beleid (first in first out) voert. Dit beleid komt er op neer dat bij het verrichten van plaatsings-inspanningen voor de personen met een Wsw-indicatie van een algemene wachtlijst wordt uitgegaan. Bedoelde personen zijn op die wachtlijst geplaatst in een volgorde die overeen-komt met de chronologie van hun aanmelding, zonder dat onderscheid wordt gemaakt naar de aard van de indicatie. Personen met een indicatie voor begeleid werken komen aldus pas aan de beurt na personen met een reguliere Wsw-indicatie die hoger op de lijst zijn geplaatst.
3.2.4. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank over deze aangelegenheid overwogen dat appellant onweersproken heeft aangevoerd dat hij in 2004 naast de 16 personen voor wie een traject begeleid werken is gestart voor 21 personen met een indicatie begeleid werken inspanningen heeft verricht in de vorm van dossieronderzoek, gesprek met betrokkenen en inventarisatie. De rechtbank was van oordeel dat wellicht niet voor alle daarvoor in aanmerking komende gevallen in 2004 (voldoende) inspanningen hebben plaatsgevonden maar dat gezien de wel verrichte inspanningen de staatssecretaris niet met de door hem gegeven onderbouwing het gehele voor begeleid werken beschikbaar gestelde bedrag kan terugvorderen. Volgens de rechtbank was hier dan ook sprake van een gebrekkige motivering.
3.2.5. Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidbeginsel, aan een bespreking waarvan de rechtbank (ten onrechte) niet is toegekomen. In dit verband is gesteld dat het fifo beleid ertoe heeft geleid dat in 2004 niet voor alle kandidaten met een indicatie begeleid werken inspanningen zijn verricht. In eerdere jaren is de taakstelling begeleid werken ook niet gehaald maar toen heeft de staatssecretaris de subsidie op die grond niet lager vastgesteld en heeft hij er evenmin op gewezen dat het fifo beleid onjuist is. Ten onrechte is hem nu ineens voor 2004 de onjuistheid van dit beleid tegengeworpen, zo meent appellant. De Raad volgt appellant niet in deze redenering. Hij stelt vast dat het fifo beleid zich niet verdraagt met artikel 2 van Pro het Babsw, waarin is neergelegd dat personen met een indicatie begeleid werken tot een bepaalde taakstelling per jaar bij voorrang moeten worden geplaatst. Naar het oordeel van de Raad heeft appellant redelijkerwijs kunnen onder-kennen dat het door hem gevoerde fifo beleid strijdig is met deze regelgeving. De staatssecretaris heeft te kennen gegeven dat hij in allerlei overlegsituaties met represen-tanten van de uitvoerders van de Wsw heeft doen weten dat een dergelijk beleid onaanvaardbaar is. Wat hier ook van zij, voor de Raad is in elk geval komen vast te staan dat de staatssecretaris nooit op enige wijze als zijn standpunt naar buiten heeft gebracht dat een fifo beleid mocht worden gevoerd. Weliswaar heeft de staatssecretaris in eerdere jaren niet getoetst of voldoende inspanningen waren geleverd om voor begeleid werken geïndiceerden geplaatst te krijgen en is dit op zichzelf minder juist, maar dit kan in de gegeven omstandigheden niet tot het oordeel leiden dat de in rechte te honoreren verwachting is gewekt dat appellant mocht handelen overeenkomstig het fifo beleid. Het hoger beroep slaagt dus niet.
4. Het besluit van 10 augustus 2007
4.1. De Raad overweegt dat het geding in hoger beroep zich op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede uitstrekt tot het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit van 10 augustus 2007. De Raad heeft moeten constateren dat in dit besluit over de vaststelling van de lagere subsidie wegens de onderrealisatie begeleid werken weliswaar een wat uitgebreidere motivering is gegeven dan in het bestreden besluit van 18 september 2006 maar dat deze motivering in de kern op hetzelfde neerkomt. Aan de in de aangevallen uitspraak vermelde aspecten die de rechtbank brachten tot vernietiging van het bestreden besluit wegens motiveringsgebrek, is in het nieuwe besluit volledig voorbijgegaan. Dit besluit komt dus voor vernietiging in aanmerking.
5. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding de staatssecretaris op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van € 644,-.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 10 augustus 2007 gegrond en vernietigt dit besluit;
Draagt de staatssecretaris op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van € 644,-, te betalen door de Staat der Nederlanden.
Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en J.Th. Wolleswinkel en M.C. Bruning als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M.B. de Gooijer als griffier, uitgesproken in het openbaar op 2 april 2009.
(get.) J.G. Treffers.
(get.) M.B. de Gooijer.
HD