Uitspraak
07/3322 AWBZ
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Stichting Centrum Indicatiestelling Zorg, gevestigd te Driebergen, (hierna: appellante)
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 20 april 2007, 07/337, (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen:
appellante
en
[betrokkene], (hierna: betrokkene)
Datum uitspraak: 24 september 2008
I. PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 mei 2008. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar medewerker mr. N. Benedictus. Betrokkene is verschenen.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten.
1.1. Betrokkene, geboren op 25 juni 1949, lijdt aan verschillende aandoeningen. Als gevolg daarvan is hij rolstoelafhankelijk en is hij in zijn dagelijkse leven in vergaande mate afhankelijk van hulp van anderen.
1.2. Bij besluit van 6 mei 2003 heeft appellante op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) bepaald dat betrokkene voor de periode van 6 mei 2003 tot 31 mei 2008 is geïndiceerd voor huishoudelijke verzorging gedurende 2-3,9 uur per week, persoonlijke verzorging gedurende 16-19,9 uur per week en verpleging gedurende 16-19,9 uur per week. Op basis hiervan heeft het zorgkantoor betrokkene op grond van de Regeling subsidies AWBZ en Ziekenfondswet bij afzonderlijke besluiten over de jaren 2003 tot en met 2006 persoonsgebonden budgetten toegekend.
1.3. De echtgenote van betrokkene heeft haar werk opgezegd teneinde haar man zorg te kunnen bieden. Deze zorg is voor een deel bekostigd uit de toegekende persoonsgebonden budgetten.
1.4. Bij besluit van 3 juni 2004 heeft appellante het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 6 mei 2003 ongegrond verklaard.
1.5. Bij uitspraak van 14 april 2005, 04/1956, heeft de rechtbank ’s-Hertogenbosch het beroep - met een bepaling over het vergoeden van griffierecht - gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat appellante een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. Overwogen is dat appellante voor betrokkene met ingang van 6 mei 2003 een indicatie dient te geven voor huishoudelijke verzorging gedurende 2-3,9 uur per week, persoonlijke verzorging gedurende 20-24,9 uur per week plus 4 uur per week additionele zorg, en verpleging gedurende 16-19,9 uur per week.
1.6. De Raad heeft de uitspraak van de rechtbank van 14 april 2005 bij uitspraak van 17 januari 2006, 05/3057 AWBZ en 05/3505 AWBZ, bevestigd. Hij heeft daarin gepreciseerd dat voor het ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank te nemen indicatiebesluit heeft te gelden dat dit ziet op de periode van 6 mei 2003 tot en met 31 mei 2008. Tevens heeft de Raad overwogen dat appellante bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar dient te bezien of er aanleiding is betrokkene schadevergoeding toe te kennen. Appellante is veroordeeld tot het vergoeden van proceskosten aan betrokkene tot een bedrag van € 31,40.
1.7. Bij besluit op bezwaar van 7 juni 2006 heeft appellante de indicatie gewijzigd in de door de rechtbank en de Raad aangegeven zin. Dit houdt in dat voor de periode van 6 mei 2003 tot en met 31 mei 2008 negen uren per week meer voor de zorgfunctie persoonlijke verzorging zijn geïndiceerd dan in de door de rechtbank vernietigde besluiten. Over de schadevergoeding heeft appellante het volgende besloten: “Voor zover u in redelijkheid kunt aantonen in het verleden (tot 1 januari 2006) in verband hiermee kosten te hebben gemaakt hebt u recht op vergoeding van die kosten. Gezien de uitspraak van de CRvB zullen wij de wettelijke rente over dat bedrag (tot en met het moment dat deze beschikking op bezwaar genomen is en aan u bekend gemaakt) aan u vergoeden.” Tevens is meegedeeld dat de griffierechten van beroep en het hoger beroep, alsmede een bedrag van € 31,20 aan proceskosten, aan betrokkene zullen worden vergoed. Betrokkene is verzocht een gespecificeerde opgave van kosten te doen.
1.8. Bij besluit op bezwaar van 14 juni 2006 heeft appellante het besluit van 7 juni 2006 herroepen wegens onduidelijkheden in de daarin getroffen “schadevergoedingsregeling” met dien verstande dat de daarin toegekende zorgindicatie ongewijzigd is gelaten. In het besluit van 14 juni 2006 staat vermeld: “Voor zover u in verband met deze (Raad: 9 uren per week meer geïndiceerde) zorg kosten heeft gemaakt, en deze kosten niet vergoed worden door het zorgkantoor, hebt u recht op vergoeding van die kosten, verhoogd met de wettelijke rente over dat bedrag tot de dag waarop deze beslissing is bekendgemaakt.” Betrokkene is wederom verzocht een gespecificeerde opgave van kosten te verstrekken.
1.9. Bij brief van 16 juni 2006, aangevuld bij brief van 24 juni 2006, heeft betrokkene aan dit verzoek voldaan. Gevorderd zijn:
a. de kosten van de procedures bij de rechtbank en de Raad € 1.201,--
b. wettelijke rente over het verschil tussen de bedragen van het nieuwe en het oude toegekende persoonsgebonden budget over de periode van 15 mei 2003 tot en met 15 september 2006 € 2.755,--
c. belastingschade door betaling ineens in 2006 € 3.052,50
d. het verschil tussen de bedragen van het nieuwe en het oude vastgestelde persoonsgebonden budget over de jaren
2003 tot en met 2005 minus het in 2005 niet benutte en daarom naar het jaar 2006 overgehevelde bedrag van € 7.816,00 € 22.478,--
(hierna: niet benutte pgb-bedragen)
1.10. Bij besluit van 20 juli 2006 heeft appellante als volgt over de gevorderde schadeposten besloten:
ad a: griffierecht en reiskosten in verband met procedures rechtbank en de Raad € 234,--
ad b: is toegekend conform de vordering € 2.755,--
ad c: belastingschade € 0,--
ad d: verwezen wordt naar het zorgkantoor, omdat appellante verantwoordelijk is voor een juiste indicatiesteling en het
zorgkantoor voor de zorgtoewijzing € 0,--
1.11. Betrokkene heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 20 juli 2006.
1.12. Appellante heeft dit bezwaar bij brief van 28 december 2006 ongegrond verklaard. Met betrekking tot de “proceskosten” neemt appellante het standpunt in slechts gehouden te zijn tot vergoeding van het griffierecht van de verschillende procedures en tot de door de Raad in zijn uitspraak van 17 januari 2006 genoemde reiskosten. Bovendien is appellante bereid de reiskosten te verhogen tot € 57,-- op basis van een tarief van € 0,19 cent/km. Het verzoek om vergoeding van fiscale schade wordt afgewezen, omdat betrokkene ook voordeel van de lagere pgb-betalingen heeft gehad, aangezien daardoor meer buitengewone ziektekosten konden worden afgetrokken. Ten slotte acht appellante zich niet aansprakelijk voor eventuele gevolgschade bestaande uit niet bij het zorgkantoor inbare pgb-bedragen.
1.13. Het zorgkantoor heeft bij besluit op bezwaar van 14 november 2006 naar aanleiding van het besluit van appellante van 14 juni 2006 de eerder aan betrokkene toegekende persoonsgebonden budgetten over de jaren 2003 tot en met 2005 met terugwerkende kracht verhoogd, onder gelijktijdige mededeling dat die verhoging - wegens in de Regeling opgenomen bepalingen dat uitbetaling slechts kan plaatsvinden op basis van werkelijke kosten en dat slechts een beperkt deel van de toegekende, maar niet gerealiseerde budgetten kan worden overgeheveld naar het volgende subsidiejaar - slechts voor een zeer beperkt deel tot uitbetaling zal kunnen komen.
2.1. Betrokkene heeft zowel tegen het besluit van het zorgkantoor van 14 november 2006 als tegen het besluit van appellante van 28 december 2006 beroep ingesteld bij de rechtbank.
2.2. In de aangevallen uitspraak is het beroep tegen het besluit van het zorgkantoor van 14 november 2006 ongegrond verklaard, op de grond dat de rechtbank niet gebleken is dat dit besluit in strijd komt met enige regel van geschreven of ongeschreven recht. De rechtbank heeft - met een bepaling over het griffierecht - het beroep tegen het besluit van appellante van 28 november 2006 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover geweigerd is belastingschade en schade wegen niet tot uitbetaling gekomen pgb-bedragen te vergoeden, het primaire besluit van 20 juli 2006 in zoverre herroepen en appellante veroordeeld tot betaling van schadevergoeding aan betrokkene tot een bedrag van € 24.989,50 bestaande uit € 21.937,-- wegens niet tot uitbetaling gekomen pgb-bedragen en € 3.052,50 wegens belastingschade.
3.1. Appellante is tegen de uitspraak van de rechtbank in de zaak tussen betrokkene en appellante in hoger beroep gekomen. Kort samengevat acht appellante zich niet gehouden om schade bestaande uit niet tot uitbetaling gekomen pgb-bedragen te vergoeden op de grond dat causaal verband tussen deze schade en het achteraf onjuist gebleken indicatiebesluit zou ontbreken. De schade is naar haar mening niet veroorzaakt door dat indicatiebesluit van appellante, maar door het feit dat betrokkene achteraf geen verantwoording kan afleggen over ten laste van het verleende zorgbudget verrichte betalingen. Omdat betrokkene geen declaraties voor de hulpverlening kan overleggen, heeft het zorgkantoor besloten niet tot uitbetaling van het met terugwerkende kracht verhoogde verleende hogere persoonsgebonden budget over te gaan. Had betrokkene aan zijn verantwoordingsverplichtingen in het kader van het persoonsgebonden budget voldaan, dan zou het zorgkantoor het toegekende persoonsgebonden budget probleemloos hebben uitbetaald. Bovendien had betrokkene zijn schade kunnen beperken door hangende bezwaar een voorlopige voorziening te vragen. Wat betreft de fiscale schade blijft appellante bij haar standpunt dat betrokkene zijn schade had kunnen beperken door bij de belastingdienst te verzoeken om middeling. Bovendien had hij een hogere eigen bijdrage voor de buitengewone ziektekosten kunnen hebben. Ten slotte is aangevoerd dat de geschonden norm, die ziet op het juist vaststellen van een zorgindicatie, niet strekt tot bescherming tegen belastingschade, zodat niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste.
3.2. Betrokkene betwist dat causaal verband ontbreekt. Door de te lage indicatie heeft hij zijn echtgenote voor de geboden zorg minder kunnen uitbetalen dan hij zou hebben gedaan, indien de indicatie juist zou zijn vastgesteld en op basis daarvan aanstonds een juist persoonsgebonden budget zou zijn toegekend. Betrokkene stelt door de handelwijze van het zorgkantoor met terugwerkende kracht over de jaren 2003 tot en met 2006 nieuwe contracten met zijn echtgenote te hebben moeten afsluiten, waarin de vergoeding voor de zorgverlening is afgestemd op de omvang van het hogere toegekende persoonsgebonden budget over die jaren. Het zorgkantoor heeft dit geaccepteerd vanaf 2006, maar over de jaren ervoor niet in verband met de verantwoordingsregels. Betrokkene beroept zich voorts op de in het besluit van 14 juni 2006 opgenomen toezegging tot kostenvergoeding. Betrokkene zegt hangende beroep, toen financiële problemen dreigden, een voorlopige voorziening te hebben gevraagd, maar dat dit verzoek toen is afgewezen, omdat de bodemzaak op korte termijn zou worden behandeld. Tevens betwist betrokkene dat de belastingschade beperkt had kunnen blijven. Zijn echtgenote had al over de betreffende jaren een middeling toegepast en dit wordt slechts eenmaal toegestaan.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Voorop staat dat geen hoger beroep is ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 20 april 2007, voor zover deze is gedaan in het geding tussen betrokkene en het zorgkantoor. Dat heeft tot gevolg dat het besluit van het zorgkantoor van 14 november 2006 in rechte vaststaat en voor rechtmatig moet worden gehouden.
4.2. Het geding betreft uitsluitend de vraag of de rechtbank appellante terecht gehouden heeft geacht tot vergoeding van de schade die betrokkene stelt te hebben geleden door de onjuist gebleken indicatiebesluiten van 6 mei 2003 en 3 juni 2004, welke schade bestaat uit niet tot uitbetaling gekomen pgb-bedragen en belastingschade.
4.3. In hoger beroep heeft betrokkene een beroep gedaan op het besluit op bezwaar van 14 juni 2006. In dit besluit heeft appellante naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van 17 januari 2006 haar beslissing over de schadevergoeding aan betrokkene bekend gemaakt. Toegekend is de vergoeding van kosten die zijn gemaakt in verband met het ten onrechte aan betrokkene onthouden van negen extra zorguren, waarop hij recht had, voor zover die kosten niet vergoed worden door het zorgkantoor, verhoogd met de wettelijke rente over die kosten tot 14 juni 2006. Betrokkene heeft geen beroep ingesteld tegen dit besluit, zodat dit in rechte onaantastbaar is geworden. De Raad is van oordeel dat dit betekent dat appellante haar aansprakelijkheid voor kosten die betrokkene in verband met de in de besluiten van 6 mei 2003 en 3 juni 2004 ten onrechte onthouden zorgindicatie, heeft gemaakt, heeft erkend.
4.4. Zoals onder 1.10 en 1.12 is vastgesteld, heeft appellante ter uitvoering van het besluit van 14 juni 2006 en naar aanleiding van de kostenopgave van betrokkene in de brieven van 16 juni en 24 juni 2006, zoals weergegeven onder 1.9, bij besluit van 20 juli 2006, zoals gehandhaafd bij besluit van 28 december 2006, het verzoek van betrokkene om vergoeding van kosten bestaande uit niet tot uitbetaling gekomen pgb-bedragen en belastingschade afgewezen.
4.5. Naar het oordeel van de Raad vereist de rechtszekerheid dat de nadere besluitvorming van appellante over de schadevergoeding blijft binnen het door haarzelf bij het besluit van 14 juni 2006 aangegeven, in rechte onaantastbaar geworden, kader. Dit heeft tot gevolg dat de gevorderde schadeposten alleen nog door appellante konden worden afgewezen op de grond dat het niet gaat om kosten die zijn gemaakt in verband met de ten onrechte onthouden indicatie voor negen extra zorguren of dat, indien het wel om die kosten gaat, deze kosten vergoed zijn of zullen worden door het zorgkantoor. Het gestelde ontbreken van causaal verband vanwege de taakverdeling tussen appellante en de zorgkantoren en vanwege het onvermogen van betrokkene om met terugwerkende kracht verantwoording af te leggen over gemaakte kosten van zorg jegens het zorgkantoor, gaat dit kader te buiten en kan mitsdien in dit stadium van de besluitvorming geen deugdelijke weigeringsgrond meer vormen. Ook komt appellante om deze reden geen beroep meer toe op het niet voldaan zijn aan het relativiteitsvereiste en op de schadebeperkingsplicht van betrokkene.
4.6.1. Met betrekking tot de niet tot uitbetaling gekomen pgb-bedragen constateert de Raad dat uit het rechtens onaantastbaar geworden besluit van het zorgkantoor van 14 november 2006 blijkt dat betrokkene bij het zorgkantoor de gestelde meerkosten niet afdoende heeft kunnen verantwoorden, als gevolg waarvan deze niet tot uitbetaling zijn gekomen.
4.6.2. Door betrokkene is in deze procedure gesteld dat het jaarlijks opgestelde contract tussen hem en zijn echtgenote is gebaseerd op de omvang van het toegekende budget over het betreffende jaar. Hij heeft, nadat de indicatie en de toegekende persoonsgebonden budgetten over de periode vanaf 2003 met terugwerkende kracht zijn verhoogd, ook met terugwerkende kracht het contract met zijn echtgenote over de levering van zorg in 2003 en de daarop volgende jaren gewijzigd, in die zin dat de vergoeding voor de door haar geboden zorg steeds is afgestemd op het niveau van het over het betreffende jaar toegekende, verhoogde persoonsgebonden budget. Deze contracten zijn echter naar zijn zeggen door het zorgkantoor niet geaccepteerd voor de jaren 2003 tot en met 2005. De wel door het zorgkantoor geaccepteerde contracten over 2006 en 2007 zijn eveneens op de hogere omvang van het persoonsgebonden budget gebaseerd. Dit alles is door appellante niet weersproken. Evenmin is betwist dat de echtgenote van betrokkene zorg heeft geboden in minimaal de omvang van de bij het besluit van 16 juni 2006 geïndiceerde zorg.
4.6.3. In aanmerking genomen hetgeen is overwogen onder 4.6.1 en 4.6.2 acht de Raad voldoende aannemelijk gemaakt dat betrokkene schade heeft geleden en dat deze schade bestaat uit niet tot uitbetaling gekomen pgb-bedragen. De Raad is ook van oordeel dat deze schade zich kwalificeert als kosten die verband houden met de in de (onrechtmatige) besluiten van 6 mei 2003 en 3 juni 2004 ten onrechte niet geïndiceerde zorg. Verder volgt uit hetgeen onder 4.6.1 en 4.6.2 is overwogen dat deze kosten niet vergoed zijn of zullen worden door het zorgkantoor. Dat betrokkene de gestelde meerkosten bij het zorgkantoor niet afdoende heeft kunnen verantwoorden, is een omstandigheid die voor rekening van appellante komt en die zij betrokkene daarom niet kan tegenwerpen. Dit betekent, gezien het besluit van 14 juni 2006, dat appellant gehouden is deze schade te vergoeden.
4.6.4. Nu de omvang van de kosten van de niet tot uitbetaling gekomen pgb-bedragen, zoals gespecificeerd door betrokkene en overgenomen door de rechtbank, niet is betwist door appellante, zal ook de Raad van deze bedragen uitgaan. Appellante is verplicht betrokkene € 21.937,-- aan niet tot uitbetaling gekomen pgb-bedragen te vergoeden. In zoverre heeft de rechtbank een juist oordeel gegeven.
4.7. Met betrekking tot de fiscale schade overweegt de Raad dat ter zitting is gebleken dat deze schadepost betrekking heeft op belastingschade van de echtgenote, omdat zij haar inkomsten als zorgverleenster over meerdere jaren ineens, in plaats van in de jaren 2003, 2004 en 2005, ontvangt. Nu door betrokkene noch is gesteld noch is onderbouwd dat dit ook voor hemzelf een schadepost vormt, kan de weigering deze schade te vergoeden stand houden. De aangevallen uitspraak kan op dit punt niet in stand blijven.
4.8. Betrokkene heeft in hoger beroep vergoeding van de extra kosten van vervoer en begeleiding bij de gevolgde rechterlijke procedures gevorderd. De Raad constateert dat appellante bij het besluit op bezwaar van 28 december 2006 van deze kosten een klein deel heeft toegekend. De rechtbank heeft geen grond gezien om appellante te verplichten hem meer dan de reeds toegekende kosten (als proceskosten) te vergoeden. Nu betrokkene hiertegen geen hoger beroep heeft ingesteld, behoort dit niet tot de omvang van het geding in hoger beroep.
4.9. Dit laatste geldt ook voor de door betrokkene in hoger beroep gevorderde immateriële schadevergoeding, nu deze schadepost geen deel uitmaakt van het besluit van 28 december 2006.
4.10. Al hetgeen hiervoor is overwogen leidt tot de conclusie dat de aangevallen uitspraak wordt vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van 28 december 2006 inzake de weigering belastingschade te vergoeden heeft vernietigd en appellante heeft veroordeeld tot het vergoeden van het daarmee verband houdende bedrag van € 3.052,50. De aangevallen uitspraak wordt voor het overige, zij het op gewijzigde gronden, bevestigd, voor zover aangevochten.
4.11. De Raad ziet aanleiding appellante op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de kosten van betrokkene. Deze kosten worden begroot op € 30,94 aan reiskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het besluit van 28 december 2006 inzake de weigering belastingschade te vergoeden is vernietigd en appellante is veroordeeld tot het vergoeden van het daarmee verband houdende bedrag van € 3.052,50;
Verklaart het beroep in zoverre ongegrond;
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;
Veroordeelt CIZ tot vergoeding van de proceskosten van betrokkene, begroot op een bedrag van € 30,94.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en J.N.A. Bootsma als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van S.R. Sharma als griffier, uitgesproken in het openbaar op 24 september 2008.
(get.) R.M. van Male.
(get.) S.R. Sharma.